郊野單元規(guī)劃實(shí)施評(píng)估研究
——以上海市奉賢區(qū)柘林鎮(zhèn)為例

劉紅梅，馬克星，王克強(qiáng)，3

（1.上海師范大學(xué)商學(xué)院，上海 200234；2.上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海 200234；3.上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共治理研究院，上海 200433）

1 引言

中國(guó)正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展新時(shí)期，土地和生態(tài)環(huán)境對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的約束程度加劇。2017年1月《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要（2016—2030）》要求，堅(jiān)持國(guó)土開發(fā)與資源環(huán)境承載能力相匹配、人口資源環(huán)境相均衡。2017年10月，“十九大”報(bào)告指出“我國(guó)發(fā)展質(zhì)量和效益還不高，生態(tài)環(huán)境保護(hù)任重道遠(yuǎn)”。2018年《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》提出，要強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)和約束作用，推進(jìn)“多規(guī)合一”。中央政策導(dǎo)向和地方改革積極性是創(chuàng)新國(guó)土資源規(guī)劃、協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的動(dòng)力。為激勵(lì)地方積極性，中央政府給予了地方一定的“探索試驗(yàn)空間”[1]。

實(shí)施郊野單元規(guī)劃是上海市響應(yīng)中央政策導(dǎo)向，創(chuàng)新空間規(guī)劃和空間優(yōu)化的“地方實(shí)踐”。2013年，上海市提出郊野單元規(guī)劃理念，以郊野單元規(guī)劃統(tǒng)籌郊野地區(qū)各類專項(xiàng)規(guī)劃，推進(jìn)建設(shè)用地減量，優(yōu)化郊野地區(qū)發(fā)展空間，其實(shí)施效果已初步顯現(xiàn)。

對(duì)上海市郊野單元規(guī)劃開展評(píng)估，有利于判別其發(fā)展成效和存在問題。目前，郊野單元規(guī)劃近期階段已過，規(guī)劃成效與不足亟待總結(jié)。本文以上海市柘林鎮(zhèn)為例，構(gòu)建效用函數(shù)綜合評(píng)價(jià)模型，從規(guī)劃編制科學(xué)性、執(zhí)行情況和實(shí)施綜合成效三個(gè)方面開展評(píng)估，回顧規(guī)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，分析規(guī)劃對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境的影響，并針對(duì)存在問題提出建議。

2 研究綜述

中國(guó)土地規(guī)劃評(píng)估研究集中于土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃。土地利用總體規(guī)劃評(píng)估方面，學(xué)者對(duì)評(píng)估分類[2]、評(píng)價(jià)方法[3]、指標(biāo)體系構(gòu)建、案例分析和存在問題[3]等進(jìn)行了大量研究。土地整治規(guī)劃評(píng)估方面，除對(duì)評(píng)價(jià)方法[4]、指標(biāo)體系構(gòu)建、案例分析[5]等的研究外，特別關(guān)注效益研究，如張正峰等將土地整理效益視為經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)與景觀4個(gè)效益的綜合[6]；楊俊等對(duì)土地整治前后經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、景觀和綜合效益進(jìn)行評(píng)價(jià)[7]；李冰清等從項(xiàng)目決策、項(xiàng)目管理和項(xiàng)目效益等方面評(píng)估土地整治項(xiàng)目績(jī)效[8]。

土地規(guī)劃評(píng)估受到國(guó)內(nèi)外廣泛關(guān)注，評(píng)估方法日益豐富。主要有成對(duì)比較法[9]、層次分析法[10]、模糊綜合評(píng)價(jià)法[11]、PSR模型[12]、效用函數(shù)法以及不同方法的綜合[13]，信息技術(shù)的應(yīng)用，使評(píng)估單元日益精細(xì)化。

“郊野單元規(guī)劃”理念提出時(shí)間不長(zhǎng)，國(guó)內(nèi)外對(duì)其研究集中在功能[14]、管理、編制方法、存在難點(diǎn)[15]等上。建設(shè)用地減量化是郊野單元規(guī)劃研究熱點(diǎn)，學(xué)者圍繞減量化必要性、運(yùn)作機(jī)制[16]、指標(biāo)市場(chǎng)構(gòu)建和推進(jìn)策略[17]等展開研究。

綜上，國(guó)內(nèi)外郊野單元規(guī)劃研究集中在編制、實(shí)施試點(diǎn)和減量化，尚未有郊野單元規(guī)劃的評(píng)估研究。為此，本文借鑒土地規(guī)劃的評(píng)估經(jīng)驗(yàn)，探討郊野單元規(guī)劃評(píng)估方法和指標(biāo)體系，并以上海市柘林鎮(zhèn)為例進(jìn)行實(shí)證分析，得出該規(guī)劃的實(shí)施成效與存在問題，并提出進(jìn)一步完善的建議。

3 郊野單元規(guī)劃實(shí)施評(píng)估方法

3.1 郊野單元規(guī)劃實(shí)施評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建

3.1.1 評(píng)估內(nèi)容

評(píng)估內(nèi)容主要包括郊野單元規(guī)劃編制科學(xué)性評(píng)估、規(guī)劃執(zhí)行情況評(píng)估和規(guī)劃實(shí)施綜合成效評(píng)估。規(guī)劃編制科學(xué)性評(píng)估，主要是評(píng)估規(guī)劃編制之初設(shè)定的目標(biāo)有效性以及規(guī)劃與其他專業(yè)規(guī)劃的相容性；執(zhí)行情況評(píng)估主要是分析規(guī)劃目標(biāo)執(zhí)行情況、規(guī)劃執(zhí)行投入、空間結(jié)構(gòu)變化以及生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值變化，探討規(guī)劃實(shí)施的“過程”合理性；綜合成效評(píng)估包括規(guī)劃實(shí)施取得的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)三個(gè)方面效益的評(píng)估。

以下將基于評(píng)估內(nèi)容構(gòu)建指標(biāo)體系，對(duì)郊野單元規(guī)劃實(shí)施進(jìn)行量化評(píng)估，得出各級(jí)指標(biāo)層的評(píng)估分值。

3.1.2 指標(biāo)體系構(gòu)建

研究基于實(shí)用性、客觀性和數(shù)據(jù)可得性原則，借鑒土地規(guī)劃評(píng)估相關(guān)資料，構(gòu)建郊野單元規(guī)劃評(píng)估初選指標(biāo)。然后通過研討會(huì)的形式，與專家討論指標(biāo)體系的合理性，并在保證完整性的前提下，削除冗余指標(biāo)，建立4個(gè)層次的評(píng)估指標(biāo)體系?？傊笜?biāo)層為郊野單元規(guī)劃實(shí)施評(píng)估，一級(jí)指標(biāo)層（A）直接反映郊野單元規(guī)劃實(shí)施情況，包括規(guī)劃編制科學(xué)性（A1）、規(guī)劃執(zhí)行情況（A2）和規(guī)劃實(shí)施綜合成效（A3）。二級(jí)指標(biāo)層（B）是一級(jí)指標(biāo)層的細(xì)化，表征對(duì)一級(jí)指標(biāo)層的貢獻(xiàn)程度。具體如下：（1）規(guī)劃編制科學(xué)性指標(biāo)：從規(guī)劃任務(wù)合理性和規(guī)劃協(xié)調(diào)性方面，對(duì)比篩選出6項(xiàng)指標(biāo)（表1）。（2）規(guī)劃執(zhí)行情況指標(biāo)：反映規(guī)劃執(zhí)行過程中地類調(diào)整目標(biāo)、生態(tài)環(huán)境變化以及執(zhí)行保障情況，對(duì)比篩選出15項(xiàng)指標(biāo)（表2）。（3）綜合成效指標(biāo)：衡量規(guī)劃實(shí)施產(chǎn)生的影響，分為經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益三方面14項(xiàng)指標(biāo)（表3）。

郊野單元規(guī)劃沒有直接的法律基礎(chǔ)。規(guī)劃編制時(shí)，僅對(duì)近期和遠(yuǎn)期建設(shè)用地減量規(guī)模做了明確要求，為約束性指標(biāo)，其他指標(biāo)為減量化基礎(chǔ)上結(jié)合專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行的區(qū)域空間布局引導(dǎo)，為引導(dǎo)性指標(biāo)。

表1 規(guī)劃編制科學(xué)性指標(biāo)（A1）Tab.1 The indexes of scienti fi city of planning(A1)

表2 規(guī)劃執(zhí)行情況指標(biāo)（A2）Tab.2 The indexes of enforcement of planning(A2)

表3 規(guī)劃實(shí)施綜合成效指標(biāo)（A3）Tab.3 The indexes of comprehensive effects of planning(A3)

郊野單元規(guī)劃實(shí)施包括規(guī)劃編制和執(zhí)行落地，方案合理是規(guī)劃有效實(shí)施和取得良好效果的基礎(chǔ)。規(guī)劃實(shí)施評(píng)估結(jié)果是對(duì)規(guī)劃實(shí)施的整體判斷，有助于比較不同時(shí)期、不同地區(qū)郊野單元規(guī)劃實(shí)施情況。而評(píng)估中的各級(jí)分指標(biāo)，能夠有效揭示出郊野單元規(guī)劃實(shí)施過程中不同方面的問題。

3.2 郊野單元規(guī)劃實(shí)施綜合評(píng)估模型

3.2.1 效用函數(shù)綜合評(píng)價(jià)模型

本文選用效用函數(shù)綜合評(píng)價(jià)法，該方法直觀性強(qiáng)，評(píng)價(jià)各環(huán)節(jié)相對(duì)獨(dú)立，計(jì)算方法多樣，其公式為：

式（1）—（2）中：yi為單項(xiàng)指標(biāo)xi的效用函數(shù)評(píng)價(jià)值；fi為xi的效用函數(shù)；wi為單項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重；F為綜合評(píng)價(jià)值；ξ為合成模型函數(shù)。

評(píng)估指標(biāo)體系確定后，模型關(guān)鍵為確定單項(xiàng)指標(biāo)評(píng)價(jià)值fi、權(quán)重值wi和合成模型ξ。合成模型ξ有算術(shù)平均、幾何平均、平方平均等方法，本文選擇幾何平均法，其公式為：

式（3）中：F值越高，規(guī)劃實(shí)施效果越好。

3.2.2 單項(xiàng)指標(biāo)評(píng)價(jià)

（1）對(duì)數(shù)型功效系數(shù)法。對(duì)數(shù)型功效系數(shù)法可反映指標(biāo)變化對(duì)系統(tǒng)評(píng)價(jià)產(chǎn)生的影響。根據(jù)相關(guān)研究和郊野單元評(píng)估實(shí)際[27-28]，構(gòu)建如下公式：

式（4）中：di為第i個(gè)指標(biāo)的評(píng)估值；xi為第i個(gè)指標(biāo)的實(shí)際值；xi0和xi1對(duì)應(yīng)第i個(gè)指標(biāo)的下限值（不容許值）和上限值（滿意值）。上限和下限值根據(jù)指標(biāo)含義和政策要求等確定。

（2）GIS空間疊圖法。GIS空間疊圖利用地理信息技術(shù)，將實(shí)施計(jì)劃圖與實(shí)施結(jié)果圖疊加，計(jì)算實(shí)施與計(jì)劃的相符度。GIS空間疊圖法注重地理空間分析，從土地利用空間分布上評(píng)估規(guī)劃編制與實(shí)施的協(xié)調(diào)程度。

（3）協(xié)調(diào)函數(shù)評(píng)價(jià)法。協(xié)調(diào)函數(shù)可反映不同規(guī)劃之間、規(guī)劃實(shí)施不同方面之間的協(xié)調(diào)狀況，有幾何平均法、加權(quán)平均法和變異系數(shù)法等。本研究計(jì)算郊野單元規(guī)劃與專業(yè)規(guī)劃的協(xié)調(diào)程度，由于各規(guī)劃重要性基本一致，研究選擇幾何平均法，其公式為：

式（5）中：HD為協(xié)調(diào)函數(shù)值，HD越大，協(xié)調(diào)性越好；EC為郊野單元規(guī)劃與某一規(guī)劃的協(xié)調(diào)程度。

（4）景觀格局指數(shù)法。景觀指數(shù)反映空間結(jié)構(gòu)組成和空間配置等方面的特征。景觀指數(shù)處于適宜水平，生態(tài)系統(tǒng)才能維持穩(wěn)定和發(fā)揮最優(yōu)功能。根據(jù)相關(guān)研究，上海市面臨生態(tài)斑塊小且破碎化嚴(yán)重、生物多樣性降低、斑塊連通性差等問題[19]。因此，上海需要提高斑塊類型面積指數(shù)、景觀多樣性指數(shù)以及景觀聚散性指數(shù)，同時(shí)減小斑塊形狀特征指數(shù)，以降低人類干擾，改善生態(tài)景觀格局。

表4 土地生態(tài)系統(tǒng)單位面積生態(tài)服務(wù)當(dāng)量表Tab.4 Ecosystem services value per unit area of land ecosystem

研究使用ArcGIS 10.2和Fragstat 3.3，計(jì)算不同情境下的景觀格局指數(shù)，評(píng)估郊野單元規(guī)劃實(shí)施的區(qū)域景觀格局變化。

（5）生態(tài)系統(tǒng)單位面積生態(tài)服務(wù)價(jià)值當(dāng)量法。國(guó)內(nèi)廣泛認(rèn)可基于專家知識(shí)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能單價(jià)體系。謝高地等[20]對(duì)中國(guó)700位具有生態(tài)學(xué)背景的專業(yè)人員進(jìn)行了問卷調(diào)查，被調(diào)查對(duì)象主要生活在生態(tài)環(huán)境問題突出的特大城市。因此，得到的生態(tài)系統(tǒng)單位面積生態(tài)服務(wù)價(jià)值當(dāng)量適用于中國(guó)特大城市生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的計(jì)算。

結(jié)合《全國(guó)土地分類（試行）》，采用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能單價(jià)體系2007年標(biāo)準(zhǔn)并修正，得到土地生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)服務(wù)當(dāng)量如表4所示。

3.2.3 權(quán)重值

權(quán)重確定有主觀賦權(quán)法和客觀賦權(quán)法。評(píng)估指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)缺乏或口徑不一時(shí)，主觀賦權(quán)更符合實(shí)際需求。本文選擇專家評(píng)分法，方法簡(jiǎn)單、直觀性強(qiáng)，但準(zhǔn)確度取決于專家的能力水平。

3.3 郊野單元規(guī)劃實(shí)施評(píng)估結(jié)果等級(jí)劃分

為直觀表現(xiàn)評(píng)估結(jié)果，借鑒相關(guān)研究[5]，將結(jié)果劃分4個(gè)等級(jí)（表5）。

表5 評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)Tab.5 The evaluation standards

4 實(shí)證分析

4.1 研究區(qū)域與數(shù)據(jù)來源

4.1.1 研究區(qū)域

柘林鎮(zhèn)位于上海市奉賢區(qū)西南部，兼具工業(yè)鎮(zhèn)和農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)的特點(diǎn)。農(nóng)村土地利用較為粗放，戶均宅基地超標(biāo)，集建區(qū)外大量低效工業(yè)用地分散在農(nóng)村地區(qū)，正經(jīng)歷人口向城鎮(zhèn)集中的過程，具有上海市郊區(qū)不同類型鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用的普遍特征。2014年12月，柘林鎮(zhèn)郊野單元規(guī)劃獲得批復(fù)。經(jīng)過三年多的實(shí)踐與探索，實(shí)施效果初顯，但也表現(xiàn)出規(guī)劃與實(shí)施不符等問題。

4.1.2 數(shù)據(jù)來源

規(guī)劃執(zhí)行和綜合成效評(píng)估的時(shí)間節(jié)點(diǎn)為2017年8月。研究所使用評(píng)估期土地利用現(xiàn)狀圖為郊野單元規(guī)劃編制底圖基礎(chǔ)上，依據(jù)已有建設(shè)用地減量和城市開發(fā)邊界內(nèi)新產(chǎn)業(yè)落地圖斑調(diào)整獲得。

土地?cái)?shù)據(jù)來源于《上海市奉賢區(qū)柘林鎮(zhèn)郊野單元（FXZL001 FXZL002）規(guī)劃（2014—2020年）》《奉賢區(qū)柘林鎮(zhèn)總體規(guī)劃暨土地利用總體規(guī)劃（2016—2035年）》（在編，2017年12月階段成果）、第二次全國(guó)土地調(diào)查更新數(shù)據(jù)以及柘林鎮(zhèn)建設(shè)用地減量和新產(chǎn)業(yè)落地圖斑數(shù)據(jù)；人口數(shù)據(jù)來源于《奉賢區(qū)統(tǒng)計(jì)年鑒》（2014—2017年），及對(duì)郊野單元規(guī)劃的效益進(jìn)行訪談的數(shù)據(jù)。

4.2 指標(biāo)體系及權(quán)重賦值

以柘林鎮(zhèn)32名工作人員的權(quán)重打分確定指標(biāo)權(quán)重，剔除存在極值的2人，得到有效權(quán)重打分30份。30名工作人員中包括柘林鎮(zhèn)郊野單元規(guī)劃和減量化工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員、推進(jìn)辦工作人員以及規(guī)劃實(shí)施過程中涉及的村居負(fù)責(zé)人，他們對(duì)柘林鎮(zhèn)郊野單元規(guī)劃最為熟悉，對(duì)規(guī)劃編制和實(shí)施具有深刻認(rèn)知。柘林鎮(zhèn)郊野單元規(guī)劃實(shí)施評(píng)估結(jié)果如表6所示。

4.3 郊野單元規(guī)劃實(shí)施評(píng)估結(jié)果分析

4.3.1 郊野單元規(guī)劃實(shí)施總體成效

郊野單元規(guī)劃實(shí)施綜合分值90.89分，整體狀況為優(yōu)。一級(jí)指標(biāo)層得分從高到低依次為規(guī)劃編制科學(xué)性（96.63分）、實(shí)施綜合成效（88.91分）、執(zhí)行情況（86.84分）。

4.3.2 郊野單元規(guī)劃實(shí)施具體成效

（1）顯著推進(jìn)了郊野地區(qū)低效建設(shè)用地的減量化。低效建設(shè)用地減量是用地結(jié)構(gòu)調(diào)整和生態(tài)環(huán)境建設(shè)的前提。郊野單元規(guī)劃對(duì)近遠(yuǎn)期減量地塊空間進(jìn)行了合理規(guī)劃。近期減量任務(wù)空間合理性96.90分，已實(shí)施的減量項(xiàng)目，60%以上為規(guī)劃近期減量地塊。

（2）有效協(xié)調(diào)了郊野地區(qū)相關(guān)專業(yè)規(guī)劃。柘林鎮(zhèn)郊野單元規(guī)劃融合了農(nóng)業(yè)、水務(wù)、交通等專業(yè)規(guī)劃，協(xié)調(diào)度評(píng)分98.33分，起到有效的協(xié)調(diào)作用。規(guī)劃初步探索了集建區(qū)外“多規(guī)合一”，為后續(xù)新市鎮(zhèn)總體規(guī)劃編制奠定了基礎(chǔ)。

（3）構(gòu)建了完善的執(zhí)行投入保障機(jī)制。柘林鎮(zhèn)郊野單元規(guī)劃，在政策落實(shí)（96.40分）、組織建設(shè)（100分）和資金來源（91.70分）等保障措施上進(jìn)行了機(jī)制建設(shè)。細(xì)化了市區(qū)兩級(jí)郊野單元規(guī)劃相關(guān)政策，并成立規(guī)劃編制和推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組、工作小組，為規(guī)劃推進(jìn)提供政策和組織保障。

（4）快速減少了集建區(qū)外工業(yè)企業(yè)和生態(tài)廊道內(nèi)建設(shè)用地規(guī)模。生態(tài)廊道是生態(tài)服務(wù)的主要供給者，集建區(qū)外工業(yè)企業(yè)是生態(tài)環(huán)境的重要破壞者。柘林鎮(zhèn)郊野單元規(guī)劃，對(duì)這兩類建設(shè)用地進(jìn)行重點(diǎn)減量，評(píng)估得分為95.82分和98.16分，有效推進(jìn)了區(qū)域生態(tài)環(huán)境改善。

表6 評(píng)估因子綜合分值表Tab.6 Scores of evaluation factors

（5）獲得經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)多重效益。經(jīng)濟(jì)效益方面（92.05分），新增了大量耕地，促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)和發(fā)展了休閑旅游農(nóng)業(yè)；社會(huì)效益方面（94.65分），促進(jìn)了居住用地的集中，減少了外來人口，支持了市政項(xiàng)目建設(shè)，并增強(qiáng)了全社會(huì)節(jié)約集約用地意識(shí)，為新規(guī)劃編制奠定了基礎(chǔ)；生態(tài)效益方面，推進(jìn)了生態(tài)廊道內(nèi)（95.82分）和集建區(qū)外工業(yè)企業(yè)減量（98.16分），生態(tài)環(huán)境得到改善。

4.3.3 郊野單元規(guī)劃實(shí)施存在的問題

（1）規(guī)劃減量任務(wù)與實(shí)施時(shí)序不符，時(shí)序合理性有待提升。減量地塊規(guī)劃與實(shí)施的時(shí)序相符方面的得分為79.86分。主要原因是規(guī)劃編制時(shí)，工業(yè)用地減量排序是對(duì)綜合容積率、稅收、企業(yè)性質(zhì)等指標(biāo)評(píng)分后確定的；實(shí)施時(shí)，集建區(qū)外大多數(shù)工業(yè)企業(yè)效益差，而減量“時(shí)間緊、任務(wù)重”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依據(jù)由易到難推進(jìn)了減量化。

（2）林地、水面目標(biāo)落實(shí)難，空間結(jié)構(gòu)未能有效優(yōu)化。郊野單元規(guī)劃實(shí)施過度關(guān)注減量規(guī)模和耕地增加，用地結(jié)構(gòu)調(diào)整未全面展開。新增建設(shè)用地占用導(dǎo)致林地和水面面積不升反降?？臻g結(jié)構(gòu)上，除景觀多樣性水平較高外，斑塊類型面積、斑塊形狀、景觀聚散性等改善有限。

（3）綜合成效仍有較大提升空間。經(jīng)濟(jì)效益方面，集建區(qū)內(nèi)新產(chǎn)業(yè)落地相對(duì)不足，減量化指標(biāo)未能有效利用；社會(huì)效益方面，居住環(huán)境改善相對(duì)滯后，宅基地減量落后于工業(yè)用地減量；生態(tài)效益方面，水體環(huán)境改善、林地建設(shè)等方面亟需加強(qiáng)。

5 主要結(jié)論和啟示

5.1 主要結(jié)論

（1）郊野單元規(guī)劃對(duì)郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展起積極的引導(dǎo)作用。郊野單元規(guī)劃的實(shí)施有效協(xié)調(diào)了郊野地區(qū)農(nóng)業(yè)、水利、道路等專項(xiàng)規(guī)劃，推進(jìn)集建區(qū)外低效建設(shè)用地的減量化，引導(dǎo)了郊區(qū)用地優(yōu)化配置，符合上海市“五個(gè)中心”和國(guó)際化大都市發(fā)展的郊區(qū)建設(shè)發(fā)展方向。

（2）郊野單元規(guī)劃實(shí)施評(píng)估指標(biāo)體系方法切實(shí)可行。評(píng)估利用效用函數(shù)綜合評(píng)價(jià)模型，評(píng)估了規(guī)劃編制科學(xué)性、規(guī)劃執(zhí)行情況和實(shí)施綜合成效三大內(nèi)容。柘林鎮(zhèn)的評(píng)估結(jié)果中，規(guī)劃編制科學(xué)性評(píng)估96.63分，執(zhí)行情況評(píng)估86.84分，實(shí)施綜合成效評(píng)估88.91分。

（3）柘林鎮(zhèn)郊野單元規(guī)劃實(shí)施取得良好效益。規(guī)劃實(shí)施顯著推進(jìn)了郊野地區(qū)低效建設(shè)用地減量、協(xié)調(diào)統(tǒng)籌了郊野地區(qū)相關(guān)專業(yè)規(guī)劃、構(gòu)建了完善的執(zhí)行投入保障機(jī)制、短時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)了集建區(qū)外工業(yè)企業(yè)和生態(tài)廊道內(nèi)建設(shè)用地的減少，在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益方面均取得顯著成效。

（4）柘林鎮(zhèn)郊野單元規(guī)劃實(shí)施仍有較大完善空間。柘林鎮(zhèn)郊野單元規(guī)劃仍然在減量時(shí)序合理性、用地空間調(diào)整等方面存在不足，郊野單元規(guī)劃實(shí)施的綜合成效仍有較大提升空間。

5.2 啟示

（1）郊野單元規(guī)劃實(shí)施效果顯著，可納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)規(guī)劃體系推廣至其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)。2014年上海全市層面推動(dòng)郊野單元規(guī)劃編制，至今已完成編制批復(fù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)近50個(gè)。柘林鎮(zhèn)郊野單元規(guī)劃實(shí)施效果顯著，可納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)規(guī)劃進(jìn)一步推廣。

（2）郊野單元規(guī)劃實(shí)施評(píng)估有利于規(guī)劃的進(jìn)一步完善實(shí)施。通過郊野單元實(shí)施評(píng)估，一方面，可獲得鄉(xiāng)鎮(zhèn)郊野單元規(guī)劃整體得分，評(píng)價(jià)規(guī)劃編制實(shí)施整體情況；另一方面，不同層次的指標(biāo)能夠得出規(guī)劃在不同方面的“短板”，尋找編制和執(zhí)行中存在的主要問題。

（3）將郊野單元規(guī)劃實(shí)施評(píng)估發(fā)展為年度評(píng)估，評(píng)估結(jié)果作為郊區(qū)空間優(yōu)化的考核標(biāo)準(zhǔn)。郊野單元規(guī)劃實(shí)施評(píng)估反映區(qū)域用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化及綜合效益，作為績(jī)效指標(biāo)比單純的數(shù)量指標(biāo)更合理。建議上海市在郊野單元規(guī)劃實(shí)施評(píng)估研究的基礎(chǔ)上建立系統(tǒng)的年度評(píng)估制度，對(duì)郊野單元規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間優(yōu)化進(jìn)行評(píng)估考核。

（4）柘林鎮(zhèn)郊野單元規(guī)劃實(shí)施可進(jìn)一步改進(jìn)提升。低效建設(shè)用地減量時(shí)，考慮因素應(yīng)更加綜合，提高時(shí)序合理性；加強(qiáng)郊野地區(qū)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整，合理布局生態(tài)用地，發(fā)揮空間結(jié)構(gòu)效應(yīng)；統(tǒng)籌減量指標(biāo)有效落地，推進(jìn)“三線”周邊宅基地減量，并重點(diǎn)加強(qiáng)水面、林地等重要生態(tài)空間建設(shè)。