全國抗戰(zhàn)時期國民黨的地方政治改革

〔摘要〕 全國抗戰(zhàn)的長期堅(jiān)持，關(guān)鍵在動員民眾，而如何做到有效地民眾動員，又牽涉到地方治理的諸般問題。為此，國民黨在全國抗戰(zhàn)時期實(shí)行地方政治改革，其主旨在強(qiáng)化地方行政管理，適度擴(kuò)大政治參與，以強(qiáng)化行政管理為抗戰(zhàn)提供地方支撐，以擴(kuò)大政治參與調(diào)動地方士紳和民眾支持抗戰(zhàn)的積極性。但其成效卻不彰，其緣由主要在于國民黨的組織力薄弱，無法真正在基層深耕細(xì)作、動員民眾。而且，國民黨組織和治理的精英化趨向，在戰(zhàn)時背景下，對如何動員并呼應(yīng)海量的最廣大底層民眾的訴求，顯得茫然無措和應(yīng)對無力，這對因應(yīng)抗戰(zhàn)的全面化乃至戰(zhàn)時國民黨統(tǒng)治的穩(wěn)固和戰(zhàn)后國民黨統(tǒng)治的延續(xù)都有著嚴(yán)重的負(fù)面影響。

〔關(guān)鍵詞〕 抗日戰(zhàn)爭；地方政治；國民黨；新縣制；地方參議會

〔中圖分類號〕K265.2 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2018）05-0141-12

① 有關(guān)戰(zhàn)時地方政治改革的個案研究不在少數(shù)，請參閱相關(guān)研究成果。本文要旨不在于具體的個案研究，而在于結(jié)合戰(zhàn)時地方政治改革的內(nèi)容，對其利弊得失作總體判斷和把握。戰(zhàn)時地方政治牽涉方面甚多，本文論述的重心在以“新縣制”為中心的縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治改革，其他方面的情況容另文討論。

〔作者簡介〕汪朝光，中國社會科學(xué)院世界歷史研究所研究員，北京 100006。 1937年全國抗戰(zhàn)開始后，中國軍隊(duì)抵抗之英勇頑強(qiáng)與在戰(zhàn)場上的接連失利相并存，因此，中國各方的政治力量都認(rèn)識到，這場戰(zhàn)爭只能是持久戰(zhàn)，如何堅(jiān)持并打贏這場持久戰(zhàn)，才是中國真正需要考慮和解決的問題，其中的關(guān)鍵在于能否動員民眾，支持戰(zhàn)爭。如何做到有效地民眾動員，牽涉到地方治理的諸般問題，而這恰恰是當(dāng)時執(zhí)政的國民黨的軟肋。中國地域廣大，人口眾多，各地情況千差萬別，戰(zhàn)爭開始后，無論是前方還是后方，戰(zhàn)區(qū)還是敵后，都面臨著種種新的情況。國民黨本就缺乏基層組織尤其是農(nóng)村基層組織網(wǎng)絡(luò)，其地方治理缺乏可靠而有力的支撐，如何在戰(zhàn)時實(shí)現(xiàn)對地方的有效治理，為持久抗戰(zhàn)提供基礎(chǔ)性支持，確為國民黨面臨的難題之一。為此，國民黨做出了若干地方政治改革舉措，其主旨在于強(qiáng)化地方行政管理，適度擴(kuò)大政治參與，以強(qiáng)化行政管理為抗戰(zhàn)提供地方支撐，以擴(kuò)大政治參與調(diào)動地方士紳和民眾支持抗戰(zhàn)的積極性。本文即以此為論述主旨，求教于學(xué)界同仁。①

一、“新縣制”的推行

從秦代設(shè)郡縣制以來，縣就是中國地方區(qū)劃的基本單位，歷兩千年而無大變，可見其適應(yīng)性和穩(wěn)固性。縣級單位具有承上啟下之功能，上承省之命令，下連區(qū)鄉(xiāng)行政，上傳下達(dá)，上下連通，在中國地方發(fā)展中起到了無可替代的樞紐作用。全國抗戰(zhàn)前，國民黨的統(tǒng)治大體伸展到縣級單位，但并不十分深入與穩(wěn)固，地方行政機(jī)構(gòu)是“省龐大而縣弱小，縣以下則尤空虛，致有寶塔倒樹之譏”?！翱箲?zhàn)以來，如征兵、征糧、征工、募債、勸儲等重要政令，及各項(xiàng)地方自治事業(yè)之推行，幾莫不以鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所為基層執(zhí)行之中心。原有單弱組織，實(shí)不足以負(fù)荷如斯重任?！?內(nèi)政部編：《各省實(shí)施〔縣各級組織綱要〕成績總檢討》，1943年9月，章伯鋒、莊建平主編：《抗日戰(zhàn)爭》第3卷，成都：四川大學(xué)出版社，1997年，上冊，444頁。蔣介石甚至有“嚴(yán)禁縣長販煙”的要求，可見當(dāng)時縣及縣以下基層的真實(shí)治理狀況究如何。（《蔣介石日記》，1939年6月24日，藏美國斯坦福大學(xué)胡佛研究所）當(dāng)戰(zhàn)爭最初的疾風(fēng)暴雨轉(zhuǎn)向長期持久之際，如何動員地方人力物力資源支持抗戰(zhàn)，為國民黨的抗戰(zhàn)建國打造地方性基礎(chǔ)和持久動員力，同時改變地方散漫分治的局面，擴(kuò)展中央對地方的管控，削弱并瓦解地方豪強(qiáng)勢力基礎(chǔ)，不使地方豪紳勢力與地方軍事勢力相結(jié)合，滋生新的地方軍閥力量，從而影響中央決策的實(shí)行，成為國民黨不能不考慮的重要方面。

1938年3月，國民黨臨時全國代表大會通過的《抗戰(zhàn)建國綱領(lǐng)》明確提出，以縣為單位，“加速完成地方自治條件，以鞏固抗戰(zhàn)中之政治的、社會的基礎(chǔ)”?！?〕大會還通過《改進(jìn)戰(zhàn)時縣政機(jī)構(gòu)、促進(jìn)行政效率、以增抗戰(zhàn)力量案》，著眼于地方機(jī)構(gòu)適應(yīng)戰(zhàn)時需要，實(shí)行行政軍事化，從而為地方縣政的改革提供了自上而下推動的前提條件?！?〕

1938年4月8日，蔣介石在國民黨五屆四中全會作《改進(jìn)黨務(wù)與調(diào)整黨政關(guān)系》報(bào)告，提出“必須注重于縣以下的黨務(wù)和政治的推進(jìn)”，必須使政府與黨部完全打成一片，運(yùn)用黨團(tuán)的力量從各方面去推動，使自治和自衛(wèi)的能力同時養(yǎng)成。他還為此擬出縣以下黨政機(jī)構(gòu)關(guān)系草圖，說明其中改革和創(chuàng)制的要點(diǎn)，“中心主旨，是要將黨政工作和人民自治事業(yè)打成一片，并充實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的工作力量，以便于運(yùn)用和推進(jìn)”?！?〕行政院隨后通過《抗戰(zhàn)建國綱領(lǐng)實(shí)施方案》，提出修正縣組織法，充實(shí)縣政府組織，設(shè)立各級民意機(jī)關(guān)，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域及其組織，實(shí)行融黨于政等措施，為地方政治改革預(yù)為布置。〔4〕

根據(jù)蔣介石的指示，經(jīng)過國民黨中央的研討和規(guī)劃，1939年9月19日，國民政府頒布《縣各級組織綱要》，其主要內(nèi)容為：1.縣為地方自治單位；年滿20歲的縣公民，有選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決權(quán)。2.縣長職權(quán)為受省政府監(jiān)督辦理全縣自治事項(xiàng)，受省政府指揮執(zhí)行中央及省委辦事項(xiàng)；縣政會議議決提出于縣參議會之案及其他有關(guān)縣政重大事項(xiàng)。3.縣設(shè)參議會，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）民代表會選舉參議員，并得酌加依法成立之職業(yè)團(tuán)體代表；縣參議會自選議長，暫不選舉縣長。4.縣財(cái)政由縣政府統(tǒng)收統(tǒng)支，縣預(yù)算決算交縣參議會議決，再呈省政府核定；所有國家及省事務(wù)經(jīng)費(fèi)由國庫省庫支給；縣政府應(yīng)建設(shè)需要，經(jīng)縣參議會決議及省政府核準(zhǔn)，得依法募集公債。5.區(qū)署為縣政府輔助機(jī)關(guān)，代表縣政府督導(dǎo)辦理鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政及自治事務(wù)。6.鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）設(shè)公所，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長任期2年，可連選連任，并兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校校長及壯丁隊(duì)長；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）自行舉辦事項(xiàng)應(yīng)經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）務(wù)會議議決；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政收支由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公所編制預(yù)算，呈縣政府審核，編入縣預(yù)算。7.保長副保長由保民大會選舉，任期2年，可連選連任，并兼任保國民學(xué)校校長及壯丁隊(duì)長。8.甲長由戶長會議選舉，必要時得舉行甲居民會議?！?〕此“綱要”成為“新縣制”實(shí)施的基本構(gòu)架。

與《縣各級組織綱要》相對應(yīng)，其后在1941年8月9日公布的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織暫行條例》是“新縣制”改革在基層地方的進(jìn)一步發(fā)展和深化。“條例”規(guī)定（與《縣各級組織綱要》重復(fù)者從略）：1.縣公民應(yīng)赴鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所舉行宣誓，誓詞為：誓以至誠，奉行三民主義，擁護(hù)國民政府，服從最高統(tǒng)帥，履行公民應(yīng)盡之義務(wù)，分擔(dān)抗戰(zhàn)建國之大業(yè)。2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會，由本鄉(xiāng)鎮(zhèn)保民大會各選舉代表2人組織，職權(quán)為議決鄉(xiāng)鎮(zhèn)概算、審核決算，議決鄉(xiāng)鎮(zhèn)公有財(cái)產(chǎn)及公營事業(yè)之經(jīng)營與處分，議決鄉(xiāng)鎮(zhèn)長交議及本鄉(xiāng)鎮(zhèn)公民建議事項(xiàng)，選舉或罷免鄉(xiāng)鎮(zhèn)長及本鄉(xiāng)鎮(zhèn)之縣參議員，聽取鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所工作報(bào)告并提出詢問事項(xiàng)等；鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表任期2年，可連選連任，主席由代表互選；鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會每3個月開會1次，公開舉行，須有過半數(shù)者出席，出席者過半數(shù)同意，決議方為有效；鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長可向會議提案，本鄉(xiāng)鎮(zhèn)公民10人以上連署也可向會議建議；鄉(xiāng)鎮(zhèn)長向鄉(xiāng)鎮(zhèn)民會議報(bào)告經(jīng)辦事項(xiàng)并答復(fù)代表詢問；會議議決事項(xiàng)與現(xiàn)行法令抵觸者無效；會議決議案送鄉(xiāng)鎮(zhèn)長執(zhí)行時，如延不執(zhí)行或執(zhí)行不當(dāng)，得請其說明理由；如仍不滿意時，得請縣政府核辦；鄉(xiāng)鎮(zhèn)長對決議案認(rèn)為不當(dāng)，得請復(fù)議；對復(fù)議結(jié)果仍不滿意，得請縣政府核辦；縣政府對決議認(rèn)為有違三民主義或國策情事者，得請省政府核準(zhǔn)后解散重選。3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)務(wù)會議討論決定事項(xiàng)為：自行舉辦事項(xiàng)、中心工作實(shí)施事項(xiàng)、縣政府委辦事項(xiàng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會議決案、提交鄉(xiāng)鎮(zhèn)民會議案、出席人員提案、10人以上連署建議；每月開會1次。4.保民大會，每戶1人出席，職權(quán)為議決本保規(guī)約、人工征募事項(xiàng)、保長交議或5人以上連署提議事項(xiàng)、選舉罷免保長副保長、選舉罷免鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會代表、聽取保辦公處報(bào)告并提出詢問事項(xiàng)等；每月開會1次。5.保務(wù)會議，每月開會1次，討論決定事項(xiàng)大體同于鄉(xiāng)鎮(zhèn)務(wù)會議。6.甲設(shè)戶長會議，由各戶長組織，職權(quán)為選舉罷免甲長、政令執(zhí)行、戶口稽查、清潔衛(wèi)生、興革事項(xiàng)，每月開會1次。〔6〕

① 韋永成：《新縣制的認(rèn)識》，引自忻平《論新縣制》，《抗日戰(zhàn)爭研究》1991年第2期，182、187頁。以國民黨的說法，“過去縣各級組織不健全的主要毛病有五：事權(quán)不集中，縣地位未確定，財(cái)政未上軌道，法令過于繁雜，不切實(shí)際需要。”“新縣制的產(chǎn)生就是來醫(yī)治這些毛病，求得地方自治的進(jìn)步的?！运旧砭哂形宸N特性，就是：統(tǒng)一性，需要性，單純性，伸縮性，連環(huán)性。”尤其強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一性，“縣的一切都趨于統(tǒng)一了?！薄?〕“新縣制”的中心任務(wù)“是推進(jìn)地方自治”，而在此之外更現(xiàn)實(shí)的改制意義是，“要保證抗戰(zhàn)勝利，就要民眾出錢出糧出力來支持抗戰(zhàn)”；“為使人民能自動起來辦理如何出錢出力來支持抗戰(zhàn)”，“必須實(shí)行新縣制”。①縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織綱要和條例，為實(shí)施“新縣制”的基本指導(dǎo)方針，其與“舊”制比較的“新”之所在，主要是賦予縣及縣以下單位更大的自主權(quán)，實(shí)行在民意和民選基礎(chǔ)上的地方自治，便于地方資源的動員；縣參議會的設(shè)立，對于縣政執(zhí)行形成一定的外部制約，也有利于地方自治的實(shí)行；地方實(shí)行行政、教育、軍事合一的一體化組織建構(gòu)，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的政府機(jī)構(gòu)得以充實(shí)；劃分中央和省與縣級地方的財(cái)政收入邊界，明確縣級地方財(cái)政的自收自支原則。這樣可以使縣及縣以下單位在戰(zhàn)時實(shí)現(xiàn)獨(dú)立自主的施政，并為國民黨統(tǒng)治打造地方基礎(chǔ)。總體而言，“新縣制”的規(guī)劃和架構(gòu)，注重地方治理的自治性和自主性，同時注重地方的社會發(fā)展，尤其是文教衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展，強(qiáng)調(diào)國民教育和衛(wèi)生改善，提升國民素質(zhì)。如果“新縣制”能夠落到實(shí)處，不失為對縣及縣以下地方行政的重要改革，有利于基層社會的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型和底層民眾國家、民族、民主意識的養(yǎng)成，改變基層社會長期形成的散漫疲沓、各自為之之弊，也有利于國民黨的統(tǒng)治權(quán)力向基層社會的滲透。

然而，“新縣制”的實(shí)施，如同國民黨當(dāng)政時期的許多改革，依然是看上去很美，而無法落在實(shí)處，很大程度上，只具有形式的意義，而缺乏實(shí)際的成效。再加國民黨地方組織和統(tǒng)治的薄弱，“新縣制”改革，在某種程度上反為地方豪紳把持地方政務(wù)、擴(kuò)展自身勢力提供了民意包裝和法理依據(jù)，所謂“地方自治”框架下的基于民意和民選的地方民主政治，距其真正實(shí)行，仍然有著漫長的距離。更不必說，國民黨出于壟斷權(quán)力和把持政治的需要，在地方層面也未必能夠真正放開“自治”的空間，三民主義、國民政府、最高領(lǐng)袖，等等，仍然是“新縣制”下的地方施政所必須遵奉和擁戴的基本政治原則，而且縣長不能民選，為上級委派，并可以否決有違三民主義原則和國策的鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉結(jié)果，為國民黨管控縣及縣以下地方政治留下了法理依據(jù)。

1939年12月，國民政府行政院頒布《縣各級組織綱要實(shí)施原則》，要求各地自1940年起推行“新縣制”，并在3年內(nèi)基本完成，包括依照新制充實(shí)縣政府、調(diào)整區(qū)署、改組鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所、成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校及鄉(xiāng)鎮(zhèn)壯丁隊(duì)、甄選保長、編制地方預(yù)算等工作?！?〕自1940年起，“新縣制”先后開始實(shí)行，基本囊括了除新疆、西藏之外的后方各省以及冀察之外的戰(zhàn)區(qū)各省。

“新縣制”實(shí)施的進(jìn)程不一，“各省有特殊情形之縣份可延期實(shí)施，或暫不實(shí)施，并非強(qiáng)制一律施行?！痹谠?年的期限內(nèi)，不少地方并未完成基本的改革。大后方的中心區(qū)域四川，有22個縣申請延期完成；在實(shí)施“新縣制”的16個省1316個縣（局）中，有210個縣（局）未能同步進(jìn)行；“蘇、魯、晉、綏等省情形特殊，雖曾定有計(jì)劃，自難盡付實(shí)施”。而“三年完成之限，僅指縣各級組織綱要之實(shí)施。至于各項(xiàng)事業(yè)之進(jìn)度，由省政府斟酌各縣地方情形，分別規(guī)定，自不在三年完成之范圍以內(nèi)?！卑?943年9月國民政府內(nèi)政部的檢討，“新縣制”實(shí)施3年多的成效主要在下列各端：

1.充實(shí)基層組織。共調(diào)整縣政府組織1106縣，成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所30，470處，尚有各種橫的組織，如合作社、衛(wèi)生所、國民兵隊(duì)、中心學(xué)校、造產(chǎn)委員會、調(diào)解委員會暨各種民眾團(tuán)體。

2.加強(qiáng)干部訓(xùn)練。計(jì)成立省訓(xùn)練團(tuán)21個，區(qū)訓(xùn)練班26個，縣訓(xùn)練所743個，訓(xùn)練干部逾90萬人。

3.促進(jìn)民權(quán)行使。辦理公民登記，舉辦公職候選人檢核，成立各級自治會議，計(jì)有13省已成立保民大會，321縣設(shè)立臨時參議會。

4.提高民智水準(zhǔn)。計(jì)成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校23，318所，保國民學(xué)校172，335所，在學(xué)兒童已達(dá)2000萬以上。

5.厲行民眾組訓(xùn)。以國民兵隊(duì)為組訓(xùn)之核心，受訓(xùn)國民兵已達(dá)1650萬人。

6.改善人民生活。以清理地方公產(chǎn)、厲行鄉(xiāng)鎮(zhèn)造產(chǎn)，而裕經(jīng)費(fèi)來源，同時推行合作制度，救濟(jì)撫恤，修筑道路。計(jì)設(shè)立衛(wèi)生院811處，分院137處，衛(wèi)生所1158處。〔9〕

以內(nèi)政部上項(xiàng)檢討報(bào)告所言，“新縣制”實(shí)施貌似成績斐然，然究其實(shí)，則不無浮夸虛飾之處。還在全國抗戰(zhàn)剛剛發(fā)動之初，就有人言，“所有保甲組織、壯丁訓(xùn)練，均屬有名無實(shí)，故一到非常時期，弱點(diǎn)遂完全暴露。大概過去之所謂新政，內(nèi)容都是如此，不切實(shí)，慕虛名，上下相欺，實(shí)為中國政治根深蒂固之病。”〔10〕以抗戰(zhàn)時期的地方情形論，此言非為虛。各地“新縣制”的推行進(jìn)度有別，“以各縣地方教育程度、地理交通、經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)及鄉(xiāng)村人才種種之差異，平均發(fā)展，極感困難”?！?1〕而完成者又多為表面文章，“每多趨重于數(shù)量之?dāng)U張，而忽略其質(zhì)的增進(jìn)，致實(shí)施成績質(zhì)量每多不能相稱?！薄?2〕更有許多地方根本沒有進(jìn)入改革進(jìn)程。何況改革需要付出大量的人力物力成本，許多“自治”事業(yè)，諸如教育和衛(wèi)生的改善，需要花費(fèi)不少錢財(cái)，在中央無力支付而又面臨日漸嚴(yán)重通貨膨脹的情況下，地方所能開拓的財(cái)源有限，不足以支持所有改革。因此，國民黨中央不能不對“新縣制”改革完成的時間表一推再推，原本應(yīng)在1942年底基本完成的改革，直到1945年戰(zhàn)爭結(jié)束仍未完成，從而使原本主要為因應(yīng)戰(zhàn)爭而實(shí)行的“新縣制”改革由戰(zhàn)時拖到了戰(zhàn)后，由起初的轟轟烈烈，至后來的無聲無息，直到1949年國民黨在大陸統(tǒng)治結(jié)束時，這項(xiàng)改革可謂不了了之。

雖然“新縣制”的實(shí)行，或多或少也取得了一定成效，對于抗戰(zhàn)時期的民眾組織和民眾動員起到了一定的作用。但是，在廣大地域內(nèi)實(shí)行“新縣制”這樣牽涉面甚廣的改革，僅僅依靠綱要、條例等等紙面文字的規(guī)定，是難以真正落到實(shí)處的，必須有強(qiáng)有力的組織督導(dǎo)方能推動，這又多少使“新縣制”處在某種悖論狀態(tài)中，即推行“新縣制”是為了實(shí)行地方自治、減少外來干預(yù)，而要讓“新縣制”落到實(shí)處又不能不強(qiáng)力督導(dǎo)、加大外來干預(yù)。為了動員地方資源支持抗戰(zhàn)，建立地方統(tǒng)治基礎(chǔ)，并與中共競爭，國民黨需要加強(qiáng)地方干預(yù)；而為了卸脫地方依賴的包袱、多取少予，并以“民主”“自治”示人，國民黨又需要減少地方干預(yù)。各地情形不同，戰(zhàn)區(qū)后方有別，以統(tǒng)一的模式推廣“新縣制”，本身就面臨著許多困難。而且“新縣制”增加充實(shí)了各級機(jī)關(guān)的組成與功用，從加強(qiáng)地方治理的角度看有其必要性，但也難免增加“吃財(cái)政飯”的人員編制（較戰(zhàn)前大約增加了一倍左右），加上各種事業(yè)的舉辦，在在需要花錢，在國家財(cái)政投入有限的情況下，只能從地方索取，從而增加了地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，地方官吏再通過各種方式將此轉(zhuǎn)嫁給地方士紳尤其是廣大農(nóng)民，不能不引起地方士紳和農(nóng)民的強(qiáng)烈不滿、抵制乃至反抗，結(jié)果，本為加強(qiáng)國民黨地方控制力和統(tǒng)治力的“新縣制”改革，反在一定程度上減弱了國民黨的地方控制力和統(tǒng)治力。

更重要的是，國民黨基層組織的薄弱和干部隊(duì)伍的嚴(yán)重缺乏 國民黨員的數(shù)量本就不多，而且大半集中在軍隊(duì)。戰(zhàn)前國民黨165萬黨員中，軍隊(duì)黨員101萬；戰(zhàn)爭結(jié)束時國民黨687萬黨員中，軍隊(duì)黨員423萬，占比均超過60%。其余黨員又多集中在都市的行政、文教機(jī)關(guān)，農(nóng)村黨員數(shù)量甚少，下層組織多數(shù)只具形式，基層力量實(shí)在有限?！案魇〉暮芏嗫h份沒有設(shè)立黨部，而各縣的區(qū)黨部區(qū)分部也不多?！奔爸量箲?zhàn)后期，農(nóng)村黨員在非軍隊(duì)黨員之外的占比明顯提高，甚而在1945年新入黨黨員中的占比達(dá)到了40%，但這“并不代表國民黨的社會基礎(chǔ)的擴(kuò)大，而是下層黨部放任征求黨員的結(jié)果”，何況還有不少地方劣紳以“農(nóng)民”的名義被征集入黨，結(jié)果造成“上層臃腫，中層隔閡，下層虛弱”的嚴(yán)重問題。（崔之清主編：《國民黨政治與社會結(jié)構(gòu)之演變》下編，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007年，1285、1288、1165、1311、1345頁），使得縣以下的所謂“地方自治”基本只能依賴地方鄉(xiāng)紳，依賴這些鄉(xiāng)紳的“好心”與“善心”，而這其實(shí)是靠不住的。因此，在“新縣制”名義下實(shí)行的所謂“地方自治”，便又成了地方士紳尤其是豪紳自說自話的政治游戲，其實(shí)際成效十分有限。而且因?yàn)樵凇靶驴h制”架構(gòu)下，擴(kuò)大了地方權(quán)力，并實(shí)行政治、教育、軍事一體化管理，反而強(qiáng)化了地方劣紳自奉在“法理”和“民意”基礎(chǔ)上的權(quán)勢，使得改革初衷與實(shí)際成效相背離。尤其是在地方最下層的保甲層級，缺少自上而下的有力控制與督導(dǎo)，只能聽任有權(quán)有勢的地方士紳“自治”，再與地方的血緣、親緣、宗族、人際關(guān)系等相摻雜，其與“新縣制”提出的建立在充分民選民意表達(dá)基礎(chǔ)上的“地方自治”非為一事。結(jié)果，基層政權(quán)“多為舊勢力所把持，一為土豪劣紳，多憑恃經(jīng)濟(jì)或政治之優(yōu)勢地位，飛揚(yáng)跋扈，以包攬一切。一二地痞流氓，多依非法集合為背景，多敲詐人民，魚肉地方?！薄?3〕

其實(shí)，在實(shí)行“地方自治”的名義下，“新縣制”更為現(xiàn)實(shí)的功用在于動員地方資源支持抗戰(zhàn)。本來，這是抗戰(zhàn)時期無可厚非之舉，但問題在于，要完成征兵征糧征調(diào)以及各項(xiàng)“改革”指標(biāo)，在地方資源有限的情況下，地方官吏只能以行政手段搞名目繁多的層層濫征和攤派。因此，在“新縣制”架構(gòu)下，強(qiáng)調(diào)基層保甲的作用，依靠保甲辦理征兵征糧等等戰(zhàn)時事務(wù)，“放任下級機(jī)關(guān)酌量自籌”，“各縣地方攤派”應(yīng)運(yùn)而生，“種類繁多，數(shù)額龐大”。據(jù)1942年四川18縣的調(diào)查，各種以“抗戰(zhàn)建國”“公共事業(yè)”為名目的攤派，多達(dá)240種，超過正稅額的二三十倍，最高的超過275倍。如此高的負(fù)擔(dān)依賴保甲長群體征收，而保甲長群體良莠不齊，“能廉潔奉公、克盡厥職者，為數(shù)究不甚多”。〔14〕國民黨中央亦承認(rèn)，“地方之土豪劣紳、地痞流氓，阻礙法令，鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長不敢懲治”；“惡劣之鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長，濫用職權(quán)，違反法令，營私舞弊，枉法貪贓，橫攤亂捐，魚肉百姓，真如小朝廷土皇帝一樣”?！?5〕如此一來，又放大了征兵征糧過程中的強(qiáng)迫性和不平等性，有權(quán)有勢有錢者極力逃避義務(wù)，底層弱勢群體則逃無可逃，更招致底層民眾的極度抱怨和不滿，從而不利于國民黨統(tǒng)治向基層的滲透和擴(kuò)展。

正因?yàn)椤靶驴h制”實(shí)施過程中的種種弊端，內(nèi)政部在“新縣制”檢討報(bào)告中承認(rèn)，“茍一切準(zhǔn)備工作尚未完成，即行普遍成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會及縣參議會，則所謂地方自治，所謂民主監(jiān)察制度，恐不僅有流于有名無實(shí)，暨被地方少數(shù)不良分子操縱之虞”?！?6〕這些“不良分子”作為保甲長乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)長而成為一方之“主”，并獲得上方賦予的權(quán)力，不僅魚肉鄉(xiāng)鄰，成為廣受詬病的負(fù)面形象，而且打著“抗戰(zhàn)”的旗號，敗壞著執(zhí)政黨和政府的聲譽(yù)。蔣介石也承認(rèn)，“現(xiàn)在一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和保甲長，往往操一鄉(xiāng)一鎮(zhèn)執(zhí)行政令之權(quán)，普通派工和征兵，都是由他們經(jīng)手，所以一般惡劣貪殘非，就可以憑藉機(jī)會，勒索窮戶。對于一般有錢有勢的人，不僅有力可以不必出力，有錢也可以不必出錢，而對于無勢貧民，則苛派濫索，毫無顧恤?！?張其昀主編：《“先總統(tǒng)”蔣公全集》第2冊，臺北：文化大學(xué)出版部，1984年，1433-1434頁。為此，蔣介石要求在保長和學(xué)校校長、教員中征求國民黨員。（《蔣介石日記》，1939年2月4日）結(jié)合“新縣制”改革中要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和保長兼任學(xué)校校長，以及對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和保辦學(xué)的重視，可知國民黨有意通過“新縣制”改革，以學(xué)校作為鄉(xiāng)間聯(lián)絡(luò)樞紐，力求打破鄉(xiāng)紳對鄉(xiāng)間權(quán)力的壟斷，發(fā)展自身的鄉(xiāng)間基礎(chǔ)。如此而言，不能說以“新縣制”為代表的地方政治改革是很成功的。有研究者認(rèn)為，在“新縣制”下的地方選舉中，“以往與政治無緣的眾多住民被卷入的選舉戰(zhàn)，就轟轟烈烈開展了起來。在這種場合，各種各樣的‘關(guān)系都被利用起來，收買、脅迫和赤裸裸的暴力等一切違法手段，也都被用上了?！薄斑@就是實(shí)行‘新縣制以后，各縣地方派系團(tuán)體蜂起，哥老會社組織大大發(fā)展，權(quán)力斗爭空前加劇的主要原因。”“新縣制實(shí)施的最迫切的目的是為了征兵、征糧。然而，該制度也從根本上動搖了社會的根基?！薄?7〕

二、地方參議會的建立

在推動地方自治和擴(kuò)大政治參與方面，考慮到國民黨內(nèi)外的改革呼聲，與中央層級國民參政會的設(shè)立相配合，國民黨也開始在地方推動建立參議會制度。

1938年4月國民黨臨時全國代表大會通過《抗戰(zhàn)建國綱領(lǐng)》，其后行政院據(jù)此通過《抗戰(zhàn)建國綱領(lǐng)實(shí)施方案》，提出“漸次設(shè)立各級民意機(jī)關(guān)”，“使能代表民意，促進(jìn)省政”。〔18〕其實(shí)，這也是當(dāng)時國民黨外人士普遍的希望和要求。1938年7月，根據(jù)曾琦、王造時、許德珩等提出的“克期設(shè)立省縣市參政會案”，第一屆國民參政會第一次會議通過《擬設(shè)省縣參議會推進(jìn)行政完成自治案》，提請國防最高會議議訂施行?！?9〕

第一屆國民參政會召開后，國民參政會秘書長王世杰向蔣介石進(jìn)言，“省縣設(shè)參議會案，為此次國民參政會一般極重視之案，務(wù)于可能范圍內(nèi)實(shí)施，或先從川、黔等后方省分實(shí)施亦可?！蓖跏澜苷J(rèn)為，“后方各省，政治既昏闇因循，黨部復(fù)無力量；省參議會之設(shè)置，雖不經(jīng)由普通選舉，但如能羅致地方開明而有信望之人，于省政之推進(jìn)當(dāng)有不少益處?！薄?0〕得蔣介石首肯。1938年9月21日，國防最高會議通過省及市《臨時參議會組織條例》。

① 抗戰(zhàn)時期，在國共合作的格局下，中共力爭各項(xiàng)合法的政治權(quán)利，既為擴(kuò)大自身的政治存在，凸顯政治領(lǐng)導(dǎo)力，也為與國民黨爭奪戰(zhàn)時乃至戰(zhàn)后主導(dǎo)權(quán)的需要，在根據(jù)地成立各級參議會便是其中環(huán)節(jié)之一。國民黨則極力否認(rèn)中共根據(jù)地成立參議會的權(quán)利和可能，并且不批準(zhǔn)這些參議會的成立。1939年1月17日至2月4日，陜甘寧邊區(qū)參議會召開第一屆會議，國民政府即要求，“陜甘寧各省參議會均已定期成立，該邊區(qū)各縣可參加各該省參議會，不能單獨(dú)召集”。（《國民政府行政院復(fù)國民參政會函》，1939年2月3日，孟廣涵主編：《國民參政會紀(jì)實(shí)》續(xù)編，重慶：重慶出版社，1987年，274頁）1940年7月31日，中共在山東根據(jù)地主導(dǎo)成立山東省臨時參議會（山東是中共在抗戰(zhàn)時期唯一一個基本是在單一省份建立并以省名命名的根據(jù)地），“成立宣言”聲明：“魯省黨政當(dāng)局處此危局，不思團(tuán)結(jié)抗戰(zhàn)，抵御暴敵，乃竟糾合落后階層、頑固分子，制造摩擦，陰謀分裂，嫌賢害能，反對進(jìn)步，……竟不顧中央法令，漠視民眾要求，今已歷一年有半，既未成立，更無召開之準(zhǔn)備。但山東人民決不能因人之瀆職，而置救亡圖存及中央法令于不顧，乃本國府之法令，就敵后之情勢之需要”，成立參議會。由各地區(qū)代表300余人中選出參議員81人，以范明樞為議長，馬保三、劉民生為副議長，8月8日宣誓就職。見《山東省臨時參議會宣言》，1940年8月28日，中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第5輯第2編，南京：江蘇古籍出版社，1998年，政治（一），940-942頁?！妒∨R時參議會組織條例》規(guī)定：1.“國民政府在抗戰(zhàn)期間為集思廣益、促進(jìn)省政興革起見，特設(shè)省臨時參議會”。2.參議員遴選資格為，年滿25歲，受過中等學(xué)校教育，具有所在省籍貫，并在該省公私機(jī)關(guān)團(tuán)體或文化經(jīng)濟(jì)團(tuán)體服務(wù)2年以上著有信望者；分配比例為，在地方住民中遴選十分之六，文化經(jīng)濟(jì)團(tuán)體中遴選十分之四；現(xiàn)任官吏不得任參議員。3.參議員遴選方法為，每縣市遴選1人，由縣市政府征詢黨部及地方團(tuán)體意見后加倍提出于省政府；文化經(jīng)濟(jì)團(tuán)體人選由省政府及省黨部聯(lián)席會議加倍提出，匯總后呈行政院再轉(zhuǎn)呈國防最高會議（后來的國防最高委員會）決定；國防最高會議可以在不超過總額十分之二的數(shù)額內(nèi)另選若干參議員。4.省政府重要施政方針于實(shí)施前應(yīng)提交參議會決議，但在參議會休會期內(nèi)，遇有特殊緊急情形，須為緊急處置時，應(yīng)呈行政院核準(zhǔn)，并在參議會下次會議時報(bào)告；參議會可對省政興革提出建議、聽取省政府施政報(bào)告、提出詢問；省政府對于參議會通過的議案，如認(rèn)為不能執(zhí)行，應(yīng)提交復(fù)議，如經(jīng)出席參議員三分之二多數(shù)通過，省政府除呈經(jīng)行政院核準(zhǔn)免予執(zhí)行外，應(yīng)予執(zhí)行。5.參議員任期1年，必要時由省政府呈準(zhǔn)行政院得延長1年。6.參議會每6個月開會1次，會期2周；須有超過半數(shù)者出席，超過出席者半數(shù)通過，決議方為有效；參議會休會期間設(shè)駐會委員會，由參議員互選5-9人組成，任務(wù)為聽取省政府各種報(bào)告及參議會決議案之實(shí)施經(jīng)過。7.參議會設(shè)議長、副議長各1人，由行政院遴選，國防最高會議決定?！妒信R時參議會組織條例》對市參議會的規(guī)定與此大體相同?！?1〕

以上項(xiàng)條例的規(guī)定，省臨時參議會的組成和功用，與國民參政會大體相當(dāng)，主要目的是通過一定的方式，擴(kuò)大地方人士的政治參與，調(diào)動他們的政治積極性，為國民黨的抗戰(zhàn)建國創(chuàng)造更有利的政治和輿論氛圍，但省市臨時參議會的本質(zhì)仍為咨詢而非決策，而且參議員的產(chǎn)生非為選舉而是遴選，保留了國民黨對議員產(chǎn)生的最后決定權(quán)。說到底，其政治象征意義大于實(shí)際政治功用。時人認(rèn)為，“與其說它是省市代議性質(zhì)的普通民意機(jī)關(guān)，無寧謂為省市過渡性質(zhì)的戰(zhàn)時民意機(jī)關(guān)”；“不過一方面表示政府對于民意的尊重，一方面確立民主政治的省市基礎(chǔ)而已。當(dāng)然，還說不上是省市真正的普通民意機(jī)關(guān)?！薄?2〕

1939年1月，國民黨五屆五中全會通過《對于政治報(bào)告之決議案》，提出“在抗戰(zhàn)期間，為集中人民意見，推動地方行政計(jì)，對于省市臨時參議會，允宜依照已備之法令，加以督促，俾克早日實(shí)現(xiàn)?！薄?3〕其后，各省市臨時參議會陸續(xù)設(shè)立。

1944年12月5日，行政院修訂公布《省參議會組織條例》和《省參議員選舉條例》，不再用“臨時”字樣?！?4〕到抗戰(zhàn)勝利前夕，后方各省基本都已成立臨時參議會，但也有河北、山西、山東、江蘇等省，因?yàn)榈靥帒?zhàn)區(qū)中心，并受到國共斗爭的影響，省臨時參議會的成立屢經(jīng)波折，并有國共各自成立的省參議會并存的狀況。①大體而言，省臨時參議會的成立，為戰(zhàn)時民意提供了表達(dá)窗口，參議會關(guān)注的議題，也多與抗戰(zhàn)和民生相關(guān)，如征兵征糧、救災(zāi)賑濟(jì)、教育衛(wèi)生等等，對于在地方層面監(jiān)督政府施政和揭露貪贓枉法行為起到了一定作用，于抗戰(zhàn)中的民眾動員還是有利的。但是，省臨時參議會的組成多為地方上層人士，真正出自地方基層者甚少，又牽涉到地方派系糾葛和國民黨內(nèi)部紛爭等復(fù)雜方面，影響到他們對于民生疾苦的注意和解決。①而且參議會的功能定位于咨詢機(jī)構(gòu)，權(quán)力有限，不少議案本就脫離實(shí)際，通過的議案又缺少強(qiáng)制力，不能落實(shí)，因此在擴(kuò)大民主政治和地方自治方面取得的成效也很有限。

① 以四川省為例，在抗戰(zhàn)時期三屆省參議員中，大學(xué)文化程度者占比都在一半左右，具有黨務(wù)、行政、軍事經(jīng)歷者占比又在一半左右，可見其精英主導(dǎo)的特質(zhì)。見丁成明、胡金玉主編：《抗戰(zhàn)時期的四川——檔案史料匯編》（上），重慶：重慶出版社，2014年，98-99頁。省參議會開始成立后，成立縣參議會的呼聲日漸高漲。1939年2月，青年黨領(lǐng)導(dǎo)人曾琦在國民參政會一屆三次大會提出“克期成立縣參議會案”，認(rèn)為“最近各省參議會即將次第成立，而各縣參議會之創(chuàng)設(shè)尚遙遙無期。竊以民主政治之基礎(chǔ)應(yīng)建筑于下層，而縣乃為下層之最重要單位，欲求政府意旨與民間情意之相通，各縣參議會之設(shè)立，實(shí)覺刻不容緩，當(dāng)此實(shí)行全民總動員之際，下級民意機(jī)關(guān)之功用尤大。擬請政府限期于半年以內(nèi)成立各級民意機(jī)關(guān)，以完成民主政治之體系，而利全民總動員之實(shí)施?！薄?5〕國民黨此時正在推動實(shí)行“新縣制”，需要來自黨外的支持，故對成立縣參議會表示認(rèn)可。

隨著“新縣制”的推行，1941年8月9日，國民政府公布《縣參議會組織暫行條例》和《縣參議員選舉條例》。根據(jù)《縣參議會組織暫行條例》的規(guī)定，縣參議會為全縣人民代表機(jī)關(guān)；職權(quán)為議決地方自治、縣預(yù)算決算、縣單行規(guī)章、縣稅縣公債、縣有財(cái)產(chǎn)經(jīng)營與處分、縣長交議事項(xiàng)并建議縣政興革事項(xiàng)、聽取縣政府施政報(bào)告及提出詢問事項(xiàng)、接受人民請?jiān)负推渌少x予的職權(quán)；經(jīng)縣參議會議決的預(yù)算、決算、單行規(guī)章等，須報(bào)省政府備案；議決事項(xiàng)不能與中央法令相抵觸；縣參議會的決議案咨請縣長執(zhí)行，如縣長延不執(zhí)行或執(zhí)行不當(dāng)，得請其說明理由，如仍不滿意時，得報(bào)請省政府核辦；縣長對于參議會決議案，如認(rèn)為不當(dāng)，得附理由送請復(fù)議，對于復(fù)議結(jié)果如仍認(rèn)為不當(dāng)，得呈請省政府核辦；省政府對于參議會決議案，認(rèn)為有違反三民主義或國策情事者，得咨由內(nèi)政部轉(zhuǎn)呈行政院核準(zhǔn)后予以解散重選；縣參議員任期為3年，可連選連任；縣參議會議員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會選舉，并得加選依法成立之職業(yè)團(tuán)體代表；縣參議會每3個月開會一次，議長由參議員互選，言論和表決對外不負(fù)責(zé)任，除現(xiàn)行犯外，未經(jīng)參議會許可不得逮捕拘禁。

根據(jù)《縣參議員選舉條例》的規(guī)定，縣參議員的選舉資格為年滿25歲的本縣公民，公務(wù)員、軍警、學(xué)生不能參選，校長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、黨部人員可參選；區(qū)域選舉，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會選舉，每鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉一人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)過百的縣，得數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合選一人，未滿7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的縣則至少選出7人；職業(yè)選舉，每職業(yè)團(tuán)體為一單位，自由職業(yè)團(tuán)體合為一單位，職業(yè)團(tuán)體會員實(shí)際從業(yè)滿3年者可參選，有權(quán)參選的職業(yè)團(tuán)體為農(nóng)會、漁會、工會、商會、教育會及自由職業(yè)團(tuán)體；選舉實(shí)行無記名投票，即日開票，結(jié)果報(bào)縣政府查核，舞弊、違法，經(jīng)法院判決確定者為無效選舉?！?6〕

根據(jù)上兩項(xiàng)條例的規(guī)定，縣參議員經(jīng)由選舉產(chǎn)生，參議會可議決預(yù)算、公債、地方規(guī)章等，較國民參政會和省市參議會的咨詢性質(zhì)可謂邁進(jìn)了一步。當(dāng)然，縣參議員的選舉仍采鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會間接選舉制，縣長不能民選，國民黨仍然保留了對縣參議會組成的控制權(quán)和對縣人事的決定權(quán)，而且如果省政府認(rèn)為縣參議會通過的決議“有違三民主義或國策情事”，可以報(bào)請解散重選，可以認(rèn)為，這是當(dāng)時國民黨在其壟斷統(tǒng)治架構(gòu)下為地方自治劃出的底線。

即便如此，國民黨對縣地方選舉可能產(chǎn)生的失控后果仍然相當(dāng)關(guān)注，在同意縣參議會成立的同時，也極力推動縣參議會組成的“黨化”進(jìn)程。原本縣參議員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會和職業(yè)團(tuán)體選舉產(chǎn)生，然而1943年3月國民黨中常會決定，由行政院發(fā)出訓(xùn)令，將縣參議員產(chǎn)生辦法，改為由縣黨政秘密會議根據(jù)選舉結(jié)果提出應(yīng)選名額的加倍人數(shù)，再由省政府省黨部特別小組會決定最終人選，使縣參議員的產(chǎn)生過程受國民黨的直接控制，較原先的做法明顯退步。

1943年10月，行政院擬訂《限期成立各省縣參議會實(shí)施綱要》，要求省縣參議會在1944年全部成立，淪陷區(qū)在收復(fù)后一年內(nèi)成立。“綱要”特別提出，縣參議員及鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表人選應(yīng)由縣黨政秘密會議決定，并報(bào)省政府和省黨部特別小組備案；縣參議員應(yīng)為本黨忠實(shí)同志，其未入黨者應(yīng)盡量介紹入黨。蔣介石得報(bào)后，于11月2日復(fù)電指示，“如何運(yùn)用黨的基層組織力量指揮選舉，以避免不良分子之操縱，應(yīng)特別注意研究。”〔27〕行政院隨后在《成立縣以下民意機(jī)關(guān)辦法與步驟》中規(guī)定，縣以下國民黨黨部對于候選人切實(shí)普遍調(diào)查、考試、核驗(yàn)，合格者如未入黨，必須設(shè)法介紹其入黨，對于黨籍之候選人應(yīng)特別聯(lián)系，并指示其如何指導(dǎo)人民運(yùn)用選舉?！?8〕可見國民黨中央對于加強(qiáng)地方基層控制是相當(dāng)在意的。①

① 以四川為例，根據(jù)99個縣市呈報(bào)的4814位參議員的履歷統(tǒng)計(jì)，國民黨員占比為67.26%，國民黨占據(jù)絕對優(yōu)勢。見《抗戰(zhàn)時期的四川——檔案史料匯編》（上），104頁。不過，在國民黨對縣地方參議會選舉的干涉指導(dǎo)之外，還存在其他的問題。如“地方知識分子對于縣政多持冷淡態(tài)度”；“縣參議會參議員候選人比較尚不少，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表大會代表候選人則異常寥落，一般心理對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作之冷淡已可想見?！薄?9〕時人言：賢者不為，為者不賢；自好者裹足，不肖者濫竽。這些問題的存在，與“新縣制”推行過程中出現(xiàn)的問題有相似性，結(jié)果又造成地方劣紳把持參議員選舉或推選，原本的“民選”實(shí)成為“紳選”，而這些經(jīng)由“選舉”產(chǎn)生的民意機(jī)關(guān)，因?yàn)閲顸h的控制和其他種種原因，在實(shí)質(zhì)性監(jiān)督行政權(quán)力方面的作為實(shí)際有限，而在與行政當(dāng)局勾連、謀地方派別乃至個人私利方面倒頗為上心，其代表“民意”的功能，相當(dāng)程度轉(zhuǎn)換為代表“紳意”，距離真正能夠代表民意而發(fā)揮民主監(jiān)督功能作用的民意機(jī)關(guān)仍不可以道里計(jì)。國民黨中央對此心知肚明，國防最高委員會曾向行政院發(fā)文，指出“各地方土劣勢力年來以谷價(jià)高昂有增無減，縣參議會為其把持者實(shí)不在少。今推行縣民選舉，更為彼輩之大好機(jī)會，將來與縣長朋比把持，必為推行憲政之嚴(yán)重打擊。更有若干少年新近，挾團(tuán)體之力，有時膽大妄為之處，過于舊式土劣?！薄?0〕

據(jù)統(tǒng)計(jì)，至1944年4月，在后方17省實(shí)施新縣制的1103個縣中，已成立臨時參議會的有530個縣，約占總數(shù)的48%；在29，497個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會的11，305個，約占總數(shù)的38%；在342，301個保中，成立保民大會的297，476個，約占總數(shù)的87%?！?1〕縣鄉(xiāng)級民意機(jī)關(guān)成立的占比未超過半數(shù)，情況仍不甚理想。

實(shí)際上，上述說法在一定程度上仍為紙面文章。1943年9月，國民黨五屆十一中全會通過決議，要求縣及縣以下各級民意機(jī)關(guān)限期在當(dāng)年底“一律完成”。1944年5月，國民黨五屆十二中全會通過《限期完成地方自治確立憲政基礎(chǔ)案》，再次要求于1945年底以前“各縣市民意機(jī)關(guān)應(yīng)一律完成”?！?2〕既有如此說法，顯見仍有不少地方?jīng)]有成立縣及縣以下的民意機(jī)關(guān)。直到抗戰(zhàn)勝利，這些要求仍未能完全落實(shí)，而已建立者的實(shí)際成效如何，則又為可以深入討論的問題。

三、黨政關(guān)系的糾結(jié)與困境

實(shí)行“新縣制”，成立地方民意機(jī)關(guān)，擴(kuò)大地方政治參與，國民黨在戰(zhàn)時的這些施政所為，理論上應(yīng)為進(jìn)步，然其實(shí)際成效的有限性，反映出國民黨在地方施政中的某種困境。要有效地治理地方，先得對多半仍沉浸在傳統(tǒng)社會中的地方施以有力的組織、動員、改造，但國民黨的組織力無法達(dá)致此等目標(biāo)，而且與社會輿論反對國民黨“獨(dú)裁”統(tǒng)治的呼聲相悖。國民黨轉(zhuǎn)而以推行地方自治，擴(kuò)大民主參與，解決自身組織力不足的困難，企圖以此強(qiáng)化地方的向心力，但這又只能依靠地方強(qiáng)勢階層，反而擴(kuò)大了這些階層的能量，甚而“征兵征糧，這些工作只有土劣才辦得了，地方官吏為了交差不能不與土劣聯(lián)絡(luò)，以致造成現(xiàn)在情勢?！薄?3〕究其實(shí)，其根源仍在于國民黨組織力的缺乏，尤其是地方基層組織力的嚴(yán)重缺乏。

控制地方政治，首要是加強(qiáng)國民黨的地方組織及其活動。對此，國民黨是有認(rèn)識的。1938年國民黨臨時全國代表大會通過的《改進(jìn)黨務(wù)并調(diào)整黨政關(guān)系案》，提出“地方黨部在省采取主任委員制，在縣采取書記長制，在區(qū)以下采取書記制，以補(bǔ)救通常委員制之缺點(diǎn)”；調(diào)整黨政關(guān)系之原則，省及特別市采取黨政聯(lián)系的形態(tài)，縣采取黨政融化即融黨于政的形態(tài)。根據(jù)上案的規(guī)定，黨政聯(lián)系或融黨于政的具體操作方式是，省黨部省政府每月開聯(lián)席會議一次，省黨部主任委員應(yīng)出席省政府會議；縣黨部書記長兼任地方自治指導(dǎo)員，協(xié)助縣長指導(dǎo)地方自治籌備事宜?！?4〕從中不難看出，在省級，黨政關(guān)系處在平行地位，黨不能領(lǐng)導(dǎo)政，只能聯(lián)系政，在指導(dǎo)政務(wù)中所起的作用實(shí)際有限；在縣級，則是政大于黨，黨不僅不能領(lǐng)導(dǎo)政，甚而還得協(xié)助政。因此，在蔣介石以國民黨中央領(lǐng)袖的身份獨(dú)攬黨權(quán)、在中央層級以黨統(tǒng)政之時，國民黨各級地方組織的運(yùn)作只能采取黨政聯(lián)系或融黨于政的形態(tài)。據(jù)國民黨的解釋，這樣做的目的，在省級，“一為在黨取主任委員制，以求事權(quán)之集中；一為實(shí)行黨政聯(lián)席會議，以溝通雙方之意思。在前者，主任委員在原則上必須專任，然后可以專心致志以規(guī)劃黨務(wù)，推進(jìn)黨務(wù)；在后者，必須恪遵中央法令，嚴(yán)格履行，開誠布公，以求黨的政策之遂行?！痹诳h級，“其真義乃在使黨政合為一體，而非欲消滅黨的組織與工作也。故今后之縣以下各級黨部，對外宜改取秘密方式，以加強(qiáng)其活動力；對內(nèi)則當(dāng)力求黨員選舉、罷免等權(quán)之實(shí)施，俾能自尊其在黨內(nèi)固有之地位?！薄?5〕其實(shí)，如果撇開這些繁復(fù)的紙面文字不論，在國民黨治下，地方政治運(yùn)作的實(shí)質(zhì)是，政務(wù)機(jī)關(guān)始終居于地方執(zhí)政的中心地位，黨部機(jī)關(guān)則被視為“冷”衙門。所以，國民黨的“黨治”體系架構(gòu)，很大程度是虛名大于實(shí)際，浮在表面而非深入基層 據(jù)國民黨中央的統(tǒng)計(jì)，1942年國民黨共有縣級黨部1258個，其中完成選舉呈報(bào)中央者僅73個，33，402個區(qū)分部中，不能按期開會，或未能召集開會者，占比高達(dá)68%。（《對于黨務(wù)報(bào)告之決議案》，1942年11月27日，榮孟源主編：《中國國民黨歷次全國代表大會及中央全會資料》下冊，北京：光明日報(bào)出版社，1985年，781頁）由此可見其基層組織的狀況究如何。，這是國民黨的組織形態(tài)及其歷史演進(jìn)尤其是其代表的精英階層的利益基礎(chǔ)所決定的。甚而國民黨還曾明文規(guī)定：“黨部對于政府及民眾團(tuán)體之關(guān)系，不直接發(fā)生指導(dǎo)與監(jiān)督之關(guān)系，但應(yīng)與同級政府機(jī)關(guān)切實(shí)聯(lián)系，推動民眾，實(shí)現(xiàn)本黨政策，推行政府法令”。〔36〕黨對政不能“指導(dǎo)”與“監(jiān)督”，而只能“聯(lián)系”與“推動”，國民黨的領(lǐng)導(dǎo)作用自難體現(xiàn)。

在實(shí)行“新縣制”的過程中，為了加強(qiáng)國民黨的基層統(tǒng)治力，1939年國民黨中常會第124次會議通過并頒發(fā)《縣各級黨政關(guān)系調(diào)整辦法》，規(guī)定在縣以下逐級健全組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)分部，保甲設(shè)小組，與行政層級統(tǒng)治相吻合，所謂“層層節(jié)制，逐級運(yùn)用”。另一方面，縣黨部監(jiān)察委員會下設(shè)黨員監(jiān)察網(wǎng)，“對于執(zhí)行部及黨員為負(fù)責(zé)之監(jiān)察與糾舉”。同時明確地方黨政職責(zé)之分，在“新縣制”的實(shí)施中，地方黨部負(fù)宣傳與促進(jìn)的責(zé)任，地方政府負(fù)執(zhí)行的責(zé)任，使地方黨政相結(jié)合，“完全打成一片”，以求改善地方的黨政關(guān)系。國民黨還要求在地方大力發(fā)展黨員，認(rèn)為“當(dāng)此共黨在各地極力活動的時候，本黨如不能盡量吸收各地優(yōu)秀分子入黨，發(fā)展黨員，則本黨將一天天衰弱，前途非常危險(xiǎn)?！笔Y介石提出，在“新縣制”實(shí)施后，國民黨黨員總數(shù)要“擴(kuò)充五分之一”；中央委員“每人至少要征求六人入黨”；“尤其是擔(dān)任下級自治工作的各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲長盡量吸收入黨”，“惟有保甲長都是本黨忠實(shí)的黨員，革命的力量才有確實(shí)的基礎(chǔ)?！薄?7〕國民黨中央還規(guī)定，省黨部主任委員應(yīng)由國民黨中執(zhí)委出任，縣黨部書記長由省黨部呈請中央指定，以加強(qiáng)對地方黨部的控制力。

不過，即便如此，國民黨組織在省級尤其是縣級的作用仍然很有限。據(jù)曾任國民黨貴州省黨部主任委員的黃宇人回憶：“各省市黨部對地方政府的施政，完全不能過問。如果有所批評而釀成所謂黨政糾紛，黨部還可能被改組?！薄?8〕語雖有些偏激，但也不無事實(shí)根據(jù)。即便是經(jīng)過一番黨政關(guān)系的調(diào)整，國民黨中央過后也承認(rèn)，“體察各地情形，黨政對立之現(xiàn)象雖已逐漸消除，而分工合作之效能迄未充分發(fā)揮，地方政府對于同級黨部之關(guān)系，仍極疏遠(yuǎn)而不能融洽一體，同時地方黨部對于如何領(lǐng)導(dǎo)民眾，推動社會，協(xié)助政府，亦未克善盡其職責(zé)?！睘榇耍?941年4月1日，國民黨五屆八中全會通過蔣介石特別交議案，提出：省縣黨部，除依據(jù)總章“稽核同級政府之施政方針及政績是否根據(jù)本黨政綱及政策”外，對其下一級行政機(jī)構(gòu)，應(yīng)根據(jù)中央頒布或核定之政令，協(xié)助督導(dǎo)，并監(jiān)察其實(shí)施；督導(dǎo)監(jiān)察之行使，如行政主管人員為黨員時，以黨部名義行之，如其非黨員時，則由黨部通知政府辦理；省黨部省政府聯(lián)席會議，黨政雙方對下級干部人員如發(fā)現(xiàn)有成績低劣不能稱職，或違背黨政協(xié)調(diào)原則，以致阻礙黨務(wù)與政令之推行者，得相互檢舉，提出聯(lián)席會議，公同評判，并商決其處分；省黨部主任委員與書記長及委員，應(yīng)與擔(dān)任省政府主席、秘書長、廳長及委員之黨員劃編為一特別小組，直隸省黨部實(shí)施黨團(tuán)辦法，縣級亦依照同樣辦理；省黨部對于擔(dān)任下級行政職務(wù)之黨員，得調(diào)查登記，并考核其工作，被調(diào)查考核之黨員，有報(bào)告工作概況及答復(fù)查詢之義務(wù)；考核結(jié)果成績優(yōu)良者，予以獎勵，如發(fā)現(xiàn)有違反本黨政綱政策，而又不接受指導(dǎo)者，嚴(yán)予黨紀(jì)處分，并商請省政府懲處之?！?9〕1942年11月，國民黨五屆十中全會又決定，“省黨部并應(yīng)慎選少數(shù)健全之縣黨部集中力量，推行主義以為示范。其書記長以最優(yōu)秀之同志充任，并得兼任縣長”；“地方黨務(wù)工作同志成績優(yōu)良而志愿從政者，省縣負(fù)政治責(zé)任之同志應(yīng)盡量引用。”〔40〕這些規(guī)定的目的，無非在提升地方層面的國民黨黨權(quán)，使其能夠在地方黨政關(guān)系中具有一定的領(lǐng)導(dǎo)地位。

然而雖有上述規(guī)定，實(shí)際效果卻難如其意，國民黨在縣及縣以下地方基層的作用仍遠(yuǎn)不及政。由于地方黨部人員缺乏，經(jīng)費(fèi)很少，許多人“生活費(fèi)亦無確切之保證”，加之地方黨務(wù)人員素質(zhì)低劣，“把辦黨當(dāng)著占有特殊的地位”，“幾變成新的劣紳與新的官僚”，故“一般群眾乃輕視黨部，致使黨務(wù)推行甚感困難”，甚至連黨員也“大抵重政輕黨”，“使從前縣黨部活動的范圍多局限于縣城一隅，很少發(fā)展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲的下層基礎(chǔ)”。地方黨部及基層組織“大都無形停止活動”，“黨員對黨，簡直不覺得有何種關(guān)系”。 粟顯運(yùn)：《新縣制的理論》，引自忻平《論新縣制》，190頁。地方行政官員則往往“厭惡黨部的監(jiān)督，與紳豪的嫉視黨憤恨黨，乃氣味相投，所以多數(shù)的縣長，都成了恢復(fù)紳豪權(quán)勢的原動力”。 《川沙黨務(wù)概況》，引自忻平《論新縣制》，190頁。故有論者謂，“在法理上高于一切的黨權(quán)，實(shí)際上若無其他軍政實(shí)職相依托，便難免落空。原來黨權(quán)并非真正高于一切，而是附冀于政權(quán)和軍權(quán)之上?！薄暗胤近h部與地方政府分別自成系統(tǒng)，自上而下，雙軌并行，互不統(tǒng)屬。黨管黨，政管政，黨政分離?！薄暗胤近h部被置于次要和無足輕重的地位，最終淪為地方政府的附庸?！薄?1〕

對于黨政脫節(jié)、政大于黨產(chǎn)生的問題，國民黨也不無認(rèn)識。王子壯認(rèn)為，國民黨“以政治地位作酬庸之工具，于是地方政權(quán)俱落于非黨人之手，別立黨部，專為辦黨，于是黨的工作落空，黨員亦感覺于政治上毫無出路，私人利用，派系之斗爭以起。”〔42〕1941年4月1日，國民黨五屆八中全會通過中央組織部提交的《加強(qiáng)政府機(jī)關(guān)內(nèi)黨的組織及活動案》，認(rèn)為“過去本黨在各級政府機(jī)關(guān)中雖均有黨員分布，惟以組織松弛，力量渙散，未能發(fā)生重大作用，馴至黨與政府機(jī)關(guān)完全脫節(jié)，黨員一入政府機(jī)關(guān)，即無形與黨脫離?！痹摪柑岢觯骸敖窈髴?yīng)加強(qiáng)本黨在政府機(jī)關(guān)之組織與活動，即在各級政府機(jī)關(guān)內(nèi)普遍建立黨部，并采用由黨部指揮在機(jī)關(guān)中服務(wù)之黨員，由在機(jī)關(guān)中服務(wù)之黨員各自在其工作崗位上，將本黨政綱政策及一切決議案表現(xiàn)為實(shí)際的設(shè)施之方式，以求本黨主義之實(shí)現(xiàn)?！睘榇耍霸谡畽C(jī)關(guān)內(nèi)服務(wù)之黨員，應(yīng)絕對服從該機(jī)關(guān)黨部的命令，出席黨的各種會議，執(zhí)行黨部所分配之工作，不得規(guī)避，否則以違反黨紀(jì)議處”；“在政府機(jī)關(guān)服務(wù)之黨員，如有違反主義、政綱、政策之言行，該機(jī)關(guān)內(nèi)黨的組織應(yīng)予切實(shí)糾正，或向上級黨部檢舉”；“政府機(jī)關(guān)內(nèi)黨的組織，應(yīng)經(jīng)常將各該政府機(jī)關(guān)內(nèi)職員素質(zhì)及工作情況，隨時告知主管人員，主管人員亦應(yīng)應(yīng)用其職權(quán)所及，協(xié)助黨務(wù)之進(jìn)行。”〔43〕僅就這些規(guī)定的文字含義所在，從正話反說的角度去理解，即可知這些本該實(shí)行的規(guī)定，其實(shí)在國民黨政府內(nèi)部并未真正實(shí)行，于此亦可知國民黨組織在政府機(jī)關(guān)中的真實(shí)地位究如何。如果說在中央層級，國民黨的組織力畢竟還有人事和經(jīng)費(fèi)運(yùn)用可以保障，而在地方層級，既缺少實(shí)際的行政崗位安置國民黨員，又缺少財(cái)政經(jīng)費(fèi)對國民黨活動的支持，國民黨組織力的低落，完全是可以想見的。

四、余論

國民黨地方統(tǒng)治的軟弱無力，并不因“新縣制”和擴(kuò)大地方政治參與的改革而有根本改觀，其緣由多在于國民黨的組織力薄弱，而其組織力薄弱的緣由，除去人事和財(cái)政運(yùn)用的欠缺之外，又或與國民黨的精英特質(zhì)相關(guān)聯(lián)。國民黨的組織構(gòu)成和政策取向多半偏于都市資產(chǎn)-精英階層，并經(jīng)由黨內(nèi)官僚階層而傳達(dá)表現(xiàn)，對于地方基層社會尤其是農(nóng)村地方基層社會，國民黨官僚層基本上缺乏了解與對策，甚而可能也不屑于去了解并制定相應(yīng)的對策。 1941年11月26日，蔣介石在國民參政會二屆二次大會致辭中說，“財(cái)政經(jīng)濟(jì)誠可憂慮，但中國為農(nóng)業(yè)國，民眾生活并不較戰(zhàn)前為苦，且相當(dāng)加優(yōu)，故不必由憂慮而悲觀?！保ɡ顚W(xué)通等整理：《翁文灝日記》，1941年11月26日，北京：中華書局，2010年，715頁）蔣介石既如此認(rèn)知，便可知當(dāng)時國民黨領(lǐng)導(dǎo)人心目中的農(nóng)村究為何，而這與中共大力發(fā)展農(nóng)村根據(jù)地，在農(nóng)村基層深耕細(xì)作，形成鮮明的對比。其實(shí)，國民黨內(nèi)也不是完全沒有人認(rèn)識到類似問題的嚴(yán)重性。張治中即說，“許多地方治安不好，一有亂子，便歸咎中共的煽動，其實(shí)以現(xiàn)在政治經(jīng)濟(jì)情形，沒有中共也要出亂子。在民國以前沒有共產(chǎn)黨，歷史上常常有農(nóng)民暴動的事發(fā)生。把所有變亂的原因都?xì)w結(jié)于共產(chǎn)黨的煽動，這是自己逃避責(zé)任?！保ㄌ瓶v：《在蔣介石身邊八年》，1941年4月24日，北京：群眾出版社，1991年，204頁）但這樣的認(rèn)知不能成為國民黨高層的共識，也就無法落實(shí)在國民黨的為政政策方針中。如果說，這樣的國家治理取向在中日全面戰(zhàn)爭爆發(fā)前還可維持大體正常的運(yùn)轉(zhuǎn)并在都市治理層面有所成就，在中日全面戰(zhàn)爭的背景下，如何動員并呼應(yīng)海量的最廣大底層民眾的訴求，過去與這些民眾很少有交集的國民黨精英官僚層，表現(xiàn)出顯而易見的茫然無措和應(yīng)對無力，而這對因應(yīng)抗戰(zhàn)的全面化乃至戰(zhàn)時國民黨統(tǒng)治的穩(wěn)固和戰(zhàn)后國民黨統(tǒng)治的延續(xù)有著嚴(yán)重的負(fù)面影響。不能說國民黨高層對此完全沒有認(rèn)識，所以才有“抗戰(zhàn)建國”綱領(lǐng)的制定。但是，還是因?yàn)閲顸h的組織力不夠，基層滲透嚴(yán)重缺乏，能夠滿足“抗戰(zhàn)”的緊迫需求已然不易，至于“建國”這樣的遠(yuǎn)大目標(biāo)，大概還不是當(dāng)時國民黨多數(shù)中下層干部所能了然于心并能著力貫徹執(zhí)行之事。對比中共力量在抗戰(zhàn)時期的迅速崛起，其著重點(diǎn)在根據(jù)地的建設(shè)，其關(guān)鍵在對社會底層和民眾的滲透、擴(kuò)張、組織、改造，既適應(yīng)民族戰(zhàn)爭的戰(zhàn)時需要，又能為最終的革命建政和建國打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。而能夠做到這一點(diǎn)，在于中共強(qiáng)有力的組織網(wǎng)絡(luò)建設(shè)提供的充分的基層干部保障，方能夠適應(yīng)當(dāng)時中國這樣底層民眾猶如汪洋大海般的前現(xiàn)代社會。這些大概都不是理論的或簡單的精英式“民主”路徑或“參與”路徑所可解決者。正因?yàn)槿绱耍瑖矁牲h力量在抗戰(zhàn)時期彼降此升的過程，或可為后人認(rèn)識那些不發(fā)展或后發(fā)展的傳統(tǒng)大國的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型路徑提供有意義的多樣化參照。

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