國際難民法律完善之設(shè)想

摘 要 歐洲難民危機成因有多種，難民危機反映的難民立法缺陷，本文認(rèn)為要完善難民權(quán)利立法保護，加強對策研究，合理定義難民范圍，多層次多元化國際協(xié)調(diào)化解難民危機。

關(guān)鍵詞 難民 危機 公約

作者簡介：林原，華東政法大學(xué)國際法學(xué)院。

中圖分類號：D815 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.124

一、歐洲難民危機概述

（一）歐洲難民危機成因

2015年以來，歐洲正經(jīng)歷著二戰(zhàn)之后最嚴(yán)重的難民危機，來自敘利來、阿富汗和伊拉克等地難民，通過地中海、巴爾干半島西側(cè)進入歐洲的比鄰國，難民人數(shù)突破1百萬多，每年仍大量增加，導(dǎo)致歐洲政治、經(jīng)濟和社會的不安和動蕩。難民潮在歐洲地區(qū)的出現(xiàn)是多方因素共同影響的產(chǎn)物，而其中的國際政治因素，宗教因素和地緣關(guān)系因素起到了主導(dǎo)作用。

1.國際政治因素。以美國為主導(dǎo)，歐洲國家積極參與的針對中東地區(qū)的軍事干預(yù)是此次危機的主要原由，難民大部分來自敘利亞和阿富汗地區(qū)，產(chǎn)生大量難民根本性的原因，是由美國及其歐洲盟友發(fā)動的意在顛覆當(dāng)?shù)卣?quán)的一系列意識形態(tài)的變革和軍事干預(yù)措施。如17年前的科索沃戰(zhàn)爭導(dǎo)致該地區(qū)至今仍處于不斷產(chǎn)生難民的持續(xù)動蕩之中。而歐盟與美國積極參與的支持?jǐn)⒗麃喎磳ε纱驌舭蜕碃枴ぐ⑺_德政權(quán)的敘利亞內(nèi)戰(zhàn)，直接導(dǎo)致中東地區(qū)的持續(xù)動蕩，導(dǎo)致地區(qū)安全局勢迅速惡化。而美國及歐盟國家打著維護人權(quán)和人道主義的旗幟，肆意介入地區(qū)沖突，不顧當(dāng)?shù)氐臍v史、宗教、文化特征和國情，將自己的標(biāo)準(zhǔn)強加給他國，最終造成了人道主義災(zāi)難。

2.宗教因素。中東地區(qū)復(fù)雜的宗教、部族政治因素是造成此次難民潮的基本因素之一。暴力沖突導(dǎo)致的局勢動蕩不僅催生了大量諸如“伊斯蘭國”的極端武裝勢力，還不斷動搖了當(dāng)?shù)卣?quán)，使得地區(qū)發(fā)展長期陷于停滯乃至倒退。貧富差距懸殊與治安環(huán)境的惡化導(dǎo)致了社會結(jié)構(gòu)體系脆弱，民眾在面對戰(zhàn)亂時除了逃亡到周邊安全地區(qū)別無他法。大部分難民為了生存不惜鋌而走險，橫跨地中海島歐洲。

3.特殊的地緣關(guān)系。歐洲和中東比鄰，社會福利相對好，使歐洲大陸成為難民求得生存的首選之地。從總體來看，難民進入歐洲的路線主要有6條，分別是：地中海西線（阿爾及利亞到西班牙）、地中海中線（從突尼斯和利比亞進入意大利）、地中海東線（從土耳其進入希臘）、巴爾干西線（從希臘到歐洲國家的匈牙利等）、歐洲東部邊界線（從烏克蘭到匈牙利等）、巴爾干東線（從阿爾巴尼亞到希臘）。

（二）歐洲難民危機發(fā)展

在難民危機發(fā)展初期，歐盟初步出臺宏觀應(yīng)對政策，但行動極為緩慢，歐盟成員國對接受難民的行動表現(xiàn)出的積極性不高，反應(yīng)不一。中東歐國家采取申請審查，而地中海沿岸的意大利、希臘等國因為第一入境國原則而滯留了大量難民，不堪重負(fù)。而這些國家又非難民第一選擇國，致使非法入境等行為不斷持續(xù)，繼而發(fā)生的人道主義災(zāi)難，特別是敘利亞難民“小艾蘭之死”的照片，引起了國際社會的強烈反響。在此背景下，歐洲多國表示將開放邊境允許更多難民入境。

道義上的拯救也給歐洲的社會環(huán)境帶來了嚴(yán)重的安全隱患。2015年末的一系列恐怖襲擊敲響了歐洲大陸反恐的警鐘。在缺乏嚴(yán)格邊防檢查和難民甄別程序的情況下，諸多非法移民和流動犯罪集團混跡其中，集聚的難民由于文化、宗教等不同難以溶入當(dāng)?shù)厣鐣?，靠救濟度日，犯罪率極高。數(shù)百萬難民的涌入，加重了接收國的負(fù)擔(dān)，影響了原居民的生活和工作環(huán)境，反移民情緒高漲。

二、歐洲難民權(quán)利保護

（一）難民保護的正當(dāng)性

難民保護其實就是保護難民的人權(quán)?！妒澜缛藱?quán)宣言》規(guī)定，每一個人類都享有生命權(quán)利、自由權(quán)利、人身安全、財產(chǎn)安全等基礎(chǔ)權(quán)利，也享有尋求庇護等一系列政治權(quán)利?！堵?lián)合國憲章》闡明聯(lián)合國的宗旨，不分國別、種族、宗教信仰、語言、性別，注重國際社會的合作，加強國際社會的政治、經(jīng)濟、文化交流，提高全體人類對于自由和基本人權(quán)的尊重，促進全人類的進步和福祉。難民是全體人類的一個弱勢群體，法律應(yīng)保護。

（二）難民權(quán)利保護的法律依據(jù)

1.國際難民法基礎(chǔ)文件。《聯(lián)合國憲章》、《世界人權(quán)宣言》、《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》，以及《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利公約》等是國際人權(quán)保護的法律文件，適用于難民權(quán)利保護。此外，聯(lián)合國1951年《關(guān)于難民地位的公約》和1967年《難民議定書》是目前保護難民權(quán)利的專門國際公約，是保護難民權(quán)利的基石。《關(guān)于難民地位的公約》第1條對“難民”定義：“由于1951年1月1日以前發(fā)生的事情并因有正當(dāng)理由畏懼由于種族、宗教、國籍、屬于某一社會團體或具有某種政治見解的原因留在其本國之外，并且由于此項畏懼而不能或不愿受該國保護的人；或者不具有國籍并由于上述事情留在他以前經(jīng)常居住國家以外而現(xiàn)在不能或由于上述畏懼不愿返回該國的人”。而隨著時間推移，該公約所規(guī)定的時間和地域限制使得實際操作弊端明顯，飽受詬病。 1967年《關(guān)于難民地位的議定書》則在全盤接納1951年《關(guān)于難民地位的公約》關(guān)于難民規(guī)定的基礎(chǔ)之上，取消了時間和地域限制，將更多適用情形納入難民保護的范疇之中，從而擴大了“難民”定義的適用范圍。除了規(guī)定難民的含義和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，這兩份文件還對難民的基本權(quán)利和各締約國所應(yīng)承擔(dān)的各種保護義務(wù)等都作了詳細(xì)的說明，其中最核心的是對“不推回原則”的確定。

2.區(qū)域性公約及文件。由于《關(guān)于難民地位的議定書》與《關(guān)于難民地位的公約》兩個文件對難民逃亡原因有所限制，無法涵蓋世界范圍內(nèi)其他原因?qū)е碌碾y民問題，一些區(qū)域性法律文件應(yīng)運而生，從而擴展難民定義。非洲統(tǒng)一組織于1969年通過的《非洲統(tǒng)一組織難民公約》，拉美各國于1984年通過的《卡塔赫納宣言》等將因戰(zhàn)爭或國內(nèi)沖突而逃離本國的民眾也納入到難民的救助范圍，后得到了國際社會的廣泛認(rèn)可并成為了國際難民保護法規(guī)的重要補充 。歐洲理事會于1950年制定《歐洲人權(quán)公約》，1957年提出了關(guān)于難民資格的最低限度準(zhǔn)則的《歐共體條約》，以及1990年提出了“第一入境國”原則《都柏林公約》，不斷完善了歐盟難民制度。

3.歐盟國家的國內(nèi)立法。歐盟內(nèi)部不同國家對于難民的保護標(biāo)準(zhǔn)和立法不盡相同，福利待遇以及保障各有不同。如英國其福利待遇水平處于較高水準(zhǔn)，《移民法》規(guī)定，申請難民身份需身在英國或抵達英國口岸才能有申請資格，只要沒有犯罪記錄，任何在英國境內(nèi)的尋求庇護者都可以提交庇護申請，在申請期間免費為難民提供食宿并發(fā)放最低生活保障金以確保難民的基本生存。如申請遭到拒絕，難民還可申訴以維護自己的合法權(quán)益。德國政府甚至還將政治難民的庇護權(quán)納入1949年《德國基本法》中。

三、歐洲難民危機反映的難民立法缺陷

如果說歐洲國家長期奉行的政策手段和地緣關(guān)系是此次歐洲難民危機的導(dǎo)火索，那么歐盟內(nèi)部采取的應(yīng)對政策措施和難民保護法律存在的缺陷更是使得難民危機甚囂塵上。

（一）難民身份甄別制度存在缺陷

盡管《關(guān)于難民地位的公約》、《關(guān)于難民地位的議定書》確立了對于甄別難民身份的參照標(biāo)準(zhǔn)，但上述兩份文件對于難民身份的規(guī)定過于原則，無法滿足日益復(fù)雜的難民身份甄別需求和新型法律問題。適用范圍以及“迫害”、“正當(dāng)理由”等專門名詞均停留在原則性的字面意思，缺乏具體的解釋，各國可以基于本國利益作出任意性或限制解釋，這在實際上削弱了難民權(quán)利保護制度的約束力。

（二）責(zé)任分配失衡

《都柏林公約》的責(zé)任分配失衡，大量難民聚積“歐洲之門”?！暗谝蝗刖硣痹瓌t旨在由難民進入的第一個成員國負(fù)責(zé)尋求庇護者的所有事物，以防止難民挑揀庇護國而多次提交申請，提高庇護制度運轉(zhuǎn)效率。但在實踐中，由于地緣因素，這種責(zé)任分配制度卻造成了事實上各國責(zé)任分?jǐn)偛痪?，?dǎo)致邊界國家的難民救助工作超負(fù)荷。而其他歐盟國家則將難民的身份認(rèn)定、登記等工作推給“第一入境國”。據(jù)歐盟委員會統(tǒng)計，在2016年7月20日至11月30日期間，希臘僅僅對50萬抵達人群中的12.1萬人進行了登記。根據(jù)聯(lián)合國難民署的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2016年通過陸路或海陸抵達歐洲的38萬難民中，從意大利和希臘入境的人數(shù)達到35萬人，其中大部分為非法入境和未登記的難民 。“第一入境國”原則造成了此次歐洲難民危機救助責(zé)任實際上的不公平與難民保護的缺失。

（三）難民攤派機制落實受阻

自歐盟制訂難民配額計劃以來，各成員國之間的爭論就從未停歇。2017年初，波蘭、捷克、匈牙利等國就拒絕了歐盟配額接受難民的計劃并且表示了強硬的立場“寧愿被罰款，也絕不接受難民”，還有東歐國家認(rèn)為“歐盟強制接受難民的舉措違背了自愿原則，侵犯了國家主權(quán)” 。成員國資源短缺，無法安置難民，從而只能依靠民間組織來解決露宿街頭的難民和避難申請者的住宿問題。

四、國際難民法完善和難民危機對策研究

（一）完善立法，合理定義難民范圍

盡管區(qū)域性公約和文件及各國立法都對難民的定義進行了補充，仍然無法適應(yīng)當(dāng)前復(fù)雜的難民形勢，使得法律與實踐缺乏連貫性。一些規(guī)定的難民定義過于籠統(tǒng)而缺乏實踐操作價值。接收國過于寬泛的解釋空間往往使得處于弱勢地位的難民的權(quán)利得不到保障。同時，一些非法移民和人口販賣組織更是蹭著法律定義的邊界，達到非法目的。

因此，可以參考1969年《非洲統(tǒng)一組織難民公約》中關(guān)于難民的定義進行細(xì)化，如將“難民”的范圍擴大至戰(zhàn)爭難民和因環(huán)境惡化使得生命、安全受到威脅而逃離其國家的人。除此之外，還可以對定義中的專有名詞如“正當(dāng)理由”做出嚴(yán)格的定義，列舉相關(guān)事由來增加可操作性和確定性，以免遭到濫用。

（二）創(chuàng)新制度，完善難民甄別程序

公約對難民的定義有了較詳細(xì)的規(guī)定，但對難民身份確定的程序性規(guī)定卻有程序制度的缺失，導(dǎo)致在實際問題中權(quán)利義務(wù)分配混亂，機構(gòu)工作效率低下等問題嚴(yán)重影響難民保護工作的有效運行。歐盟對此作了一些努力，比如《都柏林公約》規(guī)定的“第一入境國”審查原則、難民分?jǐn)倷C制等，但在實踐中并不能有效應(yīng)對歐洲的難民危機。國際公約應(yīng)創(chuàng)建共同的難民身份甄別制度，可將聯(lián)合國難民署編寫的《難民地位甄別程序和標(biāo)準(zhǔn)手冊》上升為有法定約束力的國際公約。

國際法層面上亦可設(shè)立永久性的難民分?jǐn)倷C制，能在第一時間采取回應(yīng)，施以援手團結(jié)互助，維護地區(qū)穩(wěn)定和避免人道主義災(zāi)難。在確保公平的責(zé)任分擔(dān)之后，還應(yīng)當(dāng)進一步縮小成員國之間難民審核規(guī)定的差異，以避免“避難挑揀”。

（三）多層次多元化的國際協(xié)調(diào)化解難民危機

難民問題應(yīng)追根溯源，尊重輸出國的主權(quán)和宗教信仰，大國不應(yīng)以自己的政治價值去“普惠”當(dāng)?shù)氐臍v史和政治生活，減少民族、種族和宗教力量受外來力量影響而引發(fā)的戰(zhàn)爭沖突。接收國要通過專項計劃，促進難民盡快融入目的國經(jīng)濟、社會文化中。聯(lián)合國應(yīng)建立難民問題的統(tǒng)一協(xié)調(diào)組織和裁決機構(gòu)，提高國與國之間因難民問題引發(fā)沖突的協(xié)調(diào)解決能力，能夠盡早預(yù)警并應(yīng)對諸如歐洲難民危機這樣的區(qū)域性突發(fā)生難民事件，保障難民的基本人權(quán)。

注釋：

張愛寧.難民保護面臨的國際法問題及對策.政治論壇.2007（6）.

谷盛霞.歐盟難民保護的國際法律問題.遼寧大學(xué)2016年碩士論文.

朱紅.從歐洲難民危機探析歐盟移民政策的現(xiàn)實困境和改革方向.北京外國語大學(xué)2017年碩士論文.

張杰.難民分?jǐn)偧哟髿W盟裂痕.人民日報.2015年9月11日，第21版.