改革開放40年：中國農(nóng)村土地制度改革變遷與未來重點(diǎn)方向思考

畢國華 ，楊慶媛，張晶渝 ，程小于

（1.西南大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院，重慶 400715；2.西南大學(xué)綠色低碳發(fā)展研究所，重慶 400715；3.巖溶環(huán)境重慶市重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，重慶 400715）

土地既是重要的生產(chǎn)要素，又是人類活動與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間載體。長期以來，土地制度作為生產(chǎn)關(guān)系重要內(nèi)容，通過協(xié)調(diào)土地的占有、支配和使用等，對土地功能的發(fā)揮和生產(chǎn)力的發(fā)展起著重要的推動作用。自1949年新中國成立以來，中國先后進(jìn)行了數(shù)次農(nóng)村土地制度改革，不僅解放和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力，更對維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定、改善農(nóng)民生活和促進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)等起到了積極作用，特別是改革開放以來，中國在農(nóng)村土地制度的改革與發(fā)展方面取得了尤為顯著的成績。在改革開放40年之際，回顧中國農(nóng)村土地制度改革歷程，總結(jié)土地制度改革變遷的經(jīng)驗(yàn)與啟示，并探討未來深化農(nóng)村土地制度改革的重點(diǎn)方向，對新時期重塑農(nóng)村人地關(guān)系、推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興等具有重要意義。

1 改革開放40年來中國農(nóng)村土地制度的改革變遷

中國改革開放真正的起點(diǎn)是從農(nóng)村土地制度改革開始的，1978年安徽省風(fēng)陽縣小崗村的18戶農(nóng)民實(shí)行分田單干、包產(chǎn)到戶，從此掀開了中國農(nóng)村土地制度改革的新篇章，也掀開了中國改革開放歷史發(fā)展的新篇章[1]。改革開放以來，為適應(yīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展及人地關(guān)系轉(zhuǎn)變，中國先后對農(nóng)村土地制度進(jìn)行了多次調(diào)整，按照改革目的及制度調(diào)整的具體內(nèi)容，大致可以分為“創(chuàng)新變革—穩(wěn)固調(diào)整—動態(tài)穩(wěn)定—全面深化”4個階段（表1）。

1.1 第一階段（1978—1992年）：創(chuàng)新變革——家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制確立

改革開放之前，農(nóng)村實(shí)行的以人民公社為載體的“三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的集體所有制[2]，在一定程度上解放和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力，為國家完成工業(yè)化原始積累做出了積極貢獻(xiàn)。但隨著國家初步工業(yè)化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和原始工業(yè)積累的完成，這種土地制度的弊端也逐漸顯現(xiàn)，主要表現(xiàn)為“政社合一”體制下，片面強(qiáng)調(diào)“一大二公”和“一平二調(diào)”，逾越了當(dāng)時的生產(chǎn)力水平，挫傷了農(nóng)民生產(chǎn)積極性。為改善這種局面，1978年中共第十一屆三中全會通過《人民公社工作條例（試行）》，首次從法律制度層面對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制做出了認(rèn)定[3]。隨后，中國通過在內(nèi)蒙古、甘肅等地推動家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制試點(diǎn)并出臺一系列相關(guān)文件，在更大范圍內(nèi)推動了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的向前發(fā)展，開啟了以公有制為主體的多種經(jīng)濟(jì)成分并存的發(fā)展格局[4]。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的施行使得人民公社“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的經(jīng)營制度徹底瓦解，同時確立了以“包產(chǎn)到戶、包干到戶”為標(biāo)志的家庭經(jīng)營體制，使得農(nóng)戶成為從事商品生產(chǎn)經(jīng)營活動的主體，極大地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)。

表1 改革開放以來中國農(nóng)村土地制度改革演進(jìn)歷程Tab.1 The evolving process of China’s rural land institutional reform since 1978

1.2 第二階段（1993—2007年）：穩(wěn)固調(diào)整——土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)探索

1992年鄧小平同志“南巡講話”后，國家確立了建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的改革方針，農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展掀起了新浪潮[5]。隨著市場化改革和城市化的推進(jìn)，部分農(nóng)戶開始出現(xiàn)兼業(yè)化和非農(nóng)化行為，農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移加快，農(nóng)地利用率開始下降。同時，另一部分農(nóng)戶逐漸建立起規(guī)模經(jīng)營意識，專業(yè)戶、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體逐漸涌現(xiàn)[6]，由此催生出了土地流轉(zhuǎn)需求。為適應(yīng)農(nóng)地市場化經(jīng)營需求并提升農(nóng)村土地利用效率，中共中央、國務(wù)院于1993年11月5日發(fā)布了《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》，提倡在穩(wěn)固承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，實(shí)行“增人不增地，減人不減地”，允許土地使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓。隨后，國家陸續(xù)出臺了一系列相關(guān)政策文件，目的在于表明對土地流轉(zhuǎn)的肯定，同時為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的探索與完善提供支撐與引導(dǎo)[7]。但由于缺乏明確規(guī)定，部分地方仍對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的合法性及流轉(zhuǎn)形式等存在爭議，直到2003年《農(nóng)村土地承包法》頒布，才為土地流轉(zhuǎn)提供了確切的法律依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，2007年出臺《物權(quán)法》把土地承包經(jīng)營權(quán)界定為“用益物權(quán)”，進(jìn)一步強(qiáng)化了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律地位，從財產(chǎn)權(quán)角度保障了農(nóng)村基本經(jīng)營制度的穩(wěn)定[8]。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的穩(wěn)固與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的探索, 極大地激發(fā)了農(nóng)民的創(chuàng)造力和干勁，對于維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定、提升農(nóng)村土地利用效率以及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展等起到了積極意義。

1.3 第三階段（2008—2013年）：動態(tài)穩(wěn)定——土地確權(quán)下的還權(quán)賦能

2008年10月9日，中共十七屆三中全會召開，通過了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，提出要“穩(wěn)定土地承包關(guān)系‘長久不變’，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地經(jīng)營權(quán)”，由此拉開了新一輪農(nóng)村土地制度改革的序幕[9]。一直到2013年中央一號文件要求5年內(nèi)完成全國農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，這一階段農(nóng)村土地制度改革的重點(diǎn)均放在土地確權(quán)上[10]。 “土地確權(quán)”是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施以來，為適應(yīng)農(nóng)村土地市場資源要素的規(guī)范化流動需求，由國家層面開展的以農(nóng)地產(chǎn)權(quán)清晰化處置為主要目的實(shí)質(zhì)性措施，成為當(dāng)時解決農(nóng)村人地矛盾和發(fā)展問題的重要手段[11]。在開展農(nóng)村土地確權(quán)工作之前的相當(dāng)長一段時間內(nèi)，由于農(nóng)地權(quán)能模糊，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)在實(shí)踐中遇到許多阻礙，導(dǎo)致各地矛盾沖突不斷，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)意愿不強(qiáng)，農(nóng)地市場化效率低下。土地確權(quán)工作為解決這些問題提供了有效路徑，同時一定程度上為2013年之后的農(nóng)地“三權(quán)分置”改革等奠定了基礎(chǔ)。土地確權(quán)后，農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的許多現(xiàn)實(shí)問題得到解決，對提高農(nóng)戶流轉(zhuǎn)意愿、提升農(nóng)村要素活力等起到了積極作用。

1.4 第四階段（2013年至今）：全面深化——“新土改”

2013年，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)，中共十八屆三中全會提出“全面深化農(nóng)村改革”的任務(wù)，強(qiáng)調(diào)“產(chǎn)權(quán)是所有制的核心”，并以此為邏輯起點(diǎn)將農(nóng)村土地制度改革重點(diǎn)放在“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”上[12]。隨后，2014年中央一號文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》專門以“深化農(nóng)村土地制度改革”為題闡述了土地制度改革的具體內(nèi)容，包括完善農(nóng)村土地承包政策、引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、完善農(nóng)村宅基地管理制度和加快推進(jìn)征地制度改革。同年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》提出將實(shí)施農(nóng)村集體土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”。2015年，中央進(jìn)一步提出開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革，即農(nóng)村土地制度“三項(xiàng)改革”（多被統(tǒng)稱為“三塊地”改革）。2018年中央一號文件又專門對宅基地制度改革做出了新的部署，開始探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”?？梢园l(fā)現(xiàn)，以農(nóng)地“三權(quán)分置”、農(nóng)村土地制度“三項(xiàng)改革”、宅基地“三權(quán)分置”等為核心內(nèi)容的新一輪農(nóng)村土地制度改革的序幕已經(jīng)悄然拉開，同時也標(biāo)志著中國農(nóng)村土地制度改革進(jìn)入了一個“全方位、多層次、寬領(lǐng)域”的嶄新時期。

2 改革開放以來中國農(nóng)村土地制度改革的經(jīng)驗(yàn)與啟示

2.1 改革開放以來農(nóng)村土地制度改革的經(jīng)驗(yàn)

中國的土地制度改革不僅是“三農(nóng)”問題，更關(guān)乎工業(yè)化與城市化的發(fā)展[13]。總體來看，改革開放以來農(nóng)村土地制度的歷次調(diào)整，都是在適應(yīng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化背景下人口流動所引起的農(nóng)村土地要素與勞動力要素重新配置的需求，以及城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展催生的土地功能多元化與價值顯化需求，通過改革最終實(shí)現(xiàn)“農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能的分化”、“農(nóng)民土地權(quán)益的釋放”、“土地資源配置市場化程度的提高”和“土地生產(chǎn)、生活、生態(tài)綜合效能的提升”。因此，可將改革開放40年以來農(nóng)村土地制度改革的脈絡(luò)歸結(jié)為兩條主線：土地要素與勞動力要素的優(yōu)化配置、土地功能拓展與價值顯化（圖1）。

2.1.1 第一條線：土地要素與勞動力要素的優(yōu)化配置

工業(yè)化、城鎮(zhèn)化帶來的勞動力轉(zhuǎn)移是城鄉(xiāng)之間要素流動的主要形式之一。農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移必然會引起農(nóng)村人地關(guān)系發(fā)生變化，最直接的表現(xiàn)就是農(nóng)村土地要素與勞動力要素的分離與再配置。從土地要素與勞動力要素的結(jié)合關(guān)系來看，主要有兩種結(jié)合方式，即直接結(jié)合和間接結(jié)合。土地和勞動力如屬于同一主體所有，則稱為土地和勞動力的直接結(jié)合，如不屬于同一主體所有，則為土地和勞動力的間接結(jié)合[14]。在中國，由于土地制度的特殊性，土地要素與勞動力要素的結(jié)合實(shí)際上更多的是土地使用權(quán)與勞動力的結(jié)合。

新中國成立初期的土地改革運(yùn)動，使農(nóng)民成為土地的主人，那時農(nóng)民既是土地的所有者，也是土地的使用者，可稱之為土地與勞動力的直接結(jié)合。隨后經(jīng)過社會主義改造，農(nóng)村土地歸為集體所有，但在計劃經(jīng)濟(jì)體制下實(shí)行的“集體所有、集體經(jīng)營”的形式，實(shí)際上仍然是土地與勞動力的直接結(jié)合。而改革開放初期建立的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)和使用權(quán)的分離，實(shí)質(zhì)上是將土地使用權(quán)剝離出來交給農(nóng)民，讓土地使用權(quán)與勞動力直接結(jié)合，使農(nóng)民的利益與土地產(chǎn)出直接掛鉤，形成激勵機(jī)制。但家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制本身帶有小農(nóng)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，與市場經(jīng)濟(jì)下社會化大生產(chǎn)的趨勢存在沖突，難以使鄉(xiāng)村資源得到優(yōu)化配置，同時難以獲得規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益[15]。因此，為適應(yīng)社會化大生產(chǎn)與農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營需求，國家對土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了探索。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)際上是土地使用權(quán)與勞動力分離，以及在此基礎(chǔ)上通過市場化手段實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)與勞動力的間接結(jié)合。這種間接結(jié)合方式解放了大量農(nóng)村勞動力，將農(nóng)地使用權(quán)作為資本進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)營者對土地的集中與規(guī)模經(jīng)營，極大地提升了農(nóng)村土地的利用率與利用效益，同時有利于農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。而后的土地確權(quán)以及“三權(quán)分置”，可以說都是在適應(yīng)市場化土地流轉(zhuǎn)需求下，進(jìn)一步完善土地權(quán)能結(jié)構(gòu)及權(quán)益分配機(jī)制，更好地促進(jìn)土地使用權(quán)與勞動力的間接結(jié)合。進(jìn)入“新土改”階段后，為適應(yīng)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移常態(tài)化下農(nóng)村人地分離現(xiàn)象愈發(fā)普遍的趨勢，國家開始推進(jìn)農(nóng)村土地制度“三項(xiàng)改革”。無論是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革、宅基地使用制度改革，亦或是土地征收制度改革，實(shí)際上都是將土地的用益物權(quán)從農(nóng)民身上抽離的過程，但在這個過程中，對于農(nóng)民及其農(nóng)村勞動力而言，其與土地的結(jié)合方式已經(jīng)發(fā)生了轉(zhuǎn)變，即農(nóng)民成為了“失地者”。對于農(nóng)戶而言，“三塊地”改革的目的在于保障其“失地”后仍然享有土地的收益權(quán)，事實(shí)上促進(jìn)了集體土地所有權(quán)與勞動力的間接結(jié)合，同時為盤活鄉(xiāng)村土地要素奠定了制度基礎(chǔ)。

圖1 改革開放以來中國農(nóng)村土地制度改革的基本脈絡(luò)Fig.1 Basic thread of China’s rural land institutional reform since 1978

當(dāng)前的農(nóng)村土地制度改革創(chuàng)新基本上圍繞“人”和“地”兩個視角開展：一方面要適應(yīng)勞動力轉(zhuǎn)移下農(nóng)村土地利用方式轉(zhuǎn)型的需求，提升土地資源配置效率及效益；另一方面也要充分保障轉(zhuǎn)移的“勞動力”基本權(quán)益不受損。在一定程度上可以認(rèn)為，土地流轉(zhuǎn)制度、征地制度、宅基地使用制度、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度等改革和完善，均是適應(yīng)市場化改革下土地和勞動力結(jié)合方式變遷的產(chǎn)物，是對農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整，即通過調(diào)整土地和勞動力的結(jié)合方式來實(shí)現(xiàn)土地要素與勞動力要素的優(yōu)化配置。

2.1.2 第二條線：土地功能拓展與價值的顯化

改革開放前夕，受制于“大躍進(jìn)”和人民公社化運(yùn)動以及文革十年的大蕭條，農(nóng)村生產(chǎn)力極其低下，糧食供給嚴(yán)重不足，廣大農(nóng)民面臨的是“吃飯”和“生存”問題。因此，就需要土地充分發(fā)揮其生產(chǎn)功能，提升糧食產(chǎn)量、擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品供給，解決溫飽問題。隨著農(nóng)村生產(chǎn)力水平的提高，“吃飯”和“生存”問題基本得到解決，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率和農(nóng)民收入成為頭等大事，于是國家開始探索土地流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)通過市場化手段提升了農(nóng)村土地的利用效益和價值，充分發(fā)揮了土地的經(jīng)濟(jì)功能。隨后，城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)入統(tǒng)籌階段，一方面，城鎮(zhèn)化加速促使農(nóng)村“空殼化”，農(nóng)村勞動力大量流失，農(nóng)地廢棄、閑置嚴(yán)重，農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)空虛和凋敝現(xiàn)象突出；另一方面，城市化建設(shè)催生了大量的建設(shè)用地需求，在用地計劃管控約束下和“占補(bǔ)平衡”制度要求下，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度、地票制度等應(yīng)運(yùn)而生，成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地利用的有效政策工具。通過這些制度改革與政策創(chuàng)新，農(nóng)村土地的要素支撐功能得以充分彰顯，同時通過置換農(nóng)村土地在城市修建的各種工業(yè)園區(qū)、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園區(qū)等，為大量農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力提供了就業(yè)機(jī)會，發(fā)揮了土地的就業(yè)保障功能。進(jìn)入21世紀(jì)以來，可持續(xù)發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)理念深入人心，土地的生態(tài)功能備受重視。同時，隨著中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程加快，擴(kuò)大土地經(jīng)營規(guī)模成為必然趨勢，但中國仍有近7億農(nóng)民不同程度地依靠農(nóng)村土地獲取其基本生存權(quán)益，土地不僅是最基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，更是農(nóng)民家庭社會保障的重要載體[16]。為此，新時期土地制度改革更加重視土地社會保障功能的發(fā)揮。

需要指出的是，農(nóng)村土地功能的拓展更重要的是土地價值的顯化，“新功能”的詮釋并不排斥“舊功能”的發(fā)揮。比如，改革開放初期的生產(chǎn)功能可能更多的是生產(chǎn)作為基本生活資料的糧食，而新時期農(nóng)村土地的生產(chǎn)功能應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)樵诰S護(hù)國家糧食安全基礎(chǔ)上生產(chǎn)品質(zhì)更高、符合人民所需的多樣化農(nóng)產(chǎn)品；最初的土地經(jīng)濟(jì)功能僅僅停留在增加農(nóng)民對土地的經(jīng)營收入層面上，而新時期的土地經(jīng)濟(jì)功能還應(yīng)具備增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入、提升農(nóng)業(yè)比較效益、加快自然資本增值等多重內(nèi)涵[17]。因此，土地功能拓展的最終結(jié)果是實(shí)現(xiàn)了土地價值的顯化，通過土地生產(chǎn)、生活、生態(tài)綜合效能的提升為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了更多的財富。

2.2 改革開放以來農(nóng)村土地制度改革的啟示

從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的“還權(quán)于農(nóng)”到“新土改”的“三權(quán)分置”，從土地流轉(zhuǎn)到建立農(nóng)村土地市場的探索，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)逐漸由兩權(quán)分化到三權(quán)，土地要素配置的市場化程度不斷提高，土地的功能得以充分拓展和詮釋，一方面提高了土地要素的流通效率，另一方面也通過這種流通創(chuàng)造了更多的溢出價值，對農(nóng)業(yè)農(nóng)村以及社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了重要的推動作用。比如，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推廣不僅解決了廣大農(nóng)民的溫飽問題，更充分調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，對農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起了重要的推進(jìn)作用。又如，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度全面而深入地實(shí)施，為農(nóng)村土地的多元化經(jīng)營創(chuàng)造了很好的條件，極大地滿足了中國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要[1]。

從中國農(nóng)村土地制度改革的歷史經(jīng)驗(yàn)來看，無論是土地要素與勞動力要素的優(yōu)化配置，還是土地功能與價值的顯化，最終都是為了解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)實(shí)矛盾?？梢哉J(rèn)為，通過土地制度改革實(shí)現(xiàn)土地要素與勞動力要素的優(yōu)化配置，充分發(fā)揮并顯化土地功能與價值，是解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)實(shí)矛盾的兩條基本途徑。因此，農(nóng)村土地制度改革應(yīng)以解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)實(shí)矛盾為目標(biāo)導(dǎo)向，以農(nóng)村人地配置關(guān)系調(diào)整和土地功能發(fā)揮為依據(jù)，充分釋放土地權(quán)益與效能，最大限度實(shí)現(xiàn)“還權(quán)于民、還權(quán)于農(nóng)”。此外，未來農(nóng)村土地制度的改革應(yīng)當(dāng)立足中國“三農(nóng)問題”長期性的基本國情，堅持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的基礎(chǔ)地位，在此基礎(chǔ)之上加以創(chuàng)新。雖然隨著農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制有一定弊端顯現(xiàn)，但中國人多地少的基本國情短期內(nèi)不會改變，因此在未來相當(dāng)長一段時間內(nèi)，以家庭經(jīng)營為主的生產(chǎn)經(jīng)營方式仍將延續(xù)。我們既要堅持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，確保農(nóng)戶的權(quán)益不受損失，又要對這一制度進(jìn)行創(chuàng)新，進(jìn)一步激活并釋放土地權(quán)能，發(fā)揮好土地效能，提升農(nóng)村發(fā)展動能。

3 中國未來農(nóng)村土地制度改革的重點(diǎn)方向思考

隨著社會基本矛盾的變化，中國已經(jīng)進(jìn)入一個新的歷史時期，突出表現(xiàn)在人口、城鎮(zhèn)化、工業(yè)化“三大高峰”顯現(xiàn)，社會發(fā)展面臨保障生態(tài)建設(shè)、保護(hù)耕地資源、保持經(jīng)濟(jì)健康高質(zhì)量發(fā)展“三大難題”，城鄉(xiāng)關(guān)系和工農(nóng)關(guān)系深刻變革等方面。黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，將農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展工作引入一個新的階段?，F(xiàn)階段中國農(nóng)村發(fā)展存在諸多瓶頸問題，其中尤其以“農(nóng)民老齡化、農(nóng)業(yè)邊緣化、農(nóng)村空殼化”的“新三農(nóng)”問題最為突出。因此未來土地制度改革的重點(diǎn)也應(yīng)圍繞“新三農(nóng)”問題開展，緊抓問題誘因扭轉(zhuǎn)鄉(xiāng)村衰退的趨勢，為鄉(xiāng)村“聚人氣、增財氣、添朝氣”提供制度保障，更好地為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)和全面建成小康社會服務(wù)（圖2）。

3.1 強(qiáng)化土地權(quán)能，讓鄉(xiāng)村成為土地多重功能得到充分發(fā)揮的地方

農(nóng)村發(fā)展不充分是造成城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的重要原因之一。土地是農(nóng)村最主要的生產(chǎn)要素，農(nóng)村發(fā)展不充分很大程度上是由土地功能受限造成的。為此，應(yīng)著力打破土地功能發(fā)揮的制度障礙，使農(nóng)村土地“盡其用、盡其能”。圍繞農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)實(shí)問題及對土地功能的需求，一是要充分發(fā)揮土地在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺中的要素支撐和保障功能，主動對接產(chǎn)業(yè)用地新需求，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)供給，合理配置農(nóng)村土地資源，建立“存量土地支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展盤活存量土地”的良性循環(huán)機(jī)制。鼓勵并探索農(nóng)業(yè)空間復(fù)合利用。二是要充分發(fā)揮土地的經(jīng)濟(jì)功能與社會保障功能，使土地成為農(nóng)民生活富裕的財產(chǎn)權(quán)益載體。一方面要從制度設(shè)計到實(shí)踐層面把承包權(quán)與農(nóng)民的社會保障對接起來，以土地?fù)Q保障。這樣不僅能促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，也能防止城市化過程中的“新失地農(nóng)民問題”，同時也能推動土地規(guī)模經(jīng)營，促進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展。另一方面是在搞活與充實(shí)經(jīng)營權(quán)的同時，細(xì)化經(jīng)營權(quán)。比如，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)可進(jìn)一步細(xì)分為經(jīng)營決策權(quán)、管理權(quán)、勞動生產(chǎn)權(quán)，涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各個環(huán)節(jié)。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)可以由農(nóng)戶自主經(jīng)營，也可以全部轉(zhuǎn)出，甚至可以隨著農(nóng)業(yè)專業(yè)分工的深化實(shí)現(xiàn)經(jīng)營權(quán)的部分轉(zhuǎn)出。

圖2 未來中國農(nóng)村土地制度改革的重點(diǎn)方向Fig.1 The key directions of China’s rural land institutional reform in the future

3.2 提升土地價值，讓鄉(xiāng)村成為自然資本增值最快的地方

在現(xiàn)行集體經(jīng)濟(jì)制度框架內(nèi)，擁有了較為明晰財產(chǎn)權(quán)利的農(nóng)民卻并沒有因此而獲得將手中資產(chǎn)低成本、高效率、有秩序地轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本的發(fā)展能力。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和房屋產(chǎn)權(quán)也并沒有如預(yù)期那樣在農(nóng)村內(nèi)部或城鄉(xiāng)之間實(shí)現(xiàn)充分流轉(zhuǎn)和優(yōu)化配置，市場配置資源的作用尚未得到有效發(fā)揮。為此，一是要進(jìn)一步健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)定級定價評估工作，并建立土地流轉(zhuǎn)信息化平臺，為土地流轉(zhuǎn)提供公平、公正的信息公開與政府監(jiān)管服務(wù)，激活土地流轉(zhuǎn)活力。二是要加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場，統(tǒng)籌推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地改革與宅基地“三權(quán)分置”改革，在此過程中建立公平合理的土地增值收益分配機(jī)制。三是圍繞促進(jìn)鄉(xiāng)村土地資源資本快速增值供給土地制度與政策，重塑集體與農(nóng)戶在土地產(chǎn)權(quán)中的關(guān)系，強(qiáng)化集體所有權(quán)，圍繞壯大集體經(jīng)濟(jì)設(shè)立專業(yè)合作社，用活土地經(jīng)營權(quán)。此外，在加快鄉(xiāng)村自然資本增值的基礎(chǔ)上，還應(yīng)建立起鄉(xiāng)村自然資本增值與農(nóng)民收益增加的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，將農(nóng)民收益分享深刻植入農(nóng)村土地質(zhì)量提升、農(nóng)村土地經(jīng)營效率提升帶來的收益增長之中。

3.3 重塑人地關(guān)系，讓鄉(xiāng)村成為回得去的樂園

在城鄉(xiāng)融合與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略驅(qū)動下，由鄉(xiāng)村朝向城市的單向要素流動有望得到緩解和扭轉(zhuǎn)，城市資本下鄉(xiāng)、人口返鄉(xiāng)等潮流將越來越旺盛，這一趨勢不僅有利于農(nóng)地規(guī)?；c農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，還將直接導(dǎo)致農(nóng)村土地利用功能和格局的變化，從而引起鄉(xiāng)村人地關(guān)系發(fā)生深刻轉(zhuǎn)變。未來農(nóng)村土地制度改革應(yīng)順應(yīng)這些新趨勢，合理配置鄉(xiāng)村資源與要素，為返鄉(xiāng)人流創(chuàng)造宜居宜業(yè)的幸福空間。為此，一是要統(tǒng)籌鄉(xiāng)村全域范圍內(nèi)的土地利用與管理，推進(jìn)以承包地為主的耕地使用制度改革向全領(lǐng)域鄉(xiāng)村用地制度改革轉(zhuǎn)變，促進(jìn)“農(nóng)地經(jīng)營適度規(guī)模化、村莊適度集中”，使農(nóng)民“有所居”。二是探索以土地合作社、勞務(wù)合作社等形式整合集體經(jīng)濟(jì)組織資源，通過建立入股、出租、聯(lián)營、雇傭等多元參與方式與合作化分配機(jī)制，調(diào)動集體經(jīng)濟(jì)組織成員生產(chǎn)積極性，使農(nóng)民“有所業(yè)”。三是要優(yōu)化鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大空間的功能格局，推動農(nóng)村土地生態(tài)化整治，探索“山水林田湖草”生命共同體保護(hù)與修復(fù)路徑，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將改革發(fā)展成果落實(shí)到鄉(xiāng)村角角落落，使農(nóng)民“有所享”。四是要建立和完善集體土地進(jìn)退機(jī)制，通過有償退出和有償進(jìn)入實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員進(jìn)退自由，讓農(nóng)民有選擇，有退路。