皖北地區(qū)精準(zhǔn)扶貧績效評(píng)估與對(duì)策研究

趙芳 魏興蓉

【摘要】進(jìn)一步推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧工作是讓農(nóng)村貧困入口盡快脫離貧困，實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的切實(shí)有效的路徑?！熬珳?zhǔn)扶貧”從提出到實(shí)施，已有四年左右的時(shí)間，脫貧成效顯著。但是，在貫徹落實(shí)黨中央的精準(zhǔn)扶貧政策方面仍存在諸多困境或難題，需要進(jìn)一步創(chuàng)新扶貧機(jī)制，完善精準(zhǔn)扶貧政策。本文以皖北地區(qū)的精準(zhǔn)扶貧作為調(diào)研對(duì)象。運(yùn)用文獻(xiàn)分析法和實(shí)地調(diào)查法分析皖北地區(qū)精準(zhǔn)扶貧現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧問題并進(jìn)行原因分析，最后提出完善精準(zhǔn)扶貧工作的對(duì)策，希望對(duì)其有一定的幫助。

【關(guān)鍵詞】精準(zhǔn)扶貧 績效評(píng)估 對(duì)策研究

一、精準(zhǔn)扶貧現(xiàn)狀

文章從解決皖北地區(qū)貧困現(xiàn)狀的大局出發(fā)，通過實(shí)地走訪和網(wǎng)上資料查閱，主要對(duì)皖北地區(qū)人口老年人口扶貧以及產(chǎn)業(yè)扶貧的現(xiàn)狀進(jìn)行了研究，以下是對(duì)皖北地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧現(xiàn)狀的簡要分析。

對(duì)于皖北地區(qū)老年人口的扶貧問題，安徽省頒發(fā)了大量政策對(duì)老年人口進(jìn)行幫扶，目前，相關(guān)村鎮(zhèn)的老人已經(jīng)擺脫了貧困邁入了小康，取得了不小的成效。

除此之外，2011年國家實(shí)施新一輪扶貧開發(fā)工作以來，皖北地區(qū)深入貫徹落實(shí)黨中央國務(wù)院和省委省政府脫貧攻堅(jiān)重大戰(zhàn)略部署任務(wù)和總要求，創(chuàng)新扶貧開發(fā)工作機(jī)制，為著力推進(jìn)皖北地區(qū)產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧，形成了良好的開端。皖北地區(qū)扶貧產(chǎn)業(yè)體系有了初步的形成，基本形成以特色種植、特色養(yǎng)殖、林特、光伏、休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游等為主導(dǎo)的扶貧產(chǎn)業(yè)體系。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體帶動(dòng)力穩(wěn)步增強(qiáng)，農(nóng)業(yè)技術(shù)人員指導(dǎo)服務(wù)逐步擴(kuò)大。貧困地區(qū)大批人才返鄉(xiāng)進(jìn)行創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，合作社以及家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不斷的涌現(xiàn)出來，共同探索形成了股份合作、訂單幫扶等多種利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，以此來帶動(dòng)貧困戶脫貧致富。產(chǎn)業(yè)扶貧融資渠道加速拓寬。深化扶貧項(xiàng)目貼息貸款管理體制改革，推廣小額到戶扶貧貼息貸款，創(chuàng)新扶貧再貸款政策。產(chǎn)業(yè)扶貧體制機(jī)制不斷進(jìn)行創(chuàng)新。

所以，通過采取各項(xiàng)措施，皖北地區(qū)貧困地區(qū)居民收入有了持續(xù)較快增長，人們的生活越來越幸福。

二、精準(zhǔn)扶貧存在的問題及原因分析

（一）皖北地區(qū)一般村鎮(zhèn)的精準(zhǔn)扶貧存在的問題

人口老齡化問題嚴(yán)峻，該地區(qū)普遍存在未富先老的情況。2016年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，全省常住人口總數(shù)為6195.5萬人，農(nóng)村人口有2974.5萬人，然而農(nóng)村老年人口總數(shù)竟高達(dá)356.94萬人，占比為11.99%，人口老齡化持續(xù)加重。而皖北地區(qū)人口眾多，農(nóng)村人口占比較大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，是實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的典型區(qū)域，對(duì)全省具有代表性作用。因此皖北農(nóng)村老年人的扶貧對(duì)全省都具有重要意義。皖北地區(qū)包括（淮北市、毫州市、宿州市、蚌埠市、阜陽市、淮南市）安徽省總共16個(gè)地級(jí)市16個(gè)縣級(jí)市，皖北總共六個(gè)市占了安徽省人口總數(shù)約45%，農(nóng)村人口占據(jù)51.2%（如圖1）并且農(nóng)村60歲以上人口占比較大，2010年到2016年之間皖北老年人的總數(shù)又有增加，比如宿州2010年60歲以上老人占比為10.58%但是到了2015年達(dá)到了11.72%，再到2016年升至11.85%，人口老齡化形勢(shì)嚴(yán)峻，皖北地區(qū)普遍存在未富先老的情況，農(nóng)村人口老齡化和老年人貧困問題十分嚴(yán)重。

如今精準(zhǔn)扶貧工作已經(jīng)取得了不小的成就，獲得了社會(huì)各界人士的肯定，但是依托產(chǎn)業(yè)扶貧仍是加速脫貧，邁向小康的不二利器，因此認(rèn)清目前產(chǎn)業(yè)扶貧存在的問題能夠?yàn)槲覀兏玫陌l(fā)展產(chǎn)業(yè)扶貧，實(shí)現(xiàn)最終小康的目標(biāo)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，以下將進(jìn)行皖北地區(qū)產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧問題分析。

（二）皖北地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧現(xiàn)狀及問題（以蚌埠市為例）

蚌埠市貧困地區(qū)多以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主，缺乏技術(shù)、資金、人才等要素支撐，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平低，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈短，社會(huì)化服務(wù)體系不完善，支柱產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)集群尚未形成，規(guī)模效應(yīng)不明顯?？傮w而言，第一產(chǎn)業(yè)收入比重仍然相對(duì)較大，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比例不高，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不盡合理，特別是絕大部分收入來自第一產(chǎn)業(yè)的貧困農(nóng)戶，整體收入偏低。蚌埠市產(chǎn)業(yè)扶貧是突出薄弱環(huán)節(jié)，到村到戶產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目少也是普遍存在的問題。2016年，蚌埠市1.66萬脫貧戶中，僅2193戶通過產(chǎn)業(yè)扶貧措施脫貧，占脫貧總戶數(shù)的13.23%，并且產(chǎn)業(yè)類型以蔬菜種植、畜禽養(yǎng)殖為主，產(chǎn)業(yè)的同質(zhì)性、單一性明顯。88個(gè)出列貧困村共實(shí)施各類扶貧項(xiàng)目1186個(gè)，村均13.5個(gè)，其中產(chǎn)業(yè)發(fā)展類項(xiàng)目214個(gè)，占項(xiàng)目實(shí)施總數(shù)的18.04%，村均2.4個(gè)。問題原因主要有以下幾個(gè)方面：一是與基礎(chǔ)設(shè)施和補(bǔ)助類項(xiàng)目比較，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施難度大、風(fēng)險(xiǎn)大、見效慢，基層在主動(dòng)性和實(shí)施能力上有欠缺，二是在到村到戶產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目謀劃和模式創(chuàng)新方面嚴(yán)重不足三是龍頭企業(yè)、合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體帶動(dòng)作用沒有很好發(fā)揮。

三、完善精準(zhǔn)扶貧工作的對(duì)策研究

本文通過對(duì)皖北地區(qū)精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐困境及其原因進(jìn)行分析，基于皖北地區(qū)精準(zhǔn)扶貧工作的成效和發(fā)展規(guī)劃，結(jié)合文獻(xiàn)《2015年全省推進(jìn)1236扶貧攻堅(jiān)行動(dòng)資金整合方案》，《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，得出解除困境的具體路徑有：

（一）提倡傳統(tǒng)孝道，助力老年貧困人口脫貧

針對(duì)皖北地區(qū)人口老齡化形勢(shì)嚴(yán)峻，普遍存在的未富先老問題，本文提倡通過傳統(tǒng)孝道來進(jìn)行解決。我們都知道當(dāng)前農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展較落后，老年群體的收入一般都來自種植或養(yǎng)殖，并且收益都較低，而且隨著年齡的不斷增長，勞動(dòng)能力漸漸喪失，收入會(huì)明顯減少，這個(gè)時(shí)候?qū)号囊蕾囍饾u增加，而當(dāng)前伴隨孝道觀念的弱化，農(nóng)村老人子女生活穩(wěn)定卻拒絕贍養(yǎng)老人，視老人貧困而不顧時(shí)有發(fā)生，并且當(dāng)前現(xiàn)有的扶貧政策主要是針對(duì)青壯年，對(duì)于老年貧困戶的幫扶力度明顯不足，而且財(cái)政資金也不足以覆蓋所有的貧困老人，因此通過提倡傳統(tǒng)孝道，家庭不僅能夠?yàn)榉鲐殰p輕經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，更能起到現(xiàn)有扶貧政策所不能起到的作用，因此，提倡孝道有著重要的現(xiàn)實(shí)意義，是解決皖北地區(qū)老年貧困人口貧困問題的有效途徑。

扶貧開發(fā)屢戰(zhàn)屢捷，其中產(chǎn)業(yè)扶貧的重要性則日益得以彰顯，但是仍然存在著一定的問題和尚未攻克的難關(guān)。因此，文章針對(duì)皖北地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧方面存在的問題，提出以下幾點(diǎn)對(duì)策。

（二）產(chǎn)業(yè)扶貧問題對(duì)策

蚌埠市750個(gè)有扶貧任務(wù)的村以縣（區(qū)）為單位，研究制訂產(chǎn)業(yè)規(guī)劃特別是農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。立足貧困地區(qū)資源稟賦，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，充分發(fā)揮農(nóng)民合作組織、龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體帶動(dòng)作用，按照宜種則種、宜養(yǎng)則養(yǎng)、宜林則林的發(fā)展原則，大力發(fā)展特色種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、林業(yè)產(chǎn)業(yè)，積極發(fā)展農(nóng)林產(chǎn)品加工業(yè)，建立健全產(chǎn)業(yè)到戶到人的精準(zhǔn)扶持機(jī)制，貧困人口勞動(dòng)技能得到提升，貧困戶經(jīng)營性、財(cái)產(chǎn)性收入穩(wěn)定增加。

1.發(fā)展高效特色種養(yǎng)業(yè)

（1）發(fā)展高效設(shè)施農(nóng)業(yè)。以設(shè)施蔬菜、設(shè)施草莓、設(shè)施葡萄、設(shè)施食用菌等市場(chǎng)廣闊、附加值高的高效設(shè)施農(nóng)業(yè)為重點(diǎn)，對(duì)貧困村村集體、貧困戶或新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在貧困村新建設(shè)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地的進(jìn)行獎(jiǎng)補(bǔ)，獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)可適當(dāng)提高且不受地域和規(guī)模限制。對(duì)于貧困村連片建設(shè)設(shè)施蔬菜基地的可追加進(jìn)行獎(jiǎng)補(bǔ)。

（2）發(fā)展優(yōu)質(zhì)糧油產(chǎn)業(yè)。支持貧困村建設(shè)集中連片、旱澇保收、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)、生態(tài)友好的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)[J].鞏固提升糧食生產(chǎn)能力。支持貧困村發(fā)展為糧食生產(chǎn)專業(yè)村，優(yōu)先將貧困村、貧困戶納入市級(jí)小麥千斤縣、千斤鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)建范圍;糧食綠色增產(chǎn)模式攻關(guān)示范片、示范村、示范家庭農(nóng)場(chǎng)優(yōu)先安排在貧困村;對(duì)通過訂單收購貧困村、貧困戶農(nóng)作物作為青貯飼料和秸稈飼料化利用，或到貧困村流轉(zhuǎn)耕地帶動(dòng)貧困村、貧困戶發(fā)展“糧改飼”的養(yǎng)殖業(yè)經(jīng)營主體，在糧食生產(chǎn)發(fā)展項(xiàng)目和畜牧業(yè)專項(xiàng)項(xiàng)目申報(bào)上給予優(yōu)先。

（3）發(fā)展優(yōu)勢(shì)畜禽產(chǎn)業(yè)。支持貧困村發(fā)展各具特色的畜禽養(yǎng)殖業(yè)，重點(diǎn)支持適度規(guī)模生豬、家禽及草食畜牧業(yè)的發(fā)展，大力發(fā)展投資少、周期短、效益好的環(huán)境友好型生態(tài)養(yǎng)殖模式，推進(jìn)村內(nèi)農(nóng)作物秸稈和畜禽糞污資源化利用。扶持貧困村建立一批標(biāo)準(zhǔn)化健康養(yǎng)殖小區(qū)和生態(tài)養(yǎng)殖專業(yè)村，在良種推廣、疫病防控、技術(shù)培訓(xùn)、技術(shù)服務(wù)等方面給予重點(diǎn)支持。

2.推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品加工和市場(chǎng)開拓

（1）加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)原料基地建設(shè)。相對(duì)集中發(fā)展高效特色種養(yǎng)業(yè)，形成區(qū)域化布局。開展中低產(chǎn)田改造、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、小型農(nóng)田水利設(shè)施、土地整治、糧食生產(chǎn)基地、標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖基地等建設(shè)，發(fā)展農(nóng)業(yè)“三品一標(biāo)”生產(chǎn)，打造農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)原料基地。

（2）發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)。引導(dǎo)貧困人口在周邊企業(yè)務(wù)工，特別是在技術(shù)含量不高、勞動(dòng)密集型企業(yè)就業(yè)，獲得務(wù)工收入。因地制宜發(fā)展特色手工業(yè)，將需要密集型的手工業(yè)集聚起來，設(shè)立“扶貧車間”帶動(dòng)貧困戶就地就近就業(yè)。有條件的農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)就地轉(zhuǎn)化貧困戶種養(yǎng)產(chǎn)品，吸納貧困人口務(wù)工、就業(yè)。

（3）促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)融合發(fā)展。深度挖掘農(nóng)業(yè)多種功能，培育壯大新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)與旅游、文化、健康養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)深度融合，加快形成農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。加快實(shí)施農(nóng)業(yè)品牌戰(zhàn)略，積極培育品牌特色農(nóng)產(chǎn)品，促進(jìn)供需結(jié)構(gòu)升級(jí)。充分發(fā)揮貧困鄉(xiāng)村的環(huán)境優(yōu)勢(shì)，加快發(fā)展無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品和地理標(biāo)志農(nóng)產(chǎn)品。

3.促進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體帶動(dòng)

（1）積極培育帶動(dòng)主體。增強(qiáng)農(nóng)民合作社帶動(dòng)能力，引導(dǎo)農(nóng)戶發(fā)展規(guī)模適度的家庭農(nóng)場(chǎng)，實(shí)行種養(yǎng)結(jié)合，循環(huán)發(fā)展。引進(jìn)牽動(dòng)性強(qiáng)、關(guān)聯(lián)度大的企業(yè)，帶動(dòng)本地上下游產(chǎn)業(yè)及相關(guān)經(jīng)營主體發(fā)展。大力發(fā)展社會(huì)化服務(wù)組織，創(chuàng)新服務(wù)模式，為貧困戶特別是無勞動(dòng)能力貧困戶發(fā)展特色種養(yǎng)業(yè)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。積極引導(dǎo)各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體聯(lián)合與合作，提高農(nóng)戶參與度，使農(nóng)戶在一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展中得到更多收益。

（2）促進(jìn)新型經(jīng)營主體與貧困戶對(duì)接。鼓勵(lì)和動(dòng)員新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與貧困戶以及貧困村的合作社開展合作。積極引導(dǎo)貧困戶參加合作社。促成幫扶需求、幫扶意愿對(duì)接，力爭(zhēng)每個(gè)特色種養(yǎng)業(yè)扶貧戶都有新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體帶動(dòng)。

（3）政策引導(dǎo)貧困戶土地流轉(zhuǎn)。支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)在貧困村發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)原料基地。完善三權(quán)分置辦法，探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，鼓勵(lì)貧困戶以土地入股的形式組建合作社，支持龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社、經(jīng)營大戶（家庭農(nóng)場(chǎng)）流轉(zhuǎn)貧困戶土地，擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模。對(duì)流轉(zhuǎn)貧困戶土地的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體依據(jù)帶動(dòng)貧困戶情況給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。

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