區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的縣域角色

車文斌

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，2018年政府工作報(bào)告確定的九大任務(wù)之一，黨的十九大報(bào)告提出的戰(zhàn)略重心之一。

東部與西部，發(fā)展不平衡；平原與山區(qū)，發(fā)展不平衡；城市與鄉(xiāng)村，發(fā)展不平衡……種種不平衡，協(xié)調(diào)發(fā)展成為必然。

2018年9月第69個(gè)國慶節(jié)前，中央深改委審議通過《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展被擺在突出位置，仍是今后一段時(shí)期的改革重點(diǎn)。

在“更加有效”的“新機(jī)制”即將建立之際，讓我們再次聚焦國家“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”戰(zhàn)略，找準(zhǔn)縣域坐標(biāo)與定位，演好縣域角色就尤顯重要。

區(qū)域與縣域定位的協(xié)調(diào)共振

秩序論的觀點(diǎn)認(rèn)為，世界上的萬事萬物都是有層級性的，在同一個(gè)秩序體內(nèi)，上層決定下層，下層在上層確定的框架下發(fā)展進(jìn)化。早在十六屆三中全會，我國就提出了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的“五個(gè)統(tǒng)籌”之一的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，即：積極推進(jìn)西部大開發(fā)，振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地，促進(jìn)中部地區(qū)崛起，鼓勵東部地區(qū)率先發(fā)展。從西到中再到東，外加一個(gè)東北，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的路徑清晰可見。

2017年10月18日，習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中，在中國進(jìn)入社會主義新時(shí)代的歷史時(shí)期，對區(qū)域協(xié)調(diào)布局作了進(jìn)一步的發(fā)展：加大力度支持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)加快發(fā)展，強(qiáng)化舉措推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局，深化改革加快東北等老工業(yè)基地振興，發(fā)揮優(yōu)勢推動中部地區(qū)崛起，創(chuàng)新引領(lǐng)率先實(shí)現(xiàn)東部地區(qū)優(yōu)化發(fā)展。區(qū)域協(xié)調(diào)注入了鮮活的內(nèi)容。

各縣域作為中國四大區(qū)域下的底部支撐，其坐標(biāo)與定位已經(jīng)明確：西部大開發(fā)要強(qiáng)化舉措，東北振興要深化改革，中部崛起要發(fā)揮優(yōu)勢，東部優(yōu)化要創(chuàng)新引領(lǐng)。中國經(jīng)濟(jì)以東部向龍頭，向中向西次第延伸的態(tài)勢成為中國版的東方圖景。

區(qū)域協(xié)調(diào)，講究的是均衡發(fā)展，先進(jìn)地區(qū)輻射并帶動后進(jìn)地區(qū)，發(fā)達(dá)地區(qū)帶動欠發(fā)達(dá)地區(qū)，最終實(shí)現(xiàn)整體的協(xié)調(diào)發(fā)達(dá)，實(shí)現(xiàn)共同富裕。在中央統(tǒng)籌規(guī)劃的大背景下，中國的區(qū)域協(xié)調(diào)，以省級層面的方式展開，各省突破，梯次推進(jìn)。

因而，縣域的區(qū)域協(xié)調(diào)，除了首先要遵從中央的統(tǒng)籌規(guī)劃，還要服務(wù)于省級規(guī)劃的布局，在中央和省市的層面找準(zhǔn)坐標(biāo)，精準(zhǔn)定位自己的區(qū)域地位和目標(biāo)，立足自己的資源稟賦和優(yōu)勢，從而實(shí)現(xiàn)差異化特色發(fā)展。

沿海帶臨海的東部模式

毋庸置疑，我國經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)與最活躍的地區(qū)是東南沿海，從江蘇、浙江，往南經(jīng)福建到廣東，這片區(qū)域，正是率先發(fā)展的東部地區(qū)需要以創(chuàng)新的方式實(shí)現(xiàn)優(yōu)化發(fā)展的區(qū)域。

這片區(qū)域，以外向型的海洋經(jīng)濟(jì)為主要形態(tài)，與世界經(jīng)濟(jì)緊密接軌，是改革開放的最前沿，創(chuàng)新的是技術(shù)、模式與產(chǎn)業(yè)形態(tài)，經(jīng)過40年的改革開放，其經(jīng)濟(jì)已站到了世界的前沿，理所應(yīng)當(dāng)?shù)靥幱谝I(lǐng)的地位。

探究其區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，蘇浙閩粵四省無一不是“沿海帶臨?！钡哪Ｊ?。

江蘇，一海帶兩翼：近1000公里的沿海區(qū)域，帶北翼東隴海發(fā)展帶和南翼揚(yáng)子江城市群。從2010年起，江蘇省從沿海開發(fā)走向臨海開發(fā)，在臨港地區(qū)、臨海小城鎮(zhèn)率先發(fā)展的基礎(chǔ)上，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)向西推進(jìn)。蘇中規(guī)劃江淮經(jīng)濟(jì)生態(tài)區(qū)，串七大湖成線，以獨(dú)具魅力的水鄉(xiāng)風(fēng)貌為生態(tài)核心連接兩翼，從而實(shí)現(xiàn)全省空間利用整體最優(yōu)，發(fā)展與保護(hù)整體協(xié)同的內(nèi)涵式發(fā)展。

浙江，山海協(xié)作縣域經(jīng)濟(jì)邁向都市經(jīng)濟(jì)。浙江多山，山地和丘陵占74.63%，所謂“七山一水二分田”。平地少，且集中在沿海，“山海協(xié)作”模式貢獻(xiàn)出了獨(dú)特的“浙江經(jīng)驗(yàn)”。其經(jīng)驗(yàn)的核心就是山海共建“飛地園區(qū)”。衢州與杭州未來科技城的“飛地園區(qū)”，科研人員在杭辦公，生產(chǎn)組裝基地在衢州。至今，浙江已形成10個(gè)山海協(xié)作產(chǎn)業(yè)園，26縣實(shí)施山海協(xié)作產(chǎn)業(yè)合作項(xiàng)目10182個(gè)，到位資金4432億元。

福建的山更多，武夷山脈橫貫贛閩，80%以上的山地、丘陵，比浙江還多出一分，有“八山一水一分田”之稱。山多平地少必須協(xié)作，因而，雖然福建“山海協(xié)作”起步較晚，但協(xié)作帶經(jīng)濟(jì)已風(fēng)生水起，從沿海帶臨海進(jìn)而向山區(qū)協(xié)調(diào)推進(jìn)。福建沿海兩大都市群：福州都市區(qū)和廈漳泉都市區(qū)，東北部的福州都市區(qū)帶動閩東北寧德、南平、平潭各縣，西南部廈漳泉都市區(qū)帶動三明、龍巖各縣，形成福州到南平、泉州到三明、廈門到龍巖這三條山海協(xié)作通道，從而實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

廣東的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展雖然仍是沿海帶臨海型，但因珠三角9市+香港、澳門兩個(gè)特別行政區(qū)經(jīng)濟(jì)勢力太過雄厚，形成了強(qiáng)大的虹吸效應(yīng)，導(dǎo)致其區(qū)域發(fā)展極不協(xié)調(diào)，從而具有了內(nèi)陸省份才有的“核心效應(yīng)”。核心效應(yīng)一心獨(dú)大，其輻射帶動的作用也更為明顯。核心向東是汕頭、汕尾、潮州、揭陽四市所在的東翼；核心向西是陽江、湛江、茂名三市的西翼；核心向北是河源、梅州、韶關(guān)、清遠(yuǎn)、云浮五市的粵北山區(qū)。大灣新區(qū)的規(guī)劃將加大珠三角一心獨(dú)大的“核心效應(yīng)”，但核心經(jīng)驗(yàn)引擎的作用將更加凸顯。廣東除了四大區(qū)域的內(nèi)部協(xié)作之外，東翼、西翼和粵北山區(qū)必須主動作為，加大與珠三角核心區(qū)的分工協(xié)作，而粵北山區(qū)則是需要核心區(qū)重點(diǎn)幫扶的區(qū)域，以實(shí)現(xiàn)“沿海帶臨海”的均衡、協(xié)調(diào)發(fā)展。

省會帶周邊的“一干多支”西部模式

東部沿海省份，因外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)中心不一定是省會城市，如遼寧的大連，山東的青島，江蘇的蘇州，廣東的深圳等，有的省份甚至是雙中心模式。

可在中部和西部內(nèi)陸地區(qū)，省會一心獨(dú)大是普遍形態(tài)，有的省會城市經(jīng)濟(jì)體量甚至是排名第二位城市的幾倍。資本天性逐利，資本的聚集從來都是流向最具優(yōu)勢、最有活力的地區(qū)。西部內(nèi)陸地區(qū)尤其如此，省會城市因?yàn)槭且粋€(gè)地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科技、交通中心，具有其他地區(qū)不可比擬的優(yōu)勢，因各種資源要素的聚集而自然形成了核心高地。在西部，以核心高地帶動周邊區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展就成了一種常態(tài)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展就自然是“一干多支”的形態(tài)。從中國到歐美，地處內(nèi)陸地區(qū)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)莫不如此。

“一干多支”，是四川省委十一屆三次全會提出來的四川發(fā)展戰(zhàn)略。習(xí)近平總書記要求四川“推動城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，健全城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)作的體制機(jī)制和政策體系，打造各具特色的區(qū)域經(jīng)濟(jì)板塊，推動各區(qū)域共同繁榮發(fā)展、同步全面小康”，“一干多支”正是落實(shí)總書記四川要求的科學(xué)部署。“一干”，就是首位城市成都加快建設(shè)國家中心城市，建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)、美麗宜居公園城市和可持續(xù)發(fā)展的世界城市；“多支”，就是環(huán)成都經(jīng)濟(jì)圈、川南經(jīng)濟(jì)區(qū)、川東北經(jīng)濟(jì)區(qū)、攀西經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)同發(fā)展。

西部多山，稀缺的平原聚集了大量的人口，具有自然優(yōu)勢的平原地區(qū)便形成了區(qū)域中心，關(guān)中平原上的西安、成都平原上的成都，河套平原的銀川，河西走廊沖積平原的蘭州，千百年來形成的區(qū)域中心不僅具有天然的優(yōu)勢，還積淀下厚重的歷史文化，“一干多支”的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略便成為西部省份自然的選擇。

陜西省的“強(qiáng)關(guān)中、穩(wěn)陜北、興陜南”是“一干兩支”，近4萬平方公里的關(guān)中平原，西渭、西銅、西商一體化，再加上漢中、安康、延安的城市群異軍突起，兼具“一帶一路”的核心城市之一，以西咸新區(qū)為核打造亞歐合作交流的國際化大都市的“一干”戰(zhàn)略便應(yīng)運(yùn)而生。

“八山一水一分田”的貴州“一干多支”形態(tài)顯現(xiàn)，以省會貴陽所在的黔中經(jīng)濟(jì)區(qū)引領(lǐng)黔北經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)、畢水興能源資源富集區(qū)、“三州”民族地區(qū)等全力推進(jìn)“大數(shù)據(jù)、大旅游、大生態(tài)”戰(zhàn)略，富有生機(jī)與活力的新貴州展露新顏。

甘肅“中心帶動、兩翼齊飛”的“中心”正是以省會蘭州外加白銀，帶動酒泉基地和阿爾多斯盆地“兩翼”。2018年3月，國務(wù)院批復(fù)同意《蘭州—西寧城市群發(fā)展規(guī)劃》，8月30日，青海省委常委會審議通過《蘭州—西寧城市群發(fā)展規(guī)劃青海實(shí)施方案》，“1+N”城市經(jīng)濟(jì)體系定局。山西推進(jìn)“一核一圈三群”規(guī)劃，“一干多支”顯雛形。

……

省會帶周邊，平原帶山區(qū)，高地帶洼地，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的西部模式悄然成形。不過，“協(xié)調(diào)發(fā)展”的力度還需加大，與浙江以“飛地經(jīng)濟(jì)”帶動落后區(qū)域發(fā)展模式一樣的“成阿飛地工業(yè)園”經(jīng)過10年耕耘已在四川開花結(jié)果，更多的“飛地經(jīng)濟(jì)”有望在西部更大范圍的布局，西部將在“強(qiáng)化舉措”的推動下迎來更大的協(xié)調(diào)發(fā)展。

在區(qū)域協(xié)調(diào)下演好縣域角色

縣域是國家經(jīng)濟(jì)的基石，是中央和省級區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃下的重要組成部分，服從、服務(wù)于大的區(qū)域規(guī)劃，縣域應(yīng)找準(zhǔn)自己的坐標(biāo)與定位，演好自己的角色。

服從的角色。區(qū)域規(guī)劃是一個(gè)地方立足當(dāng)?shù)貙?shí)情進(jìn)行的未來發(fā)展的方向，一旦推出，作為底部支撐的縣域惟有服從于規(guī)劃，雷厲風(fēng)行迅速推進(jìn)。沒有協(xié)調(diào)就沒有發(fā)展，沒有服從就沒有實(shí)踐與成效?？h域服從于省域下的區(qū)域規(guī)劃，省域服從于中央規(guī)劃。沒有服從，自行一套，就談不上區(qū)域協(xié)調(diào)。從2002年起，浙江就啟動了“山海協(xié)作工程”，沿海發(fā)達(dá)縣市與欠發(fā)達(dá)的淳安、三門等26個(gè)山區(qū)縣十多年持續(xù)不斷地推進(jìn)，才有了今日強(qiáng)勢的浙江，杭州都市區(qū)綜合競爭力位居中國六大都市圈之首。

服務(wù)的角色?？h域的發(fā)展要服務(wù)于大區(qū)域的發(fā)展需要，在服務(wù)中尋找發(fā)展機(jī)遇，在服務(wù)中尋求優(yōu)化發(fā)展。2018年9月18日，成都青白江區(qū)服務(wù)于“一干多支、五區(qū)協(xié)同”區(qū)域新格局的需要，邀請德陽什邡市、廣漢市，遂寧市船山區(qū)，綿陽市游仙區(qū)，川南經(jīng)濟(jì)區(qū)的自貢高新區(qū)、內(nèi)江市經(jīng)開區(qū)、宜賓市臨港經(jīng)開區(qū)，川東北經(jīng)濟(jì)區(qū)的南部縣等縣政經(jīng)人士，共謀區(qū)域協(xié)同發(fā)展機(jī)制。青白江區(qū)服務(wù)于成都“一干”的發(fā)展，謀劃打造國際物流港；服務(wù)于區(qū)域協(xié)同，精準(zhǔn)定位，找準(zhǔn)國際物流的服務(wù)坐標(biāo)，從而搶占物流高地。

配套的角色。在大的區(qū)域規(guī)劃下，每一個(gè)縣域其實(shí)都是配套的角色。在區(qū)域高地中找準(zhǔn)自己的位置，當(dāng)好自己的配角?？h域的地位和體量決定其只能是配角，不會是主角。瞄準(zhǔn)區(qū)域高地，在大的區(qū)域布局下尋求差異化特色發(fā)展，集中力量在“配角經(jīng)濟(jì)”中實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)突破。貴州全域推行的“大旅游”“大生態(tài)”戰(zhàn)略結(jié)出了碩果，配套于這個(gè)戰(zhàn)略的需要，貴州縣域范圍內(nèi)的苗寨群寨閃耀：凱里市三棵樹鎮(zhèn)南花苗寨、劍河縣久吉苗寨、雷山縣西江千戶苗寨、從江縣岜沙苗寨、黃平縣太平洞苗寨、榕江縣空申苗寨……美麗苗寨成了貴州最獨(dú)特的風(fēng)景，旅游產(chǎn)業(yè)也越來越火。

主演的角色。雖屬配角，但主演正是縣域。縣域是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的實(shí)踐者。坐標(biāo)與方向一旦明確，縣域就當(dāng)全力以赴地推行，推動一幕幕劇情的展開，讓政策、規(guī)劃和部署落地生根。

縣域是區(qū)域協(xié)調(diào)下的一個(gè)落點(diǎn)，是一朵含苞欲放的花蕾，而其未來則是一枚邁向全面小康的碩果。