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    郊野單元規(guī)劃實(shí)施評(píng)估研究
    ——以上海市奉賢區(qū)柘林鎮(zhèn)為例

    2018-12-01 03:16:24劉紅梅馬克星王克強(qiáng)
    中國(guó)土地科學(xué) 2018年10期
    關(guān)鍵詞:郊野用地規(guī)劃

    劉紅梅,馬克星,王克強(qiáng),3

    (1.上海師范大學(xué)商學(xué)院,上海 200234;2.上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院,上海 200234;3.上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共治理研究院,上海 200433)

    1 引言

    中國(guó)正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展新時(shí)期,土地和生態(tài)環(huán)境對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的約束程度加劇。2017年1月《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要(2016—2030)》要求,堅(jiān)持國(guó)土開發(fā)與資源環(huán)境承載能力相匹配、人口資源環(huán)境相均衡。2017年10月,“十九大”報(bào)告指出“我國(guó)發(fā)展質(zhì)量和效益還不高,生態(tài)環(huán)境保護(hù)任重道遠(yuǎn)”。2018年《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》提出,要強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)和約束作用,推進(jìn)“多規(guī)合一”。中央政策導(dǎo)向和地方改革積極性是創(chuàng)新國(guó)土資源規(guī)劃、協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的動(dòng)力。為激勵(lì)地方積極性,中央政府給予了地方一定的“探索試驗(yàn)空間”[1]。

    實(shí)施郊野單元規(guī)劃是上海市響應(yīng)中央政策導(dǎo)向,創(chuàng)新空間規(guī)劃和空間優(yōu)化的“地方實(shí)踐”。2013年,上海市提出郊野單元規(guī)劃理念,以郊野單元規(guī)劃統(tǒng)籌郊野地區(qū)各類專項(xiàng)規(guī)劃,推進(jìn)建設(shè)用地減量,優(yōu)化郊野地區(qū)發(fā)展空間,其實(shí)施效果已初步顯現(xiàn)。

    對(duì)上海市郊野單元規(guī)劃開展評(píng)估,有利于判別其發(fā)展成效和存在問題。目前,郊野單元規(guī)劃近期階段已過,規(guī)劃成效與不足亟待總結(jié)。本文以上海市柘林鎮(zhèn)為例,構(gòu)建效用函數(shù)綜合評(píng)價(jià)模型,從規(guī)劃編制科學(xué)性、執(zhí)行情況和實(shí)施綜合成效三個(gè)方面開展評(píng)估,回顧規(guī)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度,分析規(guī)劃對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境的影響,并針對(duì)存在問題提出建議。

    2 研究綜述

    中國(guó)土地規(guī)劃評(píng)估研究集中于土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃。土地利用總體規(guī)劃評(píng)估方面,學(xué)者對(duì)評(píng)估分類[2]、評(píng)價(jià)方法[3]、指標(biāo)體系構(gòu)建、案例分析和存在問題[3]等進(jìn)行了大量研究。土地整治規(guī)劃評(píng)估方面,除對(duì)評(píng)價(jià)方法[4]、指標(biāo)體系構(gòu)建、案例分析[5]等的研究外,特別關(guān)注效益研究,如張正峰等將土地整理效益視為經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)與景觀4個(gè)效益的綜合[6];楊俊等對(duì)土地整治前后經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、景觀和綜合效益進(jìn)行評(píng)價(jià)[7];李冰清等從項(xiàng)目決策、項(xiàng)目管理和項(xiàng)目效益等方面評(píng)估土地整治項(xiàng)目績(jī)效[8]。

    土地規(guī)劃評(píng)估受到國(guó)內(nèi)外廣泛關(guān)注,評(píng)估方法日益豐富。主要有成對(duì)比較法[9]、層次分析法[10]、模糊綜合評(píng)價(jià)法[11]、PSR模型[12]、效用函數(shù)法以及不同方法的綜合[13],信息技術(shù)的應(yīng)用,使評(píng)估單元日益精細(xì)化。

    “郊野單元規(guī)劃”理念提出時(shí)間不長(zhǎng),國(guó)內(nèi)外對(duì)其研究集中在功能[14]、管理、編制方法、存在難點(diǎn)[15]等上。建設(shè)用地減量化是郊野單元規(guī)劃研究熱點(diǎn),學(xué)者圍繞減量化必要性、運(yùn)作機(jī)制[16]、指標(biāo)市場(chǎng)構(gòu)建和推進(jìn)策略[17]等展開研究。

    綜上,國(guó)內(nèi)外郊野單元規(guī)劃研究集中在編制、實(shí)施試點(diǎn)和減量化,尚未有郊野單元規(guī)劃的評(píng)估研究。為此,本文借鑒土地規(guī)劃的評(píng)估經(jīng)驗(yàn),探討郊野單元規(guī)劃評(píng)估方法和指標(biāo)體系,并以上海市柘林鎮(zhèn)為例進(jìn)行實(shí)證分析,得出該規(guī)劃的實(shí)施成效與存在問題,并提出進(jìn)一步完善的建議。

    3 郊野單元規(guī)劃實(shí)施評(píng)估方法

    3.1 郊野單元規(guī)劃實(shí)施評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建

    3.1.1 評(píng)估內(nèi)容

    評(píng)估內(nèi)容主要包括郊野單元規(guī)劃編制科學(xué)性評(píng)估、規(guī)劃執(zhí)行情況評(píng)估和規(guī)劃實(shí)施綜合成效評(píng)估。規(guī)劃編制科學(xué)性評(píng)估,主要是評(píng)估規(guī)劃編制之初設(shè)定的目標(biāo)有效性以及規(guī)劃與其他專業(yè)規(guī)劃的相容性;執(zhí)行情況評(píng)估主要是分析規(guī)劃目標(biāo)執(zhí)行情況、規(guī)劃執(zhí)行投入、空間結(jié)構(gòu)變化以及生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值變化,探討規(guī)劃實(shí)施的“過程”合理性;綜合成效評(píng)估包括規(guī)劃實(shí)施取得的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)三個(gè)方面效益的評(píng)估。

    以下將基于評(píng)估內(nèi)容構(gòu)建指標(biāo)體系,對(duì)郊野單元規(guī)劃實(shí)施進(jìn)行量化評(píng)估,得出各級(jí)指標(biāo)層的評(píng)估分值。

    3.1.2 指標(biāo)體系構(gòu)建

    研究基于實(shí)用性、客觀性和數(shù)據(jù)可得性原則,借鑒土地規(guī)劃評(píng)估相關(guān)資料,構(gòu)建郊野單元規(guī)劃評(píng)估初選指標(biāo)。然后通過研討會(huì)的形式,與專家討論指標(biāo)體系的合理性,并在保證完整性的前提下,削除冗余指標(biāo),建立4個(gè)層次的評(píng)估指標(biāo)體系??傊笜?biāo)層為郊野單元規(guī)劃實(shí)施評(píng)估,一級(jí)指標(biāo)層(A)直接反映郊野單元規(guī)劃實(shí)施情況,包括規(guī)劃編制科學(xué)性(A1)、規(guī)劃執(zhí)行情況(A2)和規(guī)劃實(shí)施綜合成效(A3)。二級(jí)指標(biāo)層(B)是一級(jí)指標(biāo)層的細(xì)化,表征對(duì)一級(jí)指標(biāo)層的貢獻(xiàn)程度。具體如下:(1)規(guī)劃編制科學(xué)性指標(biāo):從規(guī)劃任務(wù)合理性和規(guī)劃協(xié)調(diào)性方面,對(duì)比篩選出6項(xiàng)指標(biāo)(表1)。(2)規(guī)劃執(zhí)行情況指標(biāo):反映規(guī)劃執(zhí)行過程中地類調(diào)整目標(biāo)、生態(tài)環(huán)境變化以及執(zhí)行保障情況,對(duì)比篩選出15項(xiàng)指標(biāo)(表2)。(3)綜合成效指標(biāo):衡量規(guī)劃實(shí)施產(chǎn)生的影響,分為經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益三方面14項(xiàng)指標(biāo)(表3)。

    郊野單元規(guī)劃沒有直接的法律基礎(chǔ)。規(guī)劃編制時(shí),僅對(duì)近期和遠(yuǎn)期建設(shè)用地減量規(guī)模做了明確要求,為約束性指標(biāo),其他指標(biāo)為減量化基礎(chǔ)上結(jié)合專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行的區(qū)域空間布局引導(dǎo),為引導(dǎo)性指標(biāo)。

    表1 規(guī)劃編制科學(xué)性指標(biāo)(A1)Tab.1 The indexes of scienti fi city of planning(A1)

    表2 規(guī)劃執(zhí)行情況指標(biāo)(A2)Tab.2 The indexes of enforcement of planning(A2)

    表3 規(guī)劃實(shí)施綜合成效指標(biāo)(A3)Tab.3 The indexes of comprehensive effects of planning(A3)

    郊野單元規(guī)劃實(shí)施包括規(guī)劃編制和執(zhí)行落地,方案合理是規(guī)劃有效實(shí)施和取得良好效果的基礎(chǔ)。規(guī)劃實(shí)施評(píng)估結(jié)果是對(duì)規(guī)劃實(shí)施的整體判斷,有助于比較不同時(shí)期、不同地區(qū)郊野單元規(guī)劃實(shí)施情況。而評(píng)估中的各級(jí)分指標(biāo),能夠有效揭示出郊野單元規(guī)劃實(shí)施過程中不同方面的問題。

    3.2 郊野單元規(guī)劃實(shí)施綜合評(píng)估模型

    3.2.1 效用函數(shù)綜合評(píng)價(jià)模型

    本文選用效用函數(shù)綜合評(píng)價(jià)法,該方法直觀性強(qiáng),評(píng)價(jià)各環(huán)節(jié)相對(duì)獨(dú)立,計(jì)算方法多樣,其公式為:

    式(1)—(2)中:yi為單項(xiàng)指標(biāo)xi的效用函數(shù)評(píng)價(jià)值;fi為xi的效用函數(shù);wi為單項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重;F為綜合評(píng)價(jià)值;ξ為合成模型函數(shù)。

    評(píng)估指標(biāo)體系確定后,模型關(guān)鍵為確定單項(xiàng)指標(biāo)評(píng)價(jià)值fi、權(quán)重值wi和合成模型ξ。合成模型ξ有算術(shù)平均、幾何平均、平方平均等方法,本文選擇幾何平均法,其公式為:

    式(3)中:F值越高,規(guī)劃實(shí)施效果越好。

    3.2.2 單項(xiàng)指標(biāo)評(píng)價(jià)

    (1)對(duì)數(shù)型功效系數(shù)法。對(duì)數(shù)型功效系數(shù)法可反映指標(biāo)變化對(duì)系統(tǒng)評(píng)價(jià)產(chǎn)生的影響。根據(jù)相關(guān)研究和郊野單元評(píng)估實(shí)際[27-28],構(gòu)建如下公式:

    式(4)中:di為第i個(gè)指標(biāo)的評(píng)估值;xi為第i個(gè)指標(biāo)的實(shí)際值;xi0和xi1對(duì)應(yīng)第i個(gè)指標(biāo)的下限值(不容許值)和上限值(滿意值)。上限和下限值根據(jù)指標(biāo)含義和政策要求等確定。

    (2)GIS空間疊圖法。GIS空間疊圖利用地理信息技術(shù),將實(shí)施計(jì)劃圖與實(shí)施結(jié)果圖疊加,計(jì)算實(shí)施與計(jì)劃的相符度。GIS空間疊圖法注重地理空間分析,從土地利用空間分布上評(píng)估規(guī)劃編制與實(shí)施的協(xié)調(diào)程度。

    (3)協(xié)調(diào)函數(shù)評(píng)價(jià)法。協(xié)調(diào)函數(shù)可反映不同規(guī)劃之間、規(guī)劃實(shí)施不同方面之間的協(xié)調(diào)狀況,有幾何平均法、加權(quán)平均法和變異系數(shù)法等。本研究計(jì)算郊野單元規(guī)劃與專業(yè)規(guī)劃的協(xié)調(diào)程度,由于各規(guī)劃重要性基本一致,研究選擇幾何平均法,其公式為:

    式(5)中:HD為協(xié)調(diào)函數(shù)值,HD越大,協(xié)調(diào)性越好;EC為郊野單元規(guī)劃與某一規(guī)劃的協(xié)調(diào)程度。

    (4)景觀格局指數(shù)法。景觀指數(shù)反映空間結(jié)構(gòu)組成和空間配置等方面的特征。景觀指數(shù)處于適宜水平,生態(tài)系統(tǒng)才能維持穩(wěn)定和發(fā)揮最優(yōu)功能。根據(jù)相關(guān)研究,上海市面臨生態(tài)斑塊小且破碎化嚴(yán)重、生物多樣性降低、斑塊連通性差等問題[19]。因此,上海需要提高斑塊類型面積指數(shù)、景觀多樣性指數(shù)以及景觀聚散性指數(shù),同時(shí)減小斑塊形狀特征指數(shù),以降低人類干擾,改善生態(tài)景觀格局。

    表4 土地生態(tài)系統(tǒng)單位面積生態(tài)服務(wù)當(dāng)量表Tab.4 Ecosystem services value per unit area of land ecosystem

    研究使用ArcGIS 10.2和Fragstat 3.3,計(jì)算不同情境下的景觀格局指數(shù),評(píng)估郊野單元規(guī)劃實(shí)施的區(qū)域景觀格局變化。

    (5)生態(tài)系統(tǒng)單位面積生態(tài)服務(wù)價(jià)值當(dāng)量法。國(guó)內(nèi)廣泛認(rèn)可基于專家知識(shí)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能單價(jià)體系。謝高地等[20]對(duì)中國(guó)700位具有生態(tài)學(xué)背景的專業(yè)人員進(jìn)行了問卷調(diào)查,被調(diào)查對(duì)象主要生活在生態(tài)環(huán)境問題突出的特大城市。因此,得到的生態(tài)系統(tǒng)單位面積生態(tài)服務(wù)價(jià)值當(dāng)量適用于中國(guó)特大城市生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的計(jì)算。

    結(jié)合《全國(guó)土地分類(試行)》,采用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能單價(jià)體系2007年標(biāo)準(zhǔn)并修正,得到土地生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)服務(wù)當(dāng)量如表4所示。

    3.2.3 權(quán)重值

    權(quán)重確定有主觀賦權(quán)法和客觀賦權(quán)法。評(píng)估指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)缺乏或口徑不一時(shí),主觀賦權(quán)更符合實(shí)際需求。本文選擇專家評(píng)分法,方法簡(jiǎn)單、直觀性強(qiáng),但準(zhǔn)確度取決于專家的能力水平。

    3.3 郊野單元規(guī)劃實(shí)施評(píng)估結(jié)果等級(jí)劃分

    為直觀表現(xiàn)評(píng)估結(jié)果,借鑒相關(guān)研究[5],將結(jié)果劃分4個(gè)等級(jí)(表5)。

    表5 評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)Tab.5 The evaluation standards

    4 實(shí)證分析

    4.1 研究區(qū)域與數(shù)據(jù)來源

    4.1.1 研究區(qū)域

    柘林鎮(zhèn)位于上海市奉賢區(qū)西南部,兼具工業(yè)鎮(zhèn)和農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)的特點(diǎn)。農(nóng)村土地利用較為粗放,戶均宅基地超標(biāo),集建區(qū)外大量低效工業(yè)用地分散在農(nóng)村地區(qū),正經(jīng)歷人口向城鎮(zhèn)集中的過程,具有上海市郊區(qū)不同類型鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用的普遍特征。2014年12月,柘林鎮(zhèn)郊野單元規(guī)劃獲得批復(fù)。經(jīng)過三年多的實(shí)踐與探索,實(shí)施效果初顯,但也表現(xiàn)出規(guī)劃與實(shí)施不符等問題。

    4.1.2 數(shù)據(jù)來源

    規(guī)劃執(zhí)行和綜合成效評(píng)估的時(shí)間節(jié)點(diǎn)為2017年8月。研究所使用評(píng)估期土地利用現(xiàn)狀圖為郊野單元規(guī)劃編制底圖基礎(chǔ)上,依據(jù)已有建設(shè)用地減量和城市開發(fā)邊界內(nèi)新產(chǎn)業(yè)落地圖斑調(diào)整獲得。

    土地?cái)?shù)據(jù)來源于《上海市奉賢區(qū)柘林鎮(zhèn)郊野單元(FXZL001 FXZL002)規(guī)劃(2014—2020年)》《奉賢區(qū)柘林鎮(zhèn)總體規(guī)劃暨土地利用總體規(guī)劃(2016—2035年)》(在編,2017年12月階段成果)、第二次全國(guó)土地調(diào)查更新數(shù)據(jù)以及柘林鎮(zhèn)建設(shè)用地減量和新產(chǎn)業(yè)落地圖斑數(shù)據(jù);人口數(shù)據(jù)來源于《奉賢區(qū)統(tǒng)計(jì)年鑒》(2014—2017年),及對(duì)郊野單元規(guī)劃的效益進(jìn)行訪談的數(shù)據(jù)。

    4.2 指標(biāo)體系及權(quán)重賦值

    以柘林鎮(zhèn)32名工作人員的權(quán)重打分確定指標(biāo)權(quán)重,剔除存在極值的2人,得到有效權(quán)重打分30份。30名工作人員中包括柘林鎮(zhèn)郊野單元規(guī)劃和減量化工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員、推進(jìn)辦工作人員以及規(guī)劃實(shí)施過程中涉及的村居負(fù)責(zé)人,他們對(duì)柘林鎮(zhèn)郊野單元規(guī)劃最為熟悉,對(duì)規(guī)劃編制和實(shí)施具有深刻認(rèn)知。柘林鎮(zhèn)郊野單元規(guī)劃實(shí)施評(píng)估結(jié)果如表6所示。

    4.3 郊野單元規(guī)劃實(shí)施評(píng)估結(jié)果分析

    4.3.1 郊野單元規(guī)劃實(shí)施總體成效

    郊野單元規(guī)劃實(shí)施綜合分值90.89分,整體狀況為優(yōu)。一級(jí)指標(biāo)層得分從高到低依次為規(guī)劃編制科學(xué)性(96.63分)、實(shí)施綜合成效(88.91分)、執(zhí)行情況(86.84分)。

    4.3.2 郊野單元規(guī)劃實(shí)施具體成效

    (1)顯著推進(jìn)了郊野地區(qū)低效建設(shè)用地的減量化。低效建設(shè)用地減量是用地結(jié)構(gòu)調(diào)整和生態(tài)環(huán)境建設(shè)的前提。郊野單元規(guī)劃對(duì)近遠(yuǎn)期減量地塊空間進(jìn)行了合理規(guī)劃。近期減量任務(wù)空間合理性96.90分,已實(shí)施的減量項(xiàng)目,60%以上為規(guī)劃近期減量地塊。

    (2)有效協(xié)調(diào)了郊野地區(qū)相關(guān)專業(yè)規(guī)劃。柘林鎮(zhèn)郊野單元規(guī)劃融合了農(nóng)業(yè)、水務(wù)、交通等專業(yè)規(guī)劃,協(xié)調(diào)度評(píng)分98.33分,起到有效的協(xié)調(diào)作用。規(guī)劃初步探索了集建區(qū)外“多規(guī)合一”,為后續(xù)新市鎮(zhèn)總體規(guī)劃編制奠定了基礎(chǔ)。

    (3)構(gòu)建了完善的執(zhí)行投入保障機(jī)制。柘林鎮(zhèn)郊野單元規(guī)劃,在政策落實(shí)(96.40分)、組織建設(shè)(100分)和資金來源(91.70分)等保障措施上進(jìn)行了機(jī)制建設(shè)。細(xì)化了市區(qū)兩級(jí)郊野單元規(guī)劃相關(guān)政策,并成立規(guī)劃編制和推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組、工作小組,為規(guī)劃推進(jìn)提供政策和組織保障。

    (4)快速減少了集建區(qū)外工業(yè)企業(yè)和生態(tài)廊道內(nèi)建設(shè)用地規(guī)模。生態(tài)廊道是生態(tài)服務(wù)的主要供給者,集建區(qū)外工業(yè)企業(yè)是生態(tài)環(huán)境的重要破壞者。柘林鎮(zhèn)郊野單元規(guī)劃,對(duì)這兩類建設(shè)用地進(jìn)行重點(diǎn)減量,評(píng)估得分為95.82分和98.16分,有效推進(jìn)了區(qū)域生態(tài)環(huán)境改善。

    表6 評(píng)估因子綜合分值表Tab.6 Scores of evaluation factors

    (5)獲得經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)多重效益。經(jīng)濟(jì)效益方面(92.05分),新增了大量耕地,促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)和發(fā)展了休閑旅游農(nóng)業(yè);社會(huì)效益方面(94.65分),促進(jìn)了居住用地的集中,減少了外來人口,支持了市政項(xiàng)目建設(shè),并增強(qiáng)了全社會(huì)節(jié)約集約用地意識(shí),為新規(guī)劃編制奠定了基礎(chǔ);生態(tài)效益方面,推進(jìn)了生態(tài)廊道內(nèi)(95.82分)和集建區(qū)外工業(yè)企業(yè)減量(98.16分),生態(tài)環(huán)境得到改善。

    4.3.3 郊野單元規(guī)劃實(shí)施存在的問題

    (1)規(guī)劃減量任務(wù)與實(shí)施時(shí)序不符,時(shí)序合理性有待提升。減量地塊規(guī)劃與實(shí)施的時(shí)序相符方面的得分為79.86分。主要原因是規(guī)劃編制時(shí),工業(yè)用地減量排序是對(duì)綜合容積率、稅收、企業(yè)性質(zhì)等指標(biāo)評(píng)分后確定的;實(shí)施時(shí),集建區(qū)外大多數(shù)工業(yè)企業(yè)效益差,而減量“時(shí)間緊、任務(wù)重”,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依據(jù)由易到難推進(jìn)了減量化。

    (2)林地、水面目標(biāo)落實(shí)難,空間結(jié)構(gòu)未能有效優(yōu)化。郊野單元規(guī)劃實(shí)施過度關(guān)注減量規(guī)模和耕地增加,用地結(jié)構(gòu)調(diào)整未全面展開。新增建設(shè)用地占用導(dǎo)致林地和水面面積不升反降??臻g結(jié)構(gòu)上,除景觀多樣性水平較高外,斑塊類型面積、斑塊形狀、景觀聚散性等改善有限。

    (3)綜合成效仍有較大提升空間。經(jīng)濟(jì)效益方面,集建區(qū)內(nèi)新產(chǎn)業(yè)落地相對(duì)不足,減量化指標(biāo)未能有效利用;社會(huì)效益方面,居住環(huán)境改善相對(duì)滯后,宅基地減量落后于工業(yè)用地減量;生態(tài)效益方面,水體環(huán)境改善、林地建設(shè)等方面亟需加強(qiáng)。

    5 主要結(jié)論和啟示

    5.1 主要結(jié)論

    (1)郊野單元規(guī)劃對(duì)郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展起積極的引導(dǎo)作用。郊野單元規(guī)劃的實(shí)施有效協(xié)調(diào)了郊野地區(qū)農(nóng)業(yè)、水利、道路等專項(xiàng)規(guī)劃,推進(jìn)集建區(qū)外低效建設(shè)用地的減量化,引導(dǎo)了郊區(qū)用地優(yōu)化配置,符合上海市“五個(gè)中心”和國(guó)際化大都市發(fā)展的郊區(qū)建設(shè)發(fā)展方向。

    (2)郊野單元規(guī)劃實(shí)施評(píng)估指標(biāo)體系方法切實(shí)可行。評(píng)估利用效用函數(shù)綜合評(píng)價(jià)模型,評(píng)估了規(guī)劃編制科學(xué)性、規(guī)劃執(zhí)行情況和實(shí)施綜合成效三大內(nèi)容。柘林鎮(zhèn)的評(píng)估結(jié)果中,規(guī)劃編制科學(xué)性評(píng)估96.63分,執(zhí)行情況評(píng)估86.84分,實(shí)施綜合成效評(píng)估88.91分。

    (3)柘林鎮(zhèn)郊野單元規(guī)劃實(shí)施取得良好效益。規(guī)劃實(shí)施顯著推進(jìn)了郊野地區(qū)低效建設(shè)用地減量、協(xié)調(diào)統(tǒng)籌了郊野地區(qū)相關(guān)專業(yè)規(guī)劃、構(gòu)建了完善的執(zhí)行投入保障機(jī)制、短時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)了集建區(qū)外工業(yè)企業(yè)和生態(tài)廊道內(nèi)建設(shè)用地的減少,在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益方面均取得顯著成效。

    (4)柘林鎮(zhèn)郊野單元規(guī)劃實(shí)施仍有較大完善空間。柘林鎮(zhèn)郊野單元規(guī)劃仍然在減量時(shí)序合理性、用地空間調(diào)整等方面存在不足,郊野單元規(guī)劃實(shí)施的綜合成效仍有較大提升空間。

    5.2 啟示

    (1)郊野單元規(guī)劃實(shí)施效果顯著,可納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)規(guī)劃體系推廣至其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)。2014年上海全市層面推動(dòng)郊野單元規(guī)劃編制,至今已完成編制批復(fù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)近50個(gè)。柘林鎮(zhèn)郊野單元規(guī)劃實(shí)施效果顯著,可納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)規(guī)劃進(jìn)一步推廣。

    (2)郊野單元規(guī)劃實(shí)施評(píng)估有利于規(guī)劃的進(jìn)一步完善實(shí)施。通過郊野單元實(shí)施評(píng)估,一方面,可獲得鄉(xiāng)鎮(zhèn)郊野單元規(guī)劃整體得分,評(píng)價(jià)規(guī)劃編制實(shí)施整體情況;另一方面,不同層次的指標(biāo)能夠得出規(guī)劃在不同方面的“短板”,尋找編制和執(zhí)行中存在的主要問題。

    (3)將郊野單元規(guī)劃實(shí)施評(píng)估發(fā)展為年度評(píng)估,評(píng)估結(jié)果作為郊區(qū)空間優(yōu)化的考核標(biāo)準(zhǔn)。郊野單元規(guī)劃實(shí)施評(píng)估反映區(qū)域用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化及綜合效益,作為績(jī)效指標(biāo)比單純的數(shù)量指標(biāo)更合理。建議上海市在郊野單元規(guī)劃實(shí)施評(píng)估研究的基礎(chǔ)上建立系統(tǒng)的年度評(píng)估制度,對(duì)郊野單元規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間優(yōu)化進(jìn)行評(píng)估考核。

    (4)柘林鎮(zhèn)郊野單元規(guī)劃實(shí)施可進(jìn)一步改進(jìn)提升。低效建設(shè)用地減量時(shí),考慮因素應(yīng)更加綜合,提高時(shí)序合理性;加強(qiáng)郊野地區(qū)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整,合理布局生態(tài)用地,發(fā)揮空間結(jié)構(gòu)效應(yīng);統(tǒng)籌減量指標(biāo)有效落地,推進(jìn)“三線”周邊宅基地減量,并重點(diǎn)加強(qiáng)水面、林地等重要生態(tài)空間建設(shè)。

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