芻議創(chuàng)新農(nóng)村宅基地退出機(jī)制

馬晶晶

【摘要】基于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化用地需求增加與農(nóng)村宅基地閑置的現(xiàn)實矛盾，為了協(xié)調(diào)好城鎮(zhèn)用地、農(nóng)村耕地面積、農(nóng)民進(jìn)城等方面需求，健全宅基地退出機(jī)制是當(dāng)前有效可行的方式。分析了建立宅基地退出機(jī)制的基本前提和關(guān)鍵問題，最后提出要建立宅基地退出收回補(bǔ)償制度、完善多元化農(nóng)村住房保障體系、建立農(nóng)村宅基地有償使用制度、健全農(nóng)村宅基地整理機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村宅基地 退出機(jī)制 補(bǔ)償制度

一、農(nóng)村宅基地退出的背景

由于建國以后我國實行嚴(yán)格的城鄉(xiāng)二元分割土地制度和戶籍管理制度，農(nóng)村宅基地作為國家在農(nóng)村地區(qū)實行的一項住房保障政策，其被賦予了保障安居、養(yǎng)老、家庭財產(chǎn)以及支持副業(yè)生產(chǎn)等效用，對于維護(hù)農(nóng)民的基本生存權(quán)和確保農(nóng)村社會的穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用。而隨著我國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，對建設(shè)用地的需求日益增加，大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工。一方面建設(shè)用地增長的需求與耕地保護(hù)政策下土地供給日益減少的矛盾越來越?jīng)_突，另一方面伴隨大量農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，卻出現(xiàn)了農(nóng)村人口減少與宅基地增加的悖論，與此同時，宅基地又被大量閑置?；诖?，推進(jìn)宅基地制度改革，是適應(yīng)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的時代要求，是保障土地資源有效利用的邏輯必然。在政策層面，中共十八屆三中全會提出要改革完善農(nóng)村宅基地制度，并明確要求：“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道”。此后，國家還出臺了一系列政策措施。2015年1月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，2016年中央1號文件《關(guān)于落實發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》、2016年10月，國土資源部在《關(guān)于建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制的實施意見》等文件均在支持引導(dǎo)農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)等權(quán)益。

二、健全宅基地退出機(jī)制的必要性

美國學(xué)者J·斯科特（Jmaes C.Scott）研究了東南亞地區(qū)的一些農(nóng)村土地制度發(fā)現(xiàn)，在人均占有土地資源極少的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)中，農(nóng)民的最優(yōu)理性選擇是生存安全，而不是收入最大化。他解釋此時農(nóng)民的“道義經(jīng)濟(jì)”就是其所處外在制度、技術(shù)及社會習(xí)俗等必須首先服務(wù)于生存?zhèn)惱矶皇墙?jīng)濟(jì)的理性?；诖?，農(nóng)戶不單是“經(jīng)濟(jì)人”，更是“理性人”。農(nóng)民的宅基地退出決策并不是單一地追求其經(jīng)濟(jì)利益最大化，還會關(guān)注未來發(fā)展，綜合考慮生存、經(jīng)濟(jì)和社會等多方面綜合效益的最大化。我國農(nóng)村社會保障體系還不完善，農(nóng)民是否選擇退出宅基地還需考慮：一是有一處安身之所;二是有一份穩(wěn)定的財產(chǎn)性收入;三是有一本能保障權(quán)利的不動產(chǎn)權(quán)證。但現(xiàn)行宅基地退出機(jī)制無法滿足農(nóng)民利益、農(nóng)村社會和城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要。雖然國家出臺了一系列鼓勵宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的文件和政策等，但農(nóng)民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在法律上卻處于懸空狀態(tài)，宅基地有效退出存在制度障礙和法律保障。此外失去宅基地的保障，農(nóng)民進(jìn)城會面臨城市帶來的新問題，所以宅基地的退出必須考慮農(nóng)民的城市福利待遇和城市融入問題。

三、建立宅基地退出機(jī)制的基本前提和關(guān)鍵問題

建立農(nóng)村宅基地退出機(jī)制必須以保障農(nóng)戶對宅基地的合法權(quán)益，不增加合法占用宅基地農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)為基本前提。一要引導(dǎo)農(nóng)村中面積超標(biāo)、違法占用和一戶多宅的宅基地有序退出;二是引導(dǎo)已經(jīng)轉(zhuǎn)移進(jìn)城農(nóng)戶宅基地的退出;三是積極引導(dǎo)農(nóng)戶主動放棄合法宅基地的申請。在此基礎(chǔ)上要把握幾個關(guān)鍵問題：一要賦予宅基地更多權(quán)能。現(xiàn)行政策允許宅基地以轉(zhuǎn)讓、出租等形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，但所有權(quán)利實現(xiàn)的范圍都是本村集體經(jīng)濟(jì)組織。在市場化起決定性作用的市場經(jīng)濟(jì)中，過度限制農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)范圍，違背了生產(chǎn)要素逐利原則，不僅降低了土地資源的使用效率，還不利于農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的實現(xiàn)，進(jìn)而影響城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策的效果。尤其是在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)或靠近城市的地區(qū)，宅基地的保障作用逐漸弱化，其資產(chǎn)作用更加凸顯，多種形式的非法交易不同程度的存在。二要維護(hù)好農(nóng)民權(quán)益。從廣東、浙江等試點地區(qū)來看，只有少數(shù)的農(nóng)戶選擇退出其占有的宅基地。所以，在探索宅基地退出機(jī)制的過程要保障好農(nóng)民權(quán)益，既要充分尊重農(nóng)民退出意愿，又要解決退出宅基地農(nóng)民的生存、生活、社會保障等問題。

四、建立宅基地退出機(jī)制的幾點思考

（一）建立宅基地退出收回補(bǔ)償制度

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定應(yīng)該首先基于宅基地住房保障的特點，以退出宅基地面積、質(zhì)量以及農(nóng)戶進(jìn)程居住條件為標(biāo)準(zhǔn)。嘉興、天津等地試行的“宅基地?fù)Q房”政策，明文規(guī)定了農(nóng)戶置換標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)戶可以按此標(biāo)準(zhǔn)無償換取小城鎮(zhèn)住宅。對于已經(jīng)放棄宅基地并且在城鎮(zhèn)己有住房的農(nóng)戶給予現(xiàn)行換房市價補(bǔ)償。同時，配套實施退出宅基地農(nóng)戶社保、就業(yè)等綜合政策。

（二）完善多元化農(nóng)村住房保障體系

應(yīng)建立宅基地實物保障、貨幣保障結(jié)合的多元農(nóng)村住房保障體系。鼓勵各地農(nóng)村集體集中農(nóng)民住宅，變宅基地保障為住房保障，一方面可以騰出大塊農(nóng)村建設(shè)用地，用以擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，另一方面可以加強(qiáng)農(nóng)村建設(shè)用地使用管理，提高農(nóng)民生產(chǎn)居住環(huán)境。要對經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)或城市周邊宅基地采用貨幣化分配模式，積極引導(dǎo)農(nóng)民就近遷入城鎮(zhèn)。

（三）建立農(nóng)村宅基地有償使用制度

首先，對宅基地合法取得、面積等符合標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶，采用較低的使用費標(biāo)準(zhǔn)，同時以法定的最高面積補(bǔ)貼，保證補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)高于使用費標(biāo)準(zhǔn)。對于面積不符合法定標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶，減少這類農(nóng)戶增加宅基地需求。其次，對合法取得但不符合宅基地取得主體資格的農(nóng)戶，主要是針對非本集體內(nèi)部成員的這部分農(nóng)戶，使用較高的有償使用費標(biāo)準(zhǔn)，促使其主動退出宅基地。最后，對于一些非法取得并占有宅基地的農(nóng)戶，強(qiáng)迫其退出非法占有的宅基地。

（四）健全農(nóng)村宅基地整理機(jī)制

通過實施農(nóng)村宅基地整理、置換、復(fù)墾工程，推動農(nóng)戶退出宅基地，是目前促進(jìn)農(nóng)村宅基地退出的惟一有效方式。首先，要設(shè)有資金配套政策。農(nóng)村宅基地整理、置換、復(fù)墾資金需求量大，且具有明顯的公益性，國家及地方政府一定量的公共財政投入保障政策是推進(jìn)這項工程的必要條件。其次，協(xié)調(diào)土地利用規(guī)劃與村莊建設(shè)等政策。