比較法視域下的民事公益訴訟制度比較

摘 要 民事公益訴訟制度由來(lái)已久，早在古羅馬時(shí)期民事公益訴訟的雛形已經(jīng)形成，并最先于歐美等西方發(fā)達(dá)國(guó)家得到廣泛應(yīng)用和普及，有效地打擊和制裁了侵害公共利益的行為，保護(hù)了公眾合法權(quán)益。本文在比較法視域下對(duì)各國(guó)民事公益訴訟制度展開(kāi)分析與研究，分析美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)和日本民事公益訴訟制度的基本特點(diǎn)，并提出切實(shí)可行的建議，希望能為我國(guó)民事公益訴訟制度的發(fā)展提供參考，并對(duì)相關(guān)方面的研究予以補(bǔ)充和豐富。

關(guān)鍵詞 民事公益訴訟制度 比較法 訴訟主體

作者簡(jiǎn)介：楊熙饒，四川農(nóng)業(yè)大學(xué)法學(xué)院。

中圖分類(lèi)號(hào)：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.135

民事公益訴訟是指在民事、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，具備公益訴訟權(quán)的主體在以維護(hù)公共利益為目的的情況下按照相關(guān)法律規(guī)定向法院所提起的民事訴訟。歐美等西方發(fā)達(dá)國(guó)家的民事公益訴訟制度實(shí)踐時(shí)間較長(zhǎng)，制度建設(shè)也更加完善，加強(qiáng)對(duì)國(guó)外民事公益訴訟的比較研究，對(duì)于我國(guó)民事公益訴訟制度的構(gòu)建將起到非常積極的作用。

一、民事公益訴訟制度的價(jià)值

（一）保障權(quán)利救濟(jì)

在法治社會(huì)中，為切實(shí)保障公眾的合法權(quán)益，不應(yīng)該僅僅強(qiáng)調(diào)權(quán)利主體的廣泛性，還應(yīng)該強(qiáng)調(diào)權(quán)利救濟(jì)和保障的多樣性，這樣才能充分地體現(xiàn)法律的公平性和公正性。權(quán)利救濟(jì)從形式上分為私力救濟(jì)和公力救濟(jì)兩種，而司法以及訴訟救濟(jì)則是最終的也是最為重要的救濟(jì)方式。在侵害公共利益的問(wèn)題上，應(yīng)根據(jù)侵害行為的危害性和嚴(yán)重程度，正確運(yùn)用相關(guān)法律法規(guī)來(lái)解決公益性糾紛，制止侵害公共利益的行為，彌補(bǔ)公共利益的損失，實(shí)現(xiàn)真正的權(quán)利救濟(jì)。

（二）實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正

民事公益訴訟的目的就在于維持正常的社會(huì)秩序和普遍正義，維護(hù)公眾的合法權(quán)益，并對(duì)侵害公共利益的行為予以制止和制裁。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，侵害公共利益的現(xiàn)象日漸增多，如環(huán)境污染問(wèn)題、消費(fèi)者權(quán)益問(wèn)題等都嚴(yán)重威脅到公眾的合法權(quán)益，并造成了一定損失。針對(duì)這些現(xiàn)象，除了依靠行政和刑事手段予以打擊，還應(yīng)通過(guò)民事公益訴訟進(jìn)行處理，以有效打擊侵害公共利益的不良風(fēng)氣，維持正常的社會(huì)秩序，體現(xiàn)社會(huì)正義。

（三）提升程序效益

程序效益包括了經(jīng)濟(jì)成本和經(jīng)濟(jì)收益兩個(gè)方面。對(duì)于民事公益訴訟，如果從單次糾紛解決的角度去看，其經(jīng)濟(jì)成本較為高昂，審理時(shí)間也相對(duì)較長(zhǎng)，訴訟程序效益并不高。而依靠行政手段來(lái)解決公益糾紛，所消耗的時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本都相對(duì)較少。但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，民事公益訴訟所維護(hù)的是公眾利益，能夠有效地解決多數(shù)人的公益糾紛，而不是個(gè)人糾紛問(wèn)題。

二、兩大法系民事公益訴訟制度要覽

（一）英美法系民事公益訴訟制度

1.美國(guó)

美國(guó)公益訴訟相關(guān)法律規(guī)定，公民個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體和組織，以及行政機(jī)構(gòu)都有向法院提起公益訴訟的權(quán)益，都作為民事公益訴訟主體存在。美國(guó)民事公益訴訟模式上主要以集團(tuán)訴訟為主，集團(tuán)訴訟是在英國(guó)代表訴訟制度和英美平衡法的基礎(chǔ)上發(fā)展而來(lái)的，這一訴訟模式是單個(gè)或者數(shù)個(gè)代表人，在全體集團(tuán)成員共同利益的基礎(chǔ)上向法院所提起的訴訟，法院針對(duì)公益訴訟所下達(dá)的判決不僅對(duì)參加訴訟的成員具有約束力，對(duì)于沒(méi)有參與訴訟的成員同樣具有約束力。

2.英國(guó)

與美國(guó)公益訴訟制度和模式相比，英國(guó)公益訴訟模式則相對(duì)保守和謹(jǐn)慎，其以檢察總長(zhǎng)制度作為公益訴訟的主要模式。根據(jù)檢察總長(zhǎng)制度，檢察總長(zhǎng)具有提出公益訴訟的權(quán)利，一般不允許私人直接發(fā)起公益訴訟，除非是在侵害公共利益的行為直接影響到私人利益或者對(duì)私人利益造成潛在威脅的情況下，私人才能夠?qū)で笏痉ň葷?jì)。在檢察總長(zhǎng)制度中，檢察總長(zhǎng)是主要的訴訟主體，同時(shí)也是訴訟原告，其負(fù)有維護(hù)公共利益不受侵害的責(zé)任和義務(wù)。

（二）大陸法系民事公益訴訟制度

1.德國(guó)

德國(guó)公益訴訟中將團(tuán)體訴訟作為主要訴訟模式，在該訴訟模式下，相關(guān)行業(yè)的自治組織和團(tuán)體可以作為原告主體向法院提出訴訟，以維護(hù)公眾合法權(quán)益。德國(guó)團(tuán)體訴訟制度屬于信托訴訟的范疇，在面對(duì)侵害公共利益的情況下，公眾需要將訴訟權(quán)利和訴訟行為委托給具有較高公益性質(zhì)的社會(huì)團(tuán)體，由社會(huì)團(tuán)體開(kāi)展公益訴訟。

2.日本

日本公益訴訟中將行政訴訟領(lǐng)域中的公民訴訟作為主要模式。日本行政案件訴訟法第五條明確規(guī)定，公民訴訟是指向國(guó)家或者公共團(tuán)體機(jī)關(guān)所發(fā)起的請(qǐng)求糾正不符合法規(guī)行為的訴訟，其訴訟主體必須要具備選舉人資格，并且與自己利益關(guān)系無(wú)關(guān)。日本公民訴訟的主要功能是對(duì)公共團(tuán)體或國(guó)家機(jī)關(guān)的相關(guān)違法行為進(jìn)行制止，以維持良好的社會(huì)秩序，保護(hù)和捍衛(wèi)公共利益。

三、兩大法系民事公益訴訟制度的比較考察

（一）兩大法系的共同點(diǎn)

1.原告資格及受案范圍不斷放寬

從國(guó)外建立的公益訴訟制度來(lái)看，各國(guó)在公益訴訟問(wèn)題上持有的觀點(diǎn)和原則都是不斷放寬對(duì)公益訴訟原告資格的約束，突破傳統(tǒng)正當(dāng)當(dāng)事人理論對(duì)公益訴訟的限制，使公益訴訟權(quán)的范圍得到不斷的延伸。英國(guó)公益訴訟制度中對(duì)傳統(tǒng)的檢察長(zhǎng)訴訟限制的放寬、德國(guó)對(duì)公益訴訟中訴訟團(tuán)體類(lèi)型的擴(kuò)大，都體現(xiàn)出兩大法系對(duì)民事公益訴訟原告資格不斷放寬的這一趨勢(shì)。同時(shí)，隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，公民個(gè)人以維護(hù)公共利益為目的發(fā)起公益訴訟已經(jīng)成為民事公益訴訟的必然趨勢(shì)，公民訴訟模式已經(jīng)逐漸受到多數(shù)國(guó)家的關(guān)注和認(rèn)可。

隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，公民法律意識(shí)的逐漸增強(qiáng)，以及侵害公共利益現(xiàn)象的日漸增多，民事公益訴訟的范圍也不斷延伸，如環(huán)境污染問(wèn)題、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)問(wèn)題、種族歧視問(wèn)題等，都被納入了民事公益訴訟的范疇。

2.設(shè)置多種民事公益訴訟配套制度

為更好地發(fā)揮民事公益訴訟的功能和作用，國(guó)外民事公益訴訟制度的構(gòu)建和實(shí)施過(guò)程中，也相應(yīng)地配置了多種民事公益訴訟配套制度。例如，美國(guó)聯(lián)邦法院及部分州法院都針對(duì)民事公益訴訟實(shí)行部分訴訟費(fèi)用的減免，德國(guó)則是構(gòu)建了訴額確定制度，在確定訴訟方無(wú)力承擔(dān)高昂訴訟費(fèi)用的基礎(chǔ)上，對(duì)訴訟費(fèi)用進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整和減免，以降低公民民事公益訴訟風(fēng)險(xiǎn)，充分調(diào)動(dòng)公眾參與民事公益訴訟的積極性，維護(hù)正常的社會(huì)秩序。

（二）兩大法系的差異

1.訴訟主體是否多元化

英美法系民事公益訴訟與大陸法系民事公益訴訟之間最大的差異在于訴訟主體是否多元化。其中，英國(guó)法系民事公益訴訟主體更加多樣化，而大陸法系則相對(duì)較為狹窄。美國(guó)民事公益訴訟模式以集團(tuán)訴訟制度為主，每個(gè)公民都具備訴訟權(quán)利，英國(guó)在民事公益訴訟體系發(fā)展和完善過(guò)程中，也將訴訟權(quán)賦予了社會(huì)團(tuán)體和公民，以增強(qiáng)民事公益訴訟的價(jià)值和作用。而大陸法系民事公益訴訟中對(duì)訴訟主體則予以了非常明確的界定，在大陸法系中，只有特定的社會(huì)團(tuán)體以及代理人才擁有民事公益訴訟權(quán)利，并且需要得到國(guó)家相關(guān)部門(mén)的界定和認(rèn)證。

2.是否存在前置程序

英美法系民事公益訴訟存在較為明確的前置程序，而大陸法系民事公益訴訟則不存在這一環(huán)節(jié)。英美法系民事公益訴訟之前，訴訟方需要向有關(guān)機(jī)關(guān)反映侵害公共利益的行為及現(xiàn)象，只有在有關(guān)機(jī)關(guān)不予理睬和回應(yīng)的情況之下，公眾才有權(quán)利向法院提出民事公益訴訟。而在大陸法系民事公益訴訟當(dāng)中并不存在前置程序，相關(guān)團(tuán)體組織和機(jī)構(gòu)在發(fā)現(xiàn)侵害公共利益的現(xiàn)象時(shí)，可以直接以原告身份向法院發(fā)出訴訟請(qǐng)求。

四、兩大法系民事公益訴訟制度對(duì)我國(guó)的啟示

（一）立法機(jī)制的選擇

在大陸法系中，民事公益訴訟的相關(guān)法律法規(guī)被統(tǒng)一納入到了民事訴訟法的范圍之內(nèi)，通過(guò)民事訴訟法來(lái)規(guī)范民事公益訴訟。而在英美法系中則是將民事公益訴訟分散于各類(lèi)法律當(dāng)中，如環(huán)境保護(hù)法、空氣保護(hù)法、水資源保護(hù)法等，以明確民事公益訴訟立法上的實(shí)用性和針對(duì)性。綜合來(lái)看，兩者都存在著一定的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，對(duì)于民事公益訴訟的開(kāi)展能夠起到較強(qiáng)的引導(dǎo)和規(guī)范作用。對(duì)于我國(guó)民事公益訴訟立法，筆者認(rèn)為集中將民事公益訴訟的相關(guān)法律法規(guī)納入到民事公益訴訟法當(dāng)中，并且以單章的形式進(jìn)行說(shuō)明，更加符合我國(guó)立法現(xiàn)狀，保證立法的清晰與條理上的分明，同時(shí)也將更加體現(xiàn)我國(guó)政府對(duì)于民事公益訴訟制度的關(guān)注與重視。

（二）訴訟主體資格的擴(kuò)大

就大陸法系和英美法系民事公益訴訟主體資格來(lái)看，雖然大陸法系民事公益訴訟主體范圍非常狹窄，但原告資格擴(kuò)大的趨勢(shì)是非常明顯的。隨著各國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，公民法律意識(shí)的日漸增強(qiáng)，訴訟主體資格也會(huì)向公眾個(gè)人方向進(jìn)一步的滲透。由此可見(jiàn)，對(duì)于民事公益訴訟而言，訴訟主體資格的擴(kuò)大化已是不可回避的發(fā)展方向，我國(guó)在民事公益訴訟制度的構(gòu)建上，也應(yīng)該推動(dòng)對(duì)訴訟主體資格的擴(kuò)大。我國(guó)2012年《民事訴訟修訂法》對(duì)民事公益訴訟主體進(jìn)行了界定，并指出，對(duì)于污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。該條款當(dāng)中雖然界定了公益訴訟主體，但是存在較大的模糊性，主體范圍也較為狹窄，必須要進(jìn)一步地予以明確，并進(jìn)行適當(dāng)?shù)臄U(kuò)展，以調(diào)動(dòng)公眾參與民事訴訟的積極性。

（三）濫訴現(xiàn)象的預(yù)防機(jī)制

加強(qiáng)對(duì)濫訴預(yù)防機(jī)制的構(gòu)建，有利于更好地維持訴訟秩序、規(guī)范訴訟行為，避免各類(lèi)訴訟問(wèn)題的出現(xiàn)。對(duì)于濫訴預(yù)防機(jī)制的構(gòu)建，可以借鑒和學(xué)習(xí)國(guó)外民事公益訴訟制度中的相關(guān)預(yù)防手段及方法，如設(shè)定前置程序、控制受案范圍等，以控制濫訴現(xiàn)象的影響，緩解法院在民事公益訴訟上的工作壓力。

（四）在程序中合理地向原告傾斜

為更好地維護(hù)公眾利益，對(duì)違法分子予以嚴(yán)厲打擊，確保社會(huì)公正與公平，民事公益訴訟程序應(yīng)該適當(dāng)?shù)貎A向于原告，為原告爭(zhēng)取更多的優(yōu)勢(shì)。目前，各國(guó)針對(duì)民事公益訴訟制度，都對(duì)應(yīng)地制定了一系列的配套制度，如訴訟費(fèi)用減免機(jī)制、公益律師制度、法律援助制度等，均為公眾參與民事公益訴訟提供了很好的支持與保障。我國(guó)在民事公益訴訟制度的構(gòu)建上也應(yīng)該積極借鑒和參考國(guó)外相應(yīng)的舉措和辦法，對(duì)民事公益訴訟提供一定的援助和支持，如在合理范圍內(nèi)削減訴訟相關(guān)費(fèi)用，或由被告承擔(dān)部分訴訟費(fèi)用；盡快建立自己的公益律師制度、法律援助制度，為公眾參與民事公益訴訟提供專(zhuān)門(mén)的法律及律師援助，降低公眾參與民事公益訴訟的風(fēng)險(xiǎn)和壓力，提升公眾的參與積極性。

五、結(jié)論

民事公益訴訟制度的構(gòu)建對(duì)于公眾合法權(quán)益的維護(hù)將起著非常重要的作用，作為發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)代民事公益訴訟制度的構(gòu)建和完善，以體現(xiàn)我國(guó)法律的民主性和公平性，更好地保護(hù)公共利益不受侵害，并對(duì)不法分子予以嚴(yán)厲打擊和制裁。我國(guó)民事公益訴訟制度的構(gòu)建，可以適當(dāng)借鑒和學(xué)習(xí)美國(guó)、德國(guó)、英國(guó)等國(guó)家的民事公益訴訟制度，以提升我國(guó)民事公益訴訟制度的合理性和科學(xué)性。

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