信訪考核“怪圈”調(diào)查

周賢山 樊佩佩

有些考核指標(biāo)的導(dǎo)向作用并不一定促進(jìn)信訪問(wèn)題化解，反而在一定程度上促成群眾來(lái)訪總量居高不下的“怪圈”。

信訪工作被稱(chēng)是天下第一難。為了推動(dòng)各級(jí)政府和工作人員積極解決信訪難題，對(duì)信訪工作進(jìn)行考核十分必要，但目前有些考核指標(biāo)的導(dǎo)向作用并不一定能促進(jìn)信訪問(wèn)題化解，反而在一定程度上促成群眾來(lái)訪總量居高不下的“怪圈”。

考核對(duì)象錯(cuò)位、重懲罰輕獎(jiǎng)勵(lì)

當(dāng)前的信訪考核主要是考核地方政府處理信訪問(wèn)題的結(jié)果，考核最終落在了信訪部門(mén)和信訪干部身上，而其他職能部門(mén)卻沒(méi)有納入考核范疇，國(guó)家對(duì)省、省對(duì)市均如此。

如，市級(jí)考核最終落腳在區(qū)級(jí)信訪局上，并不考核其他市級(jí)部門(mén)；區(qū)級(jí)只考核街道，而區(qū)級(jí)職能部門(mén)未納入。但客觀上說(shuō)，很多信訪問(wèn)題的產(chǎn)生，并不是由下級(jí)政府或信訪部門(mén)的原因造成，信訪問(wèn)題的解決也難以由下級(jí)政府或信訪部門(mén)完成。在這種情況下，僅僅對(duì)下級(jí)政府和信訪部門(mén)進(jìn)行考核，有失偏頗?，F(xiàn)實(shí)中，在區(qū)級(jí)信訪考核中，街道將考核與信訪辦主任、綜治科主任的經(jīng)濟(jì)待遇掛鉤，而沒(méi)有考慮到信訪問(wèn)題產(chǎn)生的根源在實(shí)體職能部門(mén)。

信訪問(wèn)題如果是由于實(shí)體部門(mén)不作為亂作為而造成，就應(yīng)該考核實(shí)體職能部門(mén)并進(jìn)行相關(guān)懲處。比如，如果是城建部門(mén)的政策出了問(wèn)題導(dǎo)致群眾信訪，就應(yīng)該考核城建部門(mén)并督促其化解矛盾，如果不考核城建部門(mén)而考核區(qū)信訪局或街道信訪部門(mén)與干部，就不合理。

有些政策區(qū)級(jí)政府和部門(mén)并沒(méi)有自主權(quán)，要到市層面才能制定，甚至上升到省與國(guó)家層面才能完善政策化解信訪問(wèn)題。因此，考核對(duì)象要科學(xué)設(shè)置，避免出現(xiàn)偏差而不利于推動(dòng)信訪工作。

目前，考核只有確保信訪問(wèn)題不上傳、化解既有信訪案件的職責(zé)考核，缺乏相應(yīng)的對(duì)無(wú)信訪事件上傳、化解信訪積案有成效的激勵(lì)措施。只有對(duì)未能完成信訪工作任務(wù)的進(jìn)行懲罰，對(duì)完成任務(wù)特別是認(rèn)真負(fù)責(zé)的信訪干部卻缺少獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，不論從物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)還是晉升機(jī)會(huì)都很匱乏，不利于調(diào)動(dòng)信訪部門(mén)和信訪干部的積極性。

如果僅僅把信訪工作作為一種強(qiáng)制的工作任務(wù)去完成，靠信訪干部的覺(jué)悟和職業(yè)道德，難以持續(xù)長(zhǎng)久，也體現(xiàn)不出賞罰分明的公平機(jī)制?；鶎有旁L干部普遍反映，信訪干部加班成常態(tài)卻缺少補(bǔ)償與激勵(lì)措施，這樣有時(shí)就難以保證工作效率和實(shí)際效果。在基層選人用人過(guò)程中，也較少體現(xiàn)信訪工作急難險(xiǎn)重崗位的特點(diǎn)，而優(yōu)先提拔使用信訪干部。

重結(jié)果輕過(guò)程、重?cái)?shù)量輕解決

當(dāng)前，一般只考核結(jié)果，卻不區(qū)分在信訪群眾上訪前，下級(jí)政府和信訪部門(mén)是否做了相關(guān)處理努力，造成下級(jí)政府和信訪部門(mén)無(wú)論做出了多大努力，即使是已在政策和法律的最大許可范圍內(nèi)給予了處理，只要客觀上有上訪行為，就要予以扣分處理。顯然，這種考核方式有失偏頗。

一般來(lái)說(shuō)，隨著信訪工作的逐步規(guī)范，地方政府為了維護(hù)穩(wěn)定，群眾的合理訴求在初訪初信時(shí)期，絕大部分都能在法律和政策的范圍內(nèi)積極解決。如果群眾的訴求不合理、或者超出了法律和政策能提供的范圍，造成上訪，仍對(duì)地方政府和信訪部門(mén)做負(fù)面評(píng)價(jià)就不合理了。這種考核將打擊地方政府和信訪部門(mén)的工作積極性，對(duì)信訪干部的前期付出也有失公允。

因此，在對(duì)信訪群眾上訪包括進(jìn)京訪等進(jìn)行統(tǒng)計(jì)后，要區(qū)分信訪群眾的訴求是否合理，還要弄清楚下級(jí)政府與信訪部門(mén)是否進(jìn)行過(guò)解釋工作。如果信訪訴求不合法合理，下級(jí)政府與信訪部門(mén)也做了解釋工作，僅僅是信訪群眾為了達(dá)到超出政策法律范圍的訴求而上訪，那就不應(yīng)考核下級(jí)政府與信訪部門(mén)。

現(xiàn)有的信訪考核制度只考核上訪的數(shù)量而不區(qū)分具體情況，有時(shí)就會(huì)被上訪人利用，促使下級(jí)政府為了減少被登記，就超出法律和政策范圍，給上訪群眾以多余的利益。有時(shí)，信訪人甚至有通過(guò)信訪得好處的情況，造成政府和信訪群眾兩方面都違規(guī)。

正是由于考核制度存在不合理的地方，使得問(wèn)責(zé)多了，進(jìn)京上訪的多了，而地方政府和信訪部門(mén)為了減少被考核，出現(xiàn)阻止群眾上訪的行為，將問(wèn)題進(jìn)一步復(fù)雜化。

部分指標(biāo)不科學(xué)、考核逆導(dǎo)向

信訪考核是地方政府和信訪部門(mén)開(kāi)展工作的指揮棒。與此同時(shí)，考核也成為信訪群眾上訪的導(dǎo)向，考核到哪里，去哪里信訪的群眾就多，由此形成了考核逆導(dǎo)向。有可能造成上級(jí)越考核，往上級(jí)信訪的人也就越多。

信訪事項(xiàng)實(shí)行“三級(jí)終結(jié)制”。但現(xiàn)實(shí)中，國(guó)家信訪局對(duì)三級(jí)終結(jié)事項(xiàng)仍然進(jìn)行考核，納入了通報(bào)機(jī)制中。對(duì)于已“三級(jí)終結(jié)”的信訪事件，不應(yīng)再做考核，這將否定三級(jí)信訪部門(mén)對(duì)該信訪問(wèn)題的處理努力。特別是對(duì)已經(jīng)三級(jí)終結(jié)的信訪案件，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)不應(yīng)再作相關(guān)批示，否則批示下來(lái)還要再次處理和考核，甚至推動(dòng)基層出現(xiàn)違反相關(guān)政策的行為。特別是領(lǐng)導(dǎo)批示如果改變了原來(lái)的結(jié)果，就會(huì)給信訪群眾以示范效應(yīng)，認(rèn)為只要找到上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)就會(huì)有更好的處理結(jié)果，從而會(huì)引發(fā)更多的上訪行為。

信訪屬地化管理也不盡合理。對(duì)原籍進(jìn)行考核，會(huì)形成事發(fā)地、居住地、戶(hù)籍所在地相分離的情況。原籍雖對(duì)情況熟悉，但人不在原籍，會(huì)增加信訪問(wèn)題解決難度。這種戶(hù)籍制分管，在甲地產(chǎn)生的問(wèn)題，卻考核信訪人戶(hù)籍所在地的乙地政府與信訪部門(mén)，不利于問(wèn)題的解決。這種考核在省級(jí)層面也會(huì)存在一定難度，只有對(duì)于同市或同區(qū)而戶(hù)籍不屬于同一街道派出所時(shí)才能協(xié)調(diào)處理好。

當(dāng)前，信訪部門(mén)和信訪干部感到壓力最大的是，群訪考核中將上訪群眾的數(shù)據(jù)進(jìn)行量化。信訪群眾的人數(shù)多少、次數(shù)多少，有時(shí)并不能準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)，這讓信訪工作人員感到十分被動(dòng)?，F(xiàn)實(shí)情況是，有時(shí)信訪群眾為了給相關(guān)部門(mén)造成壓力，雇請(qǐng)數(shù)量不等的人隨同上訪，將信訪行為由單個(gè)信訪演變成群訪，而實(shí)際的信訪訴求涉及的群眾并不寬泛。因此，要客觀判斷群訪事件涉及的群眾利益范圍及其復(fù)雜性。

信訪群眾對(duì)信訪事項(xiàng)的處理滿(mǎn)意度，是現(xiàn)行考核制度的一項(xiàng)指標(biāo)。但信訪群眾只有及時(shí)滿(mǎn)足了信訪訴求后，才有可能給予滿(mǎn)意評(píng)價(jià)，甚至達(dá)到了目的仍然不給予滿(mǎn)意評(píng)價(jià)也經(jīng)常發(fā)生。有了群眾滿(mǎn)意率的考核指標(biāo)后，有的信訪群眾就提出不合理的信訪訴求，有的信訪群眾因沒(méi)有達(dá)到自己利益訴求而不進(jìn)行評(píng)價(jià)，由此讓地方政府和信訪部門(mén)陷入兩難境地。

有的考核措施難以落地?！缎旁L條例》第七條規(guī)定：各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將信訪工作績(jī)效納入公務(wù)員考核體系。但實(shí)際情況是，信訪考核經(jīng)過(guò)層層傳導(dǎo)，最終落到了區(qū)信訪局和街道信訪干部身上，有的信訪干部并非公務(wù)員編制。即使是考核街道干部，最終卻靠村與社區(qū)干部執(zhí)行解決。有時(shí)街道信訪部門(mén)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)與編制，信訪干部都兼其他工作，如果僅僅因信訪工作沒(méi)做好就做出不合格考核就不合理。

現(xiàn)實(shí)中就有街道因人手缺乏，把所轄社區(qū)（村）干部調(diào)上來(lái)做信訪工作。社區(qū)（村）干部有與群眾交流的經(jīng)驗(yàn)，能更好化解信訪矛盾，但有時(shí)難以理解信息化的錄入程序與要求，使得基層信訪問(wèn)題的錄入率難以達(dá)標(biāo)。

為了推動(dòng)信訪工作取得積極成效，信訪考核依然必要，但要完善現(xiàn)有的信訪工作考評(píng)體系，合理設(shè)置考評(píng)對(duì)象和常用的參考標(biāo)準(zhǔn)。尤其要糾正“重?cái)?shù)量，輕解決，重穩(wěn)控，輕化解”的考核方式，把工作重點(diǎn)放在推動(dòng)信訪問(wèn)題的解決和化解上。改進(jìn)信訪工作考核的標(biāo)準(zhǔn)和方法，促使以人次數(shù)為基礎(chǔ)的信訪責(zé)任追究機(jī)制向科學(xué)合理的績(jī)效考核體系轉(zhuǎn)變。

（作者單位：南京市委黨校黨史黨建教研部，江蘇省社科院區(qū)域現(xiàn)代化研究院）