王帆
首要是基于產(chǎn)業(yè)的溢出與合作,形成一種合理梯次配置的城市層級(jí)分工,因?yàn)閰^(qū)域間的“騰籠換鳥”,既要“騰得出去”,也要保證讓其他城市能真正“承接得住”。
一石激起千層浪。
一篇關(guān)于“華為搬離深圳”的文章,將深圳推向了輿論的風(fēng)口浪尖。文章稱,7月初華為將研發(fā)部門從深圳搬往東莞,“動(dòng)用40輛8噸貨車”“車輛約1500輛”進(jìn)行搬家,“有2700人從深圳到東莞松山湖溪流坡村上班”,搬家的貨車上甚至裝有“華為搬遷專用車輛”標(biāo)識(shí)。文章猜測(cè):華為正在搬離深圳。
實(shí)際上,無(wú)論“華為搬離深圳”的命題是否最終成立,深圳都必須要面對(duì)一個(gè)突出的難題:作為一線城市中,不足2000平方公里、總面積最小的深圳,應(yīng)該如何通過(guò)創(chuàng)新合作突破自身空間的界限?
一些改變正在悄然發(fā)生。2018年4月21日,在深圳東莞惠州(深莞惠)經(jīng)濟(jì)圈(3+2)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)第十一次聯(lián)席會(huì)議上,深莞惠三地提出在“臨深”區(qū)域共同打造區(qū)域協(xié)同發(fā)展試驗(yàn)區(qū),深汕特別合作區(qū)工作方案被披露出最新的進(jìn)展。此外,深圳正在編制的最新一版城市總體規(guī)劃也提出,要在50公里范圍內(nèi)配置深圳作為都市圈核心城市所應(yīng)有的資源。
經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展,使得深圳土地市場(chǎng)面臨著“僧多粥少”的窘境,土地資源緊張問(wèn)題日益突出,產(chǎn)業(yè)和居住人口逐漸往周邊城市溢出。但如何真正形成打破行政區(qū)劃的“想象中的共同體”,仍然需要強(qiáng)大的改革魄力。
深莞惠試驗(yàn)區(qū)
房地產(chǎn)領(lǐng)域常提及的“臨深”概念,正式進(jìn)入?yún)^(qū)域一體化發(fā)展的官方語(yǔ)境。
根據(jù)深莞惠經(jīng)濟(jì)圈(3+2)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)第十一次聯(lián)席會(huì)議傳遞出來(lái)的消息:為進(jìn)一步促進(jìn)深莞惠三地協(xié)同發(fā)展,助推珠三角打造世界級(jí)城市群,在深莞惠經(jīng)濟(jì)圈(3+2)合作機(jī)制上,參照深汕特別合作區(qū)有關(guān)做法,推動(dòng)在東莞、惠州鄰近深圳地區(qū)劃出一定區(qū)域,規(guī)劃建設(shè)跨行政邊界的功能協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)、成果共享的區(qū)域協(xié)同發(fā)展試驗(yàn)區(qū)。
具體而言,試驗(yàn)區(qū)內(nèi)的地區(qū)生產(chǎn)總值、稅收存量歸當(dāng)?shù)厮校隽坎糠钟扇卣趨f(xié)商基礎(chǔ)上按比例分成,提升中心城市輻射帶動(dòng)作用。深圳、東莞、惠州三方將聯(lián)手積極探索創(chuàng)新合作機(jī)制、合作模式,明確試驗(yàn)區(qū)選址、發(fā)展定位、空間布局、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)等因素。
無(wú)論是從官方規(guī)劃還是從民間往來(lái)情況來(lái)看,深圳、東莞、惠州三座城市早已形成密切關(guān)聯(lián)。2018年4月22日,在深圳召開的一場(chǎng)“城市共創(chuàng)大會(huì)”上,萬(wàn)科董事會(huì)名譽(yù)主席王石表示,盡管深圳特區(qū)的行政管理范圍只有2000平方公里,但是在觀念、規(guī)劃、產(chǎn)城融合等方面應(yīng)該超越2000平方公里的概念。
但跨區(qū)域、一體化發(fā)展往往面臨各自行政區(qū)劃體制的挑戰(zhàn)。中國(guó)(深圳)綜合開發(fā)研究院金融與現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)研究所副所長(zhǎng)胡彩梅曾表示,不同城市的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)已經(jīng)連為一體,但經(jīng)濟(jì)指標(biāo)仍然按照行政區(qū)域來(lái)統(tǒng)計(jì),導(dǎo)致反映問(wèn)題并不準(zhǔn)確或全面。
深莞惠此次提出的正是沿著這種方向的改革探索,先在劃定的小范圍內(nèi)試點(diǎn)。其實(shí),這一思路早在幾年前就曾開墾過(guò)“試驗(yàn)田”。
2010年,深莞惠共建深圳龍崗坪地、惠州惠陽(yáng)新圩、東莞清溪三地“坪新清”產(chǎn)業(yè)合作示范區(qū),這一片區(qū)位于深圳市龍崗區(qū)坪地街道、東莞市清溪鎮(zhèn)和惠州市惠陽(yáng)區(qū)新圩鎮(zhèn)間,是三市接壤處。當(dāng)初的構(gòu)想是為了突破行政、土地、稅收、財(cái)政、社會(huì)管理等制約,創(chuàng)新區(qū)域合作機(jī)制,為建設(shè)“深莞惠城際高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)帶”探路。但發(fā)展過(guò)程一波三折,最終因?yàn)槟ズ喜灰?、體制未能突破,這一合作在2年后歸于沉寂。
這使得一些觀察人士擔(dān)憂此次深莞惠區(qū)域協(xié)同發(fā)展試驗(yàn)區(qū)將會(huì)“重蹈覆轍”。中國(guó)(深圳)綜合開發(fā)研究院旅游與地產(chǎn)研究中心主任宋丁也認(rèn)為,這種區(qū)域聯(lián)合的發(fā)展模式常常缺乏可持續(xù)性,常見(jiàn)的管理體制為“聯(lián)合管理”或“齊抓共管”,但實(shí)際執(zhí)行起來(lái)有很多具體問(wèn)題要破解。
理順合作機(jī)制
不只是“坪新清”產(chǎn)業(yè)合作示范區(qū)的嘗試,以及深莞惠區(qū)域協(xié)同發(fā)展試驗(yàn)區(qū)的設(shè)想,近年來(lái)深圳一直在探索如何更好推進(jìn)三地一體化的進(jìn)程。
與幾年前相比,區(qū)域一體化的程度越來(lái)越高,從產(chǎn)業(yè)、交通到居住,深莞惠的融合越來(lái)越深。政府層面提出探索公共服務(wù)配套均等化、跨區(qū)域建人才房以及加強(qiáng)軌道交通連接,更像是客觀形勢(shì)的一種倒逼。這些探索同樣與機(jī)制、規(guī)則的制定緊密相關(guān),包括建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本的分擔(dān)、土地等相關(guān)獲利的分成等等。
在國(guó)外的都市圈經(jīng)驗(yàn)中,通常會(huì)建立權(quán)威性高于各地方政府的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),但在國(guó)內(nèi)的行政體系中,在兩級(jí)政府間再增加新的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)相對(duì)困難。如果由合作方各自派出干部組成協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu),通常又會(huì)出現(xiàn)干部對(duì)各自本級(jí)政府負(fù)責(zé)的情況。
而在諸多觀察人士看來(lái),在跨區(qū)域共建合作中,由單個(gè)主體主導(dǎo)的模式更具有可操作性。在2017年迎來(lái)管理體制變革的深汕特別合作區(qū),正是一改過(guò)去深圳、汕尾兩地共管的方式,才開啟了由深圳全面主導(dǎo)、汕尾積極配合的經(jīng)濟(jì)發(fā)展新時(shí)代。
在2018年4月發(fā)布的《關(guān)于深圳市組織實(shí)施深汕特別合作區(qū)機(jī)制體制調(diào)整的工作方案》中,合作區(qū)成為深圳市的一個(gè)重要經(jīng)濟(jì)功能區(qū),深圳將按照“10+1”(深圳原有10個(gè)區(qū)+深汕特別合作區(qū))模式給予全方位的政策和資源支持。
根據(jù)方案,鵝埠鎮(zhèn)、小漠鎮(zhèn)、鲘門鎮(zhèn)、赤石鎮(zhèn)(含圓墩林場(chǎng))按行政區(qū)劃有關(guān)規(guī)定和調(diào)整程序改設(shè)為街道,開展居民身份證、戶口本、門牌更換等工作。此外,合作區(qū)財(cái)稅納入深圳市區(qū)財(cái)政體制范圍,由深圳市全權(quán)管理;引進(jìn)并開工一批重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目,盡快形成產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)。
自2017年三季度起,深汕特別合作區(qū)的GDP開始納入深圳市統(tǒng)計(jì)體系。顯然,合作區(qū)由深圳來(lái)主導(dǎo),推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的陣勢(shì)會(huì)大大加強(qiáng),未來(lái)將進(jìn)一步輻射到整個(gè)汕尾地區(qū),順利解決了長(zhǎng)期以來(lái)困擾的管理模式問(wèn)題,這個(gè)地方也就“活”起來(lái)了。
2018年4月9日,廣東省常務(wù)副省長(zhǎng)林少春在深汕特別合作區(qū)主持召開合作區(qū)體制機(jī)制調(diào)整現(xiàn)場(chǎng)辦公會(huì)上指出,合作區(qū)體制機(jī)制調(diào)整是一項(xiàng)重大改革創(chuàng)新,很多工作沒(méi)有先例可循。這對(duì)于拓展深圳市發(fā)展空間,帶動(dòng)汕尾市跨越式發(fā)展,具有重要的意義。
深莞惠的樣本價(jià)值
城市是空間的產(chǎn)物,空間的規(guī)模決定著城市的發(fā)展。在中國(guó)當(dāng)前的城市化發(fā)展進(jìn)程中,城市群或都市圈已經(jīng)成為一種發(fā)展的主流形態(tài),未來(lái)的生產(chǎn)力布局和新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)都將圍繞城市群或都市圈進(jìn)行。
從全國(guó)范圍來(lái)看,京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角依然在發(fā)揮著經(jīng)濟(jì)引擎增長(zhǎng)極的作用。6月1日,《長(zhǎng)三角地區(qū)一體化發(fā)展三年行動(dòng)計(jì)劃(2018-2020年)》重磅出爐。與此同時(shí),武漢城市群、成渝城市群、長(zhǎng)株潭城市群、皖江城市帶等中西部城市群也在快速崛起,已成為區(qū)域乃至全國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要發(fā)展支撐。
實(shí)際上,區(qū)域一體化的本質(zhì),在于通過(guò)產(chǎn)業(yè)協(xié)作、互聯(lián)互通,消除行政區(qū)劃的分離,從而實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ),形成以產(chǎn)業(yè)的價(jià)值鏈重構(gòu)區(qū)域發(fā)展格局。從目前深莞惠一體化的推進(jìn)進(jìn)程來(lái)看,首要也是基于產(chǎn)業(yè)的溢出與合作,以形成一種合理梯次配置的城市層級(jí)分工。因?yàn)閰^(qū)域間的“騰籠換鳥”,既要“騰得出去”,也要保證讓其他城市能真正“承接得住”。
深圳是知名的創(chuàng)新科技之城,其高新技術(shù)企業(yè)不斷孵化、集聚,但一些企業(yè)在做大之后卻面臨著無(wú)地可用的窘境。土地資源的稀缺又進(jìn)一步推動(dòng)了房?jī)r(jià)、勞動(dòng)力成本的上升,深圳的諸多企業(yè)正處在一個(gè)擴(kuò)張型外遷的階段。而毗鄰的東莞、惠州恰好成為這些企業(yè)擴(kuò)張和外遷的最主要承接地,有數(shù)據(jù)顯示,2015年?yáng)|莞引進(jìn)的內(nèi)資項(xiàng)目,34%源于深圳。但這不僅僅只是因?yàn)榈乩韮?yōu)勢(shì),從產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)來(lái)看,東莞正由“世界工廠”轉(zhuǎn)向“創(chuàng)新基地”,惠州在石化和電子信息領(lǐng)域也有巨大優(yōu)勢(shì),這構(gòu)成了合作共贏的基礎(chǔ)。
既然有產(chǎn)業(yè)的合作,也必然會(huì)發(fā)生人口的流動(dòng),在都市圈范圍內(nèi),交通、居住、生活等配套服務(wù)也要相應(yīng)跟上。深圳的渴望是卸去懸在企業(yè)頭上的一把“高生產(chǎn)和生活成本刀”。
在新一輪的軌道線路規(guī)劃過(guò)程中,深圳主要領(lǐng)導(dǎo)多次到東莞、惠州進(jìn)行調(diào)研,并考慮了多條地鐵線路與東莞、惠州銜接,以城際之間高速通行的交通,打通空間上的距離,實(shí)現(xiàn)交通一體化。到2022年,深圳的城市軌道運(yùn)營(yíng)里程將比現(xiàn)在增加一倍,達(dá)到580公里。深圳規(guī)劃國(guó)土委曾在2017年表示,為了完成保障房的建設(shè)目標(biāo),在深莞惠三地采用合作開發(fā)模式籌集建設(shè)人才住房,成為完善配套設(shè)施的一種重要渠道。
當(dāng)前,深圳正在編制最新一版城市總體規(guī)劃,參與規(guī)劃的相關(guān)人士曾向媒體建議,很多深圳人居住在東莞、惠州,也有東莞、惠州兩地的人居住在與深圳交界地區(qū),公共服務(wù)設(shè)施要按照適用標(biāo)準(zhǔn)去配置,這樣才能達(dá)到區(qū)域高度協(xié)同、共同繁榮發(fā)展。