地方政府土地財政依賴一定會推高城市一級土地市場化水平嗎?
——基于2003—2015年中國省級面板數(shù)據(jù)的檢驗

牟 燕，錢忠好

（1.東北財經(jīng)大學(xué)投資工程管理學(xué)院，遼寧 大連 116025；2.揚州大學(xué)商學(xué)院，江蘇 揚州 225127）

1 引言

改革開放后，中國政府確立了市場經(jīng)濟體制改革的目標(biāo)，市場機制在城市土地資源的配置中發(fā)揮著越來越大的作用[1]。根據(jù)《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》提供的相關(guān)數(shù)據(jù)測算，2003年城市一級土地市場化率為18.91%，2015年為38.37%，12年間提高了19.46個百分點，年均增速為6.07%，城市一級土地市場化水平整體呈現(xiàn)快速增長的態(tài)勢。

中國城市一級土地市場何以得到快速發(fā)展？理論界通常認(rèn)為，地方政府“土地財政”依賴是城市一級土地市場化率不斷提升的重要原因。在現(xiàn)行財稅體制下，土地成為地方政府財政收入的重要來源，成為地方政府撬動銀行資金、城市基礎(chǔ)設(shè)施和房地產(chǎn)投融資的重要工具[2-5]。為獲得較高的土地出讓收益，地方政府大力推進(jìn)城市一級土地市場的發(fā)展[6]。趙文哲等[5]的研究發(fā)現(xiàn)，地方政府財政缺口壓力指數(shù)越大，一級土地市場化水平越高。

地方政府的“土地財政”依賴一定會推高城市一級土地市場化水平嗎？根據(jù)現(xiàn)行的城市土地使用制度，各級地方政府壟斷城市一級土地市場的供給，《土地管理法》規(guī)定：“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地?！痹谝患壨恋厥袌錾?，地方政府的土地供給方式主要有協(xié)議出讓、招標(biāo)、拍賣和掛牌4種方式。與協(xié)議出讓方式相比，城市土地的“招拍掛”引入市場競爭機制更充分，市場化程度更高，是一種更接近于自由市場的供地方式[7]。從邏輯上分析，為獲得同樣數(shù)量的土地出讓金，地方政府既可以選擇市場化程度較高的“招拍掛”方式出讓城市土地，也可以選擇市場化程度較低的“協(xié)議”方式出讓城市土地，由于不同的土地出讓方式市場化程度存在差異，這就存在下列可能性：同一地區(qū)不同時間或不同地區(qū)同一時間同樣的土地財政依賴狀態(tài)下城市一級土地市場化率存在差異。由此可以得到一個推論：地方政府的土地財政依賴并不必然導(dǎo)致一級土地市場化水平的提升。對一些地區(qū)土地財政依賴度與土地一級市場化水平關(guān)系的觀察也證明了這一點。例如，青海省土地財政依賴度由2003年的6.92%上升到2015年的11.38%，城市一級土地市場化水平卻由2003年的17.20%下降到2015年的9.18%。因此，有必要深入分析地方政府土地財政依賴對城市一級土地市場的作用機理。

2 土地財政對城市一級土地市場的影響：機理分析

改革開放以后，中國形成“市場維護型聯(lián)邦主義”的分權(quán)模式，中央政府與地方政府明確劃分彼此的“責(zé)權(quán)利”，并由地方政府承擔(dān)發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟的主要責(zé)任[8-9]。這種分權(quán)化制度安排使地方政府不僅是行政主體，而且是經(jīng)濟主體，形成了地方政府間的“標(biāo)尺競爭”[10]。分稅制改革后，隨著地方政府承擔(dān)財政支出責(zé)任的增加，地方財政缺口越來越大。1994年地方財政缺口1 726.59×108元，2015年地方財政缺口已達(dá)67 333.58×108元。面對日益增長的地方財政支出，為彌補地方政府財政收入的不足，地方政府一方面積極爭取中央政府的轉(zhuǎn)移支付補助，另一方面通過增加預(yù)算外收費項目和非預(yù)算收入來拓寬財政收入渠道。隨著中國工業(yè)化、城市化進(jìn)程的明顯加快，城市土地市場規(guī)模迅速擴大[11]，農(nóng)地非農(nóng)化增值收益極為顯著?！暗蛢r征地、高價出讓”以獲取土地出讓金的方式籌集資金成為地方政府疏解財政壓力的有效手段和普遍形式，“土地財政”成為分稅制下地方財政的典型特征?！吨袊鴩临Y源統(tǒng)計年鑒》提供的數(shù)據(jù)顯示，2003年31個?。▍^(qū)、市）（不含港澳臺地區(qū)）土地出讓金水平為5 421.31×108元，2015年為31 220.65×108元，年均增長速度為15.70%。吳次芳等[12]的研究發(fā)現(xiàn)，少數(shù)地方在某一時期達(dá)到80%以上。地方政府土地出讓收入規(guī)?？焖倥蛎沎4，13]，逐漸成為地方財政收入的重要來源[3]，并逐步形成地方政府的土地財政依賴特性[14]。對地方政府來說，只有獲得盡可能多的土地財政收入，才有更多的財力改善投資環(huán)境并獲得更大的剩余支配權(quán)（圖1）。

圖1 2003—2015年地方財政收支缺口、土地出讓金變化圖Fig.1 The variation of local fi scal gap and land leasing fees from 2003 to 2015

現(xiàn)階段，中國城市國有土地出讓方式主要有協(xié)議、招標(biāo)、拍賣、掛牌4種。與協(xié)議出讓方式相比，城市土地的“招拍掛”市場化程度更高，并且招標(biāo)、拍賣和掛牌的價格相比協(xié)議出讓要高出許多，且呈現(xiàn)不斷上漲的趨勢（圖2）。

圖2中，2003年城市國有土地平均出讓價格為280.02×104元/hm2，協(xié)議出讓土地單價為168.53×104元 /hm2，低于平均出讓價格111.49×104元/hm2；“招拍掛”出讓土地單價為567×104元/hm2，高于平均出讓價格286.98×104元/hm2。2015年城市國有土地平均出讓價格為1 388.29×104元/hm2，協(xié)議出讓土地單價為834.57×104元/hm2，低于平均出讓價格553.72×104元/hm2；“招拍掛”出讓土地單價為1 435.17×104元/hm2，高于平均出讓價格46.88×104元/hm2。2003—2015年“招拍掛”土地均價為1 130.45×104元/hm2，協(xié)議出讓土地均價僅為244.11×104元/hm2，兩者價格比達(dá)4.63。

一般而言，相對于協(xié)議出讓，“招拍掛”土地出讓價格較高，地方政府往往更青睞于后三種土地出讓方式，但是，這并不意味著地方政府一定會選擇“招拍掛”的土地出讓方式。受不同經(jīng)濟發(fā)展階段的城市用地需求、土地資源稟賦等因素影響，地方政府對不同用地會選擇不同的出讓方式。

圖2 2003—2015年國有土地出讓單價變化情況Fig.2 The variation of land leasing prices from 2003 to 2015

中國一級土地市場的土地供給通常流向兩個方向：工業(yè)用地和住宅、商業(yè)等經(jīng)營性用地，并為地方政府帶來兩種收入流：一是土地出讓金收入，一是因出讓土地而帶來的稅收收入，即“以地生租”和“以地生稅”[5]。地方政府基于地區(qū)經(jīng)濟增長競爭的考慮和政府領(lǐng)導(dǎo)人晉升的壓力，通常對工業(yè)用地采用協(xié)議出讓方式，盡管這一方式與“招拍掛”相比，地方政府獲得的土地出讓金較少，但能提高各級地方招商引資的競爭力，進(jìn)而帶動本地經(jīng)濟增長，擴大稅源，增加稅收收入[15]。相對于“以地生租”，以協(xié)議方式出讓土地吸引投資從而“引資生稅”也能在一定程度上滿足地方政府彌補財政缺口的需要。當(dāng)然，以較低的價格協(xié)議出讓土地又會難以發(fā)揮價格機制優(yōu)化配置土地資源的作用，導(dǎo)致土地資源低效利用。為此，中央政府強調(diào)，“工業(yè)和經(jīng)營性用地出讓必須以招標(biāo)拍賣掛牌方式確定土地使用者和土地價格”。在這一政策環(huán)境下，面對城市用地壓力和土地資源稟賦約束的地方政府，會選擇增加城市一級土地市場中“招拍掛”方式出讓比例。由于與協(xié)議出讓方式相比，城市土地的“招拍掛”市場化程度更高，一級土地市場中“招拍掛”方式所占比例的提升會帶來一級土地市場化率的提高[16]。

顯然，為彌補地方政府土地財政缺口的剛性需求，地方政府領(lǐng)導(dǎo)人會從當(dāng)時當(dāng)?shù)氐膶嶋H出發(fā)，基于各方壓力的考量，權(quán)變地選擇一級土地市場上的各類用地的出讓方式和出讓量。如果協(xié)議出讓土地的比例較高，則一級土地市場化率就會較低；如果“招拍掛”出讓土地的比例較高，則一級土地市場化率就會較高。也就是說，盡管不同地區(qū)存在同樣的土地財政依賴程度，但卻可能有著不同的一級土地市場化水平。為控制變量，現(xiàn)對相關(guān)指標(biāo)解釋說明如下。

第一，城市一級土地市場化率。城市一級土地市場化率用當(dāng)年“招拍掛”出讓土地面積占當(dāng)年國有土地供應(yīng)面積的比例這一指標(biāo)來表示，計算公式見式（1）：

式（1）中：LM代表城市一級土地市場化率；M代表當(dāng)年“招拍掛”出讓土地面積；S代表當(dāng)年國有土地供應(yīng)面積。

第二，土地財政依賴度。土地財政依賴度反映土地財政收入對地方政府收入的貢獻(xiàn)。理論界在測算中國土地財政規(guī)模時，大致可分為小、中、大三種口徑。小口徑的土地財政收入是指政府通過直接交易土地獲取土地收入，普遍以土地出讓金來代表。中口徑的土地財政收入包括土地出讓金、與土地直接和間接相關(guān)的稅收收入。大口徑的土地財政收入包括土地出讓金、土地稅收收入和土地隱形收入。考慮現(xiàn)階段眾多地區(qū)地方政府仍然主要借助于出讓土地最大限度地獲得土地出讓金來增加地方政府收入，且在大口徑的土地財政收入中，土地出讓金仍然占有較大的比重，并且，從某種程度上講，無論是中口徑的土地財政收入，還是大口徑的土地財政收入，都與小口徑的土地財政收入有某種聯(lián)系，因此，本文以土地出讓金大小表示土地財政規(guī)模的大小，土地財政依賴度①土地財政依賴度的具體計算思路及計算過程見：牟燕，錢忠好. 破解地方政府土地財政困境的路徑選擇［J］. 中國土地科學(xué)，2015，29（12）：18 - 25.的計算公式見式（2）：

3 土地財政依賴對城市一級土地市場的影響：計量檢驗

3.1 變量選取、數(shù)據(jù)來源說明及基本統(tǒng)計

為測度地方政府土地財政依賴對城市一級土地市場的影響，本文選用城市一級土地市場化率為被解釋變量，地方政府土地財政依賴度為解釋變量，并選取經(jīng)濟發(fā)展水平、土地資源稟賦、城鎮(zhèn)化率等指標(biāo)作

式（2）中：D代表土地財政依賴度；T代表土地出讓金；JS代表地方政府本級收入決算數(shù)。由于地方政府土地財政依賴對其出讓行為的影響存在時間滯后，本文選用土地財政依賴度的一階滯后項作為解釋變量。

第三，經(jīng)濟發(fā)展水平。趙雲(yún)泰等[17]、黃礪等[18]的研究發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟發(fā)展水平越高的地區(qū)，土地市場化發(fā)育程度越高。經(jīng)濟發(fā)展水平的提升會刺激土地需求，進(jìn)而推動了土地市場的發(fā)育。本文選用人均實際GDP②人均實際GDP數(shù)據(jù)是以2002年為基期，按可比價格進(jìn)行消脹處理。這一指標(biāo)作為反映中國經(jīng)濟發(fā)展水平的控制變量。為了提高數(shù)據(jù)的平穩(wěn)性，在計量檢驗時對人均實際GDP取自然對數(shù)。

第四，土地資源稟賦。已有研究顯示，人均土地面積與中國土地市場化發(fā)育程度有著較為密切的關(guān)系。當(dāng)土地資源無法滿足需求時，為提高土地資源的利用效率，人均土地面積貧乏的地區(qū)，更有可能發(fā)揮價格機制的作用，從而推動土地市場的發(fā)展[19]。本文選用人均建設(shè)用地面積這一指標(biāo)作為反映地區(qū)土地資源稟賦的控制變量。

第五，城鎮(zhèn)化率。王青等[6]、譚丹等[20]的研究發(fā)現(xiàn)，城鎮(zhèn)化水平與中國土地市場化發(fā)育程度關(guān)系密切。在城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展過程中，較高的城鎮(zhèn)承載壓力會推動土地市場的發(fā)展，這有助于提高土地市場化水平。

本文計量檢驗部分所采用的數(shù)據(jù)主要來自2004—2016年《中國統(tǒng)計年鑒》和《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》①感興趣的讀者如果需要本文涉及的相關(guān)變量具體數(shù)據(jù)，可與筆者聯(lián)系。。選擇2003—2015年為研究期，主要是基于以下考慮：21世紀(jì)以來，隨著中國經(jīng)濟的快速發(fā)展及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)，地方政府對土地財政的依賴性不斷增強，土地出讓金收入顯著提高，土地財政特征越來越明顯。因此，利用這一階段的數(shù)據(jù)進(jìn)行計量檢驗，更利于發(fā)現(xiàn)地方政府土地財政依賴對城市一級土地市場的影響。表1給出了各變量的描述統(tǒng)計結(jié)果。

表1 各變量的描述性統(tǒng)計Tab.1 The descriptive statistics of variables

3.2 土地財政依賴度與城市一級土地市場化率

圖3為土地財政依賴度與城市一級土地市場化率之間的散點圖?？梢园l(fā)現(xiàn)：土地財政依賴度一階滯后項與城市一級土地市場化率之間可能存在倒U型關(guān)系，即城市一級土地市場化率隨著土地財政依賴度的提高而呈現(xiàn)先提升后下降的變化趨勢。

3.3 模型設(shè)定及計量檢驗

第一，模型設(shè)定。利用2003—2015年中國31個?。▍^(qū)、市）（不含港澳臺地區(qū)）的面板數(shù)據(jù)計量模型檢驗地方政府土地財政依賴對城市一級土地市場的影響。本文需要回答的關(guān)鍵問題是：為何不同地區(qū)存在同樣的土地財政依賴程度卻有著不同的一級土地市場化率。這一關(guān)鍵問題可以轉(zhuǎn)換為另一種表述：為何同樣的一級土地市場化率下不同地區(qū)的土地財政依賴度存在較大的差異？基于這一考慮，設(shè)定具體模型見式（3）：

圖3 土地財政依賴度與城市一級土地市場化率：散點圖Fig.3 The scatter plot between the degree of land fi nancial dependence and the marketization degree of primary land market

式（3）中：LM代表城市一級土地市場化率；D代表土地財政依賴度；PGDP代表人均實際GDP；PCL代表人均建設(shè)用地面積；U代表城鎮(zhèn)化率；μ代表個體效應(yīng)；δ代表隨機誤差項；α1、α2、α3、α4、α5、α6分別代表城市一級土地市場化率一階滯后項、土地財政依賴度一階滯后項、土地財政依賴度一階滯后項的二次項、人均實際GDP、人均建設(shè)用地面積、城鎮(zhèn)化率的回歸系數(shù)；i代表省份；t代表年份。在模型中，加入因變量的一階滯后項以考察土地市場化改革是否具有持續(xù)性。

第二，計量檢驗。運用Eviews 6.0軟件，利用2003—2015年全國31個省（區(qū)、市）（不含港澳臺地區(qū)）的面板數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸分析，具體估計結(jié)果見表2。

回歸結(jié)果表明：模型1的P值符合假設(shè)，除人均實際GDP這一變量外，其余變量的估計系數(shù)均通過顯著性檢驗。土地財政依賴度一階滯后項及其二次項的估計系數(shù)在5%的水平上通過顯著性檢驗，而且它的二次項系數(shù)符號為負(fù)。這表明，本期城市一級土地市場化率的變動與上一期土地財政依賴度之間呈現(xiàn)倒U型關(guān)系，本期城市一級土地市場化率隨著上一期土地財政依賴度的提高呈現(xiàn)先擴大到相對平穩(wěn)再到相對縮小的態(tài)勢。土地財政依賴度一階滯后項對城市一級土地市場化率影響的拐點為37.72%。

表2 計量模型估計結(jié)果表Tab.2 The estimation results of the econometric model

土地財政依賴度與城市一級土地市場化率之間存在倒U型關(guān)系的這一發(fā)現(xiàn)能夠很好地解釋為何不同的地區(qū)土地財政依賴度大致相當(dāng)?shù)患壨恋厥袌雎蕝s存在相當(dāng)大的差距這一現(xiàn)實。為滿足地方政府的土地財政需求，各級地方政府基于現(xiàn)實的考量，既可能選擇市場化程度較高的“招拍掛”方式出讓土地，也可以選擇市場化程度較低的協(xié)議出讓方式出讓土地。如果土地出讓的方式以“招拍掛”為主，則一級土地市場化率就較高；如果土地出讓的方式以協(xié)議出讓的方式為主，則一級土地市場化率就較低。一般而言，如果土地需求有限，在一級土地市場上通過“招拍掛”方式出讓土地難以實現(xiàn)“市場出清”，地方政府通常會選擇協(xié)議出讓的方式出讓土地，盡管這一方式與“招拍掛”相比，土地交易價格較低，但卻能在一定程度上實現(xiàn)土地資產(chǎn)價值的變現(xiàn)；如果土地需求旺盛，地方政府通常會選擇“招拍掛”的方式出讓土地，這會最大限度地獲得土地出讓金收入。從動態(tài)的角度分析，在倒U型拐點的左側(cè)，地方政府土地財政依賴度與一級土地市場化率均較低，為進(jìn)一步增加土地財政收入，地方政府會在一級土地市場上出讓土地時適當(dāng)增加“招拍掛”的比例，這樣就會導(dǎo)致土地財政依賴度提高的同時提升一級土地市場化率；在倒U型拐點的右側(cè)，地方政府土地財政依賴度較高，但一級土地市場化率較低。為防范過高的土地財政依賴所可能帶來的財政、金融風(fēng)險，地方政府有減輕土地財政依賴的動力。與此同時，為最大限度地滿足地方社會經(jīng)濟發(fā)展的資金需求，更高效地配置土地資源，地方政府會在一級土地市場的土地出讓中提高“招拍掛”的比例，這樣就會表現(xiàn)土地財政依賴度下降的同時一級土地市場化率有所提升。

模型1中，城市一級土地市場化率一階滯后項這一變量的估計系數(shù)在1%的水平上通過顯著性檢驗且系數(shù)為正。這表明，上一期城市一級土地市場化率對本期城市一級土地市場化率有正向作用。這一結(jié)果的可能解釋是，中國土地市場化改革具有顯著的路徑依賴特性[21]，每一次的土地市場化改革都會在下一次的發(fā)展中得到強化。人均建設(shè)用地這一變量的估計系數(shù)在1%的水平上通過顯著性檢驗且其系數(shù)為負(fù)，這表明，隨著人均建設(shè)用地的減少，城市一級土地市場化率會有所提高。這一結(jié)果可能與中國建設(shè)用地供求關(guān)系日益緊張有關(guān)。城鎮(zhèn)化率這一變量的估計系數(shù)在1%的水平上通過顯著性檢驗且其系數(shù)為正，這表明，隨著城鎮(zhèn)化率的提高，城市一級土地市場化率呈現(xiàn)提高的變化趨勢。城鎮(zhèn)化率的提高意味著城鎮(zhèn)人口數(shù)量的增加，會引致城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求上升，進(jìn)而推動城市一級土地市場化率的上升。

第三，穩(wěn)健性檢驗。為防止由于選取的控制變量不同對模型的估計結(jié)果可能產(chǎn)生的影響，筆者進(jìn)一步討論模型1估計結(jié)果的穩(wěn)健性。

首先，去掉模型1中不顯著的人均實際GDP這個控制變量，構(gòu)建模型2。模型2的估計結(jié)果顯示，P值符合假設(shè)。土地財政依賴度一階滯后項及其二次項的估計系數(shù)均在1%的水平上通過顯著性檢驗，而且它的二次項系數(shù)符號為負(fù)。城市一級土地市場化率一階滯后項的估計系數(shù)為正且在1%的水平上通過顯著性檢驗；人均建設(shè)用地面積這一控制變量的估計系數(shù)在1%的水平上通過顯著性檢驗且系數(shù)符號為負(fù)；城鎮(zhèn)化率的估計系數(shù)為正且在1%的水平通過顯著性檢驗。

在模型2的基礎(chǔ)上，去掉城鎮(zhèn)化率這個控制變量，構(gòu)建模型3。估計結(jié)果顯示，土地財政依賴度一階滯后項及其二次項的估計系數(shù)在1%的水平上通過顯著性檢驗，且其二次項系數(shù)符號為負(fù)。城市一級土地市場化率一階滯后項的估計系數(shù)為正且在1%的水平上通過顯著性檢驗；人均建設(shè)用地面積這一控制變量的估計系數(shù)為負(fù)且在1%的水平上通過顯著性檢驗。進(jìn)一步在模型3的基礎(chǔ)上去掉人均建設(shè)用地面積這個控制變量，構(gòu)建模型4進(jìn)行檢驗。

模型4中，P值符合假設(shè)。土地財政依賴度一階滯后項及其二次項的估計系數(shù)均在1%水平上通過顯著性檢驗，而且它的二次項系數(shù)符號為負(fù)；城市一級土地市場化率一階滯后項的估計系數(shù)在1%的水平上通過顯著性檢驗且為正。

穩(wěn)健性檢驗進(jìn)一步支持了地方政府土地財政依賴度與城市一級土地市場化率之間存在倒U型關(guān)系的結(jié)論。

4 研究結(jié)論

本文旨在揭示地方政府土地財政依賴對中國城市一級土地市場發(fā)展的影響。筆者在深入分析地方政府土地財政依賴對城市一級土地市場作用機理的基礎(chǔ)上，利用2003—2015年中國31個?。ㄊ?、區(qū)）（不含港澳臺地區(qū)）的面板數(shù)據(jù)進(jìn)行計量檢驗，測定地方政府土地財政依賴度對城市一級土地市場化率的影響程度。研究結(jié)果表明，為彌補地方政府土地財政缺口的剛性需求，地方政府領(lǐng)導(dǎo)人會從當(dāng)時當(dāng)?shù)氐膶嶋H出發(fā)，權(quán)變地選擇一級土地市場上各類用地的出讓方式和出讓量，他們既可能選擇市場化程度較高的“招拍掛”方式出讓土地，也可以選擇市場化程度較低的協(xié)議出讓方式出讓土地。土地財政依賴度與城市一級土地市場化率之間存在倒U型關(guān)系，土地財政依賴度一階滯后項對城市一級土地市場化率影響的拐點為37.72%。當(dāng)土地財政依賴度與一級土地市場化率均較低時，地方政府會在一級土地市場上出讓土地時適當(dāng)增加“招拍掛”的比例，從而在提高土地財政依賴度的同時提升一級土地市場化率；當(dāng)土地財政依賴度較高但一級土地市場化率較低時，地方政府會增加一級土地市場上“招拍掛”的比例，在降低土地財政依賴程度的同時提升一級土地市場化率。