新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的法治保障：一個(gè)研究框架

陳柏峰，王裕根

伴隨著《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃》）的出臺(tái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)將進(jìn)入一個(gè)新的階段。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)將樹(shù)立以人為核心的發(fā)展理念，合理引導(dǎo)人口流動(dòng)，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，科學(xué)規(guī)劃和布局，并不斷創(chuàng)新和提升城鄉(xiāng)社會(huì)治理水平。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)法治建設(shè)方面的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了總結(jié)，并對(duì)今后的法治建設(shè)做出了全面、細(xì)致的部署，這標(biāo)志著我國(guó)法治建設(shè)進(jìn)入新階段，依法治國(guó)在黨和國(guó)家工作全局中的地位更加突出。新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，為中國(guó)法治道路提供了新的觀察視角，提出了新問(wèn)題。如何構(gòu)建與新型城鎮(zhèn)化相適應(yīng)的法治體系，改進(jìn)國(guó)家權(quán)力的運(yùn)作模式，維護(hù)公民權(quán)益和提升公民法治意識(shí)，完善有助于推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的法律制度和體制機(jī)制，為新型城鎮(zhèn)化的積極、穩(wěn)妥、有序推進(jìn)提供法治保障，成為一個(gè)新的重要課題。

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的核心是“人的城鎮(zhèn)化”。這表明，在中國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，不僅要關(guān)注城市物質(zhì)形態(tài)的變化，更需要把目光投向市民社會(huì)和公共空間的建設(shè)上，從人的角色內(nèi)涵轉(zhuǎn)變和生活方式的轉(zhuǎn)型角度去重新理解和規(guī)劃城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。①文軍：《回到“人”的城市化：城市化的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型與意義重建》，《探索與爭(zhēng)鳴》2013年第1期?！叭说某擎?zhèn)化”不能停留在文本上的口號(hào)宣傳，應(yīng)該直面新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的具體問(wèn)題。同樣，“人的城鎮(zhèn)化”不僅表現(xiàn)為一種城鎮(zhèn)化的理想狀態(tài)或者結(jié)果，更多的應(yīng)體現(xiàn)為關(guān)注城鎮(zhèn)化具體問(wèn)題的解決過(guò)程。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口如何享受與城市戶(hù)籍人口均等的公共服務(wù)、如何分配土地財(cái)政中的收益、如何融入城市社會(huì)空間實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理法治化、如何運(yùn)用多元化救濟(jì)手段維護(hù)自己的合法權(quán)益，依然是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中不可回避的問(wèn)題。解決這些問(wèn)題并不能停留在抽象的規(guī)范層面探討，而應(yīng)該結(jié)合城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的大背景，深入分析這些問(wèn)題的發(fā)生機(jī)制。與此同時(shí)，還應(yīng)該以問(wèn)題為導(dǎo)向，圍繞“人的城鎮(zhèn)化”相關(guān)問(wèn)題，在經(jīng)驗(yàn)層面分析法律制度在實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”目標(biāo)中發(fā)揮的功能及其限度，從而為順利推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供有效的法治保障。

一、“人的城鎮(zhèn)化”的基本維度

“以人為本、公平分享”是《規(guī)劃》提出的首要原則，其內(nèi)涵是“以人的城鎮(zhèn)化為核心，合理引導(dǎo)人口流動(dòng)，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，不斷提高人口素質(zhì)，促進(jìn)人的全面發(fā)展和社會(huì)公平正義，使全體居民共享現(xiàn)代化建設(shè)成果”。②《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》,http://ghs.ndrc.gov.cn/zttp/xxczhjs/ghzc/201605/t20160505_800839.html,2017-12-13。從更加具體的社會(huì)關(guān)系層面來(lái)看，“人的城鎮(zhèn)化”具體體現(xiàn)為四個(gè)基本維度：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的基本保障與公共服務(wù)問(wèn)題（人的維度）、農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移過(guò)程中的土地問(wèn)題（地的維度）、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的社會(huì)治理問(wèn)題（事的維度）、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的權(quán)益保障問(wèn)題（權(quán)的維度）。透過(guò)人—地—事—權(quán)這四個(gè)基本維度，能夠從一個(gè)中觀的層面去理解“人的城鎮(zhèn)化”的基本內(nèi)涵。

首先，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人的維度，主要問(wèn)題在于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享受與城市戶(hù)籍人口均等的民生保障和公共服務(wù)問(wèn)題。《規(guī)劃》指出，“要合理引導(dǎo)人口流動(dòng)，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”，這意味著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城鎮(zhèn)的目標(biāo)是“市民化”?！笆忻窕蹦軌蜃屴r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口感受到城市的主人翁精神，積極參與到城市建設(shè)中，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的歸屬感。要使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，最直接的舉措就是讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享受城鎮(zhèn)化的基本公共服務(wù)，使其感受到新型城鎮(zhèn)化建設(shè)帶來(lái)的發(fā)展成果。對(duì)此，《規(guī)劃》明確提出，要“穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”，這既貫徹了以人為本的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)理念，也是“人的城鎮(zhèn)化”建設(shè)的基本要求。

其次，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中地的維度，主要問(wèn)題在于農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移過(guò)程中土地權(quán)益要得到充分保障。隨著大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市安家定居，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與農(nóng)村宅基地、耕地日漸分離，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對(duì)土地的依賴(lài)性慢慢減少。與此同時(shí)，城鎮(zhèn)化建設(shè)需要大量的土地供應(yīng)，土地資源的需求與農(nóng)地供給之間存在深刻的張力。政府需要推進(jìn)農(nóng)村宅基地復(fù)墾，實(shí)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)增減掛鉤，并不斷加快城郊土地征收，以滿(mǎn)足城鎮(zhèn)化建設(shè)的用地需求。城鎮(zhèn)化建設(shè)也提高了城郊土地的增值收益。對(duì)此，《規(guī)劃》明確指出，“要加強(qiáng)農(nóng)村土地綜合整治、規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”“完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益，保障被征地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展生計(jì)”。③《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》,http://ghs.ndrc.gov.cn/zttp/xxczhjs/ghzc/201605/t20160505_800839.html,2017-12-13。這意味著，政府在制定土地增值收益分配計(jì)劃時(shí)，要堅(jiān)持土地的社會(huì)保障功能不變，確保農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口以及部分失地農(nóng)民的土地權(quán)益不能受損，使全體居民共享城鎮(zhèn)化帶來(lái)的發(fā)展成果。

再次，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中事的維度，主要問(wèn)題在于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口如何有效融入城鄉(xiāng)社區(qū)治理中。隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口大量進(jìn)城，社會(huì)流動(dòng)人口增加，城市社會(huì)變得“擁擠”，①陳柏峰：《擁擠社會(huì)的法治》，《南風(fēng)窗》2014年第25期。由此需要加強(qiáng)社會(huì)治理。社會(huì)治理區(qū)別于社會(huì)管理的重要方面在于，它要求政府與社會(huì)互動(dòng)，強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)組織合作治理，更加尊重個(gè)體在社區(qū)建設(shè)中的積極功能。為了有效保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入社區(qū)治理中，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口積極參與社區(qū)的建設(shè)，《規(guī)劃》明確指出，城市社會(huì)治理堅(jiān)持“以人為本、服務(wù)優(yōu)先”的理念，充分發(fā)揮社區(qū)自治和服務(wù)的功能，創(chuàng)新社會(huì)治安綜合治理，逐步提高城市治理水平。與此同時(shí)，政府推行“撤村并居”“村改社”以及“農(nóng)民上樓”政策，也給鄉(xiāng)村治理帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。為此，《規(guī)劃》指出，要在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，科學(xué)引導(dǎo)農(nóng)村住宅和居民點(diǎn)建設(shè)，方便農(nóng)民生產(chǎn)生活，不斷改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。從城市和農(nóng)村治理的理念來(lái)看，這都體現(xiàn)了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)以人為核心的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的理念。

最后，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中權(quán)的維度，主要問(wèn)題在于城鎮(zhèn)化過(guò)程中的相關(guān)權(quán)益救濟(jì)要能得到制度性回應(yīng)。隨著城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)的不斷轉(zhuǎn)型，各種利益矛盾和沖突不斷增加，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參與城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，難免會(huì)產(chǎn)生征地、勞資、醫(yī)療、社保等糾紛。這些糾紛的解決往往涉及實(shí)現(xiàn)人的基本權(quán)利。由于每個(gè)糾紛類(lèi)型以及人的糾紛解決需求不一樣，人的權(quán)益救濟(jì)方式也不一樣。受制于法律觀念結(jié)構(gòu)的制約，部分農(nóng)民通常會(huì)選擇非訴訟的方式維護(hù)自己的權(quán)益。而隨著人的權(quán)利救濟(jì)方式日益多元化，既有的司法制度資源難以回應(yīng)人的權(quán)利救濟(jì)需要。在糾紛解決的制度供給方面，國(guó)家尊重人的多元化糾紛解決需求，通過(guò)改革和完善多元化糾紛機(jī)制，②參見(jiàn)《最高人民法院關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的意見(jiàn)》（法發(fā)〔2016〕14號(hào)），http://www.court.gov.cn/fabu-xiangqing-22742.html.不斷健全訴訟、仲裁、調(diào)解以及和解等制度措施，這不僅保障了人的基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，也在一定程度上為促進(jìn)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了制度支持。

堅(jiān)持以人為核心的城鎮(zhèn)化建設(shè)理念，需要正確把握上述人—地—事—權(quán)四個(gè)基本維度。這四個(gè)維度分別體現(xiàn)了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中人（民生保障）、地（地權(quán)保障）、事（社會(huì)治理）以及權(quán)（權(quán)益救濟(jì)）等基本面向。其中，正確處理好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城市戶(hù)籍人口的關(guān)系，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，均等享受城鎮(zhèn)的基本公共服務(wù)，這是“人的城鎮(zhèn)化”的基本目標(biāo)。而解決好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的土地權(quán)益、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有效融入社區(qū)治理體系以及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的權(quán)益救濟(jì)等方面問(wèn)題都是圍繞實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”目標(biāo)的具體展開(kāi)。由于這些不同的面向構(gòu)成新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的整體系統(tǒng)，也是展現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要窗口，所以它們相互聯(lián)系，并有機(jī)統(tǒng)一于“人的城鎮(zhèn)化”建設(shè)理念之中。針對(duì)不同領(lǐng)域的具體問(wèn)題，如何貫徹以人為本的城鎮(zhèn)化發(fā)展理念，則需要相應(yīng)法律制度和政策予以回應(yīng)。

二、人的維度：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的法治保障

“市民化”的基本內(nèi)涵是讓有條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的戶(hù)籍變成城市戶(hù)籍，從而在教育、醫(yī)療、社保、住房等方面與城市戶(hù)籍人口享受均等的基本公共服務(wù)。這意味著，改革戶(hù)籍制度是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享受均等化的基本公共服務(wù)的關(guān)鍵前提。這是因?yàn)?，城鄉(xiāng)戶(hù)口的差異最主要體現(xiàn)在與戶(hù)籍相聯(lián)系的基本公共服務(wù)待遇上的差異，只有逐漸消除戶(hù)籍身份的差別待遇，才能在制度上讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城市戶(hù)籍人口享受均等化的基本公共服務(wù)。由此，統(tǒng)籌解決城鄉(xiāng)戶(hù)籍的身份差異以及實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化便成為推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重大難題。

一方面，在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的過(guò)程中，長(zhǎng)期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)并不會(huì)短期消除，以戶(hù)籍作為資源分配依據(jù)的現(xiàn)象依然存在。受戶(hù)籍身份的制約，城鄉(xiāng)之間的人口流動(dòng)受到行政限制，我國(guó)逐漸形成了城鄉(xiāng)二元的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)，城市和農(nóng)村之間無(wú)形當(dāng)中搭建了一座“社會(huì)城墻”。這種社會(huì)城墻雖然比以前已有大大弱化，但至今仍然廣泛存在，影響著人們的觀念行為。例如在日常生活中，從人們的言語(yǔ)交談也都能經(jīng)常聽(tīng)聞“城里人”“鄉(xiāng)下人”“哪個(gè)城市的戶(hù)口值錢(qián)”“哪個(gè)城市的戶(hù)口不值錢(qián)”“寧要上海一張床、不要外地一棟房”等話(huà)語(yǔ)，這表明城鄉(xiāng)戶(hù)籍之間的身份差異以及城市之間的等級(jí)差異依然存在于人的潛意識(shí)當(dāng)中。此外，有些企事業(yè)單位為了引進(jìn)優(yōu)秀人才，不惜以解決“落戶(hù)”問(wèn)題作為優(yōu)惠待遇；有些企事業(yè)單位則在招聘條件中直接限定為本地戶(hù)籍或者注明本地戶(hù)籍優(yōu)先，而沒(méi)有本地戶(hù)籍的人可能遭受“合同工”聘用待遇。這雖反映了不同城市之間戶(hù)籍政策的差異，但同時(shí)也表明我國(guó)戶(hù)籍的社會(huì)資源分配功能依然存在，并直接影響著社會(huì)人口的流動(dòng)。盡管?chē)?guó)家推行居住證制度，在制度上加快了社會(huì)人口的流動(dòng)性，但以戶(hù)籍作為享受基本公共服務(wù)的分配標(biāo)準(zhǔn)依然存在于不同城市的戶(hù)籍政策之中。也即，各地戶(hù)籍制度改革改變一些黏附內(nèi)容，而沒(méi)有完全改變戶(hù)籍制度的粘附機(jī)制。①陸益龍：《戶(hù)籍：一種對(duì)中國(guó)城市化制度性的扭曲》，《探索與爭(zhēng)鳴》2012年第12期。

另一方面，地方財(cái)政難以滿(mǎn)足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的公共服務(wù)需求，導(dǎo)致城市內(nèi)部出現(xiàn)新的二元結(jié)構(gòu)。大量的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城，需要加強(qiáng)城鎮(zhèn)的公共服務(wù)能力，而城鎮(zhèn)公共服務(wù)能力與地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)能力有關(guān)。公共物品的供給主要取決于地方財(cái)政實(shí)力，地方財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)的城鎮(zhèn)能夠惠及大部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，相反，地方財(cái)政實(shí)力比較弱的城鎮(zhèn)則難以滿(mǎn)足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的需求。由于每一個(gè)城市的財(cái)政水平不一樣，每個(gè)城市提供公共資源的能力也不一樣。囿于地方政府財(cái)力限制，城鎮(zhèn)的基本公共服務(wù)資源的供給總是有限的。大量的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到城市，公共資源的供給和人口需求之間總是存在矛盾。盡管?chē)?guó)家基本法律規(guī)定農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城市戶(hù)籍人口同等享受基本公共服務(wù)，但這種法律形式上的平等并不必然導(dǎo)致公共服務(wù)的均等化配置。例如在教育領(lǐng)域，國(guó)家憲法和相關(guān)法律都規(guī)定公民的受教育權(quán)，而在現(xiàn)實(shí)生活中，雖然一線(xiàn)城市的教育資源豐富，但城市戶(hù)籍人口和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的總量也比較多，教育資源的供給與需求之間存在張力，這導(dǎo)致教育資源并不能滿(mǎn)足大量的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其隨遷子女的需求。如果部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口無(wú)法得到滿(mǎn)足，這又集中體現(xiàn)為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不能與城市戶(hù)籍人口享受均等的基本公共服務(wù)，那么就會(huì)造成城市內(nèi)部新的二元結(jié)構(gòu)。這種新的二元結(jié)構(gòu)一旦形成，不僅加大了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化困境，而且?guī)?lái)城市社會(huì)治理難題。

上述兩方面問(wèn)題在《規(guī)劃》中也得到制度性回應(yīng)?！兑?guī)劃》明確指出，要妥善推進(jìn)戶(hù)籍制度改革，堅(jiān)持分類(lèi)推進(jìn)，結(jié)合城市發(fā)展規(guī)模、地域輻射范圍以及空間承載能力合理設(shè)置農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶(hù)的限制措施。然而，這些頂層制度設(shè)計(jì)需要具體法律制度給予回應(yīng)。一是要在法律上規(guī)定政府制定的戶(hù)籍政策需要得到專(zhuān)家、社會(huì)組織等有關(guān)方面充分論證，并接受上級(jí)政府及人大機(jī)關(guān)的備案審查，防止不同城市之間的戶(hù)籍政策出現(xiàn)排斥性和封閉性，以遏制地方保護(hù)主義抬頭。通過(guò)采取此種制度措施，可以使得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鄉(xiāng)之間以及不同城市之間自由流動(dòng)，這對(duì)于縮小城市之間的差距、推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展具有重要意義。二是要加強(qiáng)政府預(yù)算法律制度建設(shè)，規(guī)范地方政府公共財(cái)政資源的使用，確保公共財(cái)政資源更多傾向于民生領(lǐng)域。公共財(cái)政資源的使用應(yīng)該確保實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。這就要求，不僅在程序上保證基本公共服務(wù)的申領(lǐng)方面進(jìn)行公開(kāi)，而且在配置基本公共服務(wù)資源方面要向一些農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中的弱勢(shì)群體傾斜，以保障基本公共資源分配的實(shí)質(zhì)公平。三是全面落實(shí)居住證制度，并在具體實(shí)施細(xì)則中規(guī)定農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參與城市公共資源分配和管理的程序，讓公共資源的分配更加民主。當(dāng)前，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在享受基本公共服務(wù)的過(guò)程中依然受到城市戶(hù)籍的影響，許多基本公共服務(wù)仍然以戶(hù)籍作為分配的主要依據(jù)。雖然國(guó)家推進(jìn)了居住證制度并在許多城市逐漸實(shí)行試點(diǎn)，但由于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口長(zhǎng)期受到城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，城市基本公共服務(wù)的相對(duì)被剝奪感一直存在。因此，應(yīng)該加大居住證制度實(shí)施的宣傳力度，主動(dòng)公開(kāi)居住證申領(lǐng)條件和范圍，保證農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口了解申領(lǐng)居住證的配套福利待遇，不斷提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)生活的預(yù)期，努力讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)里能站穩(wěn)腳跟。

三、地的維度：城鎮(zhèn)化建設(shè)中的地權(quán)法治保障

大量農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為城市人口之后，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的土地權(quán)益問(wèn)題值得關(guān)注。首先，城鎮(zhèn)化建設(shè)給農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供了大量的就業(yè)機(jī)會(huì)，許多農(nóng)民不斷涌入城市，并有相當(dāng)一部分的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市定居，而這部分人在農(nóng)村仍有宅基地，農(nóng)村宅基地存在大量閑置的情況。其次，地方政府為了增加城市建設(shè)用地指標(biāo)，擴(kuò)充土地財(cái)政收入，在農(nóng)村推行“撤村并居”“村改社”“農(nóng)民上樓”等政策以騰出建設(shè)用地指標(biāo)，實(shí)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和占補(bǔ)平衡，以滿(mǎn)足城鎮(zhèn)化建設(shè)的用地需求。最后，隨著城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃不斷擴(kuò)大，地方政府與城郊農(nóng)民的土地利益博弈成為常態(tài)化現(xiàn)象，“釘子戶(hù)”“拆二代”情況越來(lái)越普遍。隨著城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)的加快轉(zhuǎn)型、城鎮(zhèn)化建設(shè)的深入推進(jìn)，上述現(xiàn)象日益錯(cuò)綜復(fù)雜交織在一起，日益演變并產(chǎn)生了許多社會(huì)問(wèn)題。

第一，地方政府在“土地財(cái)政”約束下行為，容易屏蔽不同農(nóng)民對(duì)土地的依賴(lài)程度，可能忽視不同農(nóng)民的土地權(quán)益。一方面，地方政府通過(guò)“土地財(cái)政”的運(yùn)作不斷推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)。隨著城鎮(zhèn)化各種項(xiàng)目不斷推進(jìn)，城市建設(shè)用地的需求不斷增加，據(jù)《規(guī)劃》顯示，1996—2012年，全國(guó)建設(shè)用地年均增加724萬(wàn)畝，其中城鎮(zhèn)建設(shè)用地年均增加357萬(wàn)畝；2010—2012年，全國(guó)建設(shè)用地年均增加953萬(wàn)畝，其中城鎮(zhèn)建設(shè)用地年均增加515萬(wàn)畝。城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)增加，給地方帶來(lái)了“土地財(cái)政”。自實(shí)行分稅制改革以來(lái)，地方財(cái)政收入主要來(lái)源于土地開(kāi)發(fā)、征收和轉(zhuǎn)讓?zhuān)M(jìn)而形成“土地財(cái)政”。①周飛舟：《大興土木：土地財(cái)政與地方政府行為》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2010年第3期。按照中央與地方財(cái)權(quán)和事權(quán)的劃分，地方政府的財(cái)政要承擔(dān)大部分基本公共服務(wù)的支出責(zé)任，但地方政府并沒(méi)有充分的財(cái)力資源，常常需要以“土地財(cái)政”的方式補(bǔ)充。地方政府通過(guò)“土地財(cái)政”的形式不斷改善基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)展城市房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)，吸引產(chǎn)業(yè)聚集，不斷推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)。

另一方面，地方政府需要采取措施增加城市建設(shè)用地指標(biāo)，以維持“土地財(cái)政”的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。由于城市建設(shè)用地資源的稀缺性，以及城市建設(shè)用地指標(biāo)的不斷增加，所以需要地方政府采取有力措施緩解土地需求與供應(yīng)之間的矛盾。實(shí)踐中，地方政府通過(guò)推行“撤村并點(diǎn)”“農(nóng)民上樓”等形式實(shí)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和占補(bǔ)平衡，從而增加城市建設(shè)用地指標(biāo)。四川成都是最早推行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的城市之一，通過(guò)土地整理以及建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)的辦法，鼓勵(lì)“農(nóng)民上樓”，并引入工商資本下鄉(xiāng)，開(kāi)展土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)。這既滿(mǎn)足了城市建設(shè)用地的需要，也在一定程度促進(jìn)了農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。然而在此過(guò)程中，由于部分農(nóng)民缺乏與工商資本的談判能力，這使得部分農(nóng)業(yè)人口的土地權(quán)益在工商資本面前無(wú)法得到顯現(xiàn)。大量的工商資本下鄉(xiāng)擠壓了部分農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)權(quán)益的增長(zhǎng)空間，部分農(nóng)民的土地權(quán)益沒(méi)有得到充分保障。“農(nóng)民上樓”實(shí)質(zhì)上是農(nóng)民以?xún)r(jià)格低廉的居住用地為城市的擴(kuò)張“續(xù)航”，并加入了房地產(chǎn)商的資本力量導(dǎo)致地方政府和房地產(chǎn)商成為地租級(jí)差的索取者。②周飛舟、王紹?。骸掇r(nóng)民上樓與資本下鄉(xiāng)：城鎮(zhèn)化的社會(huì)學(xué)分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2015年第1期。

第二，地方政府推行農(nóng)村宅基地復(fù)墾、撤村并點(diǎn)等方式可能引發(fā)更多的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和治理問(wèn)題。由于中央對(duì)地方政府新增城市建設(shè)用地指標(biāo)實(shí)行嚴(yán)格控制，以保證耕地紅線(xiàn)以及糧食安全，所以地方政府新增城市建設(shè)用地指標(biāo)的配置總是有限的。地方政府為了緩解城鎮(zhèn)化建設(shè)用地指標(biāo)需求與土地資源供應(yīng)之間的矛盾，推行城鄉(xiāng)建設(shè)用地占補(bǔ)平衡政策，通過(guò)復(fù)墾農(nóng)村宅基地獲得的用地指標(biāo)來(lái)彌補(bǔ)城市建設(shè)用地指標(biāo)。在此過(guò)程中，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府下達(dá)宅基地復(fù)墾的指標(biāo)任務(wù)，并采用目標(biāo)考核的方式促使地方政府重視宅基地復(fù)墾工作。在目標(biāo)考核壓力推動(dòng)下，地方政府為了完成考核任務(wù)，會(huì)迫使許多農(nóng)民非自愿地退出宅基地。而農(nóng)村宅基地具有一定的社會(huì)保障功能，農(nóng)民宅基地復(fù)墾為耕地之后，如果地方財(cái)政沒(méi)有及時(shí)把補(bǔ)償費(fèi)下發(fā)到農(nóng)民手中，會(huì)引發(fā)相應(yīng)的農(nóng)民上訪問(wèn)題，甚至影響到農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。進(jìn)一步而言，即使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自愿選擇宅基地復(fù)墾，但如果復(fù)墾補(bǔ)償費(fèi)用不能及時(shí)發(fā)到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口手中，那么也會(huì)引發(fā)一定的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。由此，地方政府為了完成城市建設(shè)用地的供應(yīng)任務(wù)，不斷推動(dòng)宅基地復(fù)墾或者宅基地轉(zhuǎn)讓?zhuān)赡軐?dǎo)致農(nóng)村宅基地社會(huì)保障功能弱化。

第三，大量的征地拆遷活動(dòng)引發(fā)許多土地拆遷糾紛，并且在土地征收補(bǔ)償中往往催生土地食利階層。①賀雪峰：《論土地性質(zhì)與土地征收》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2012年第4期；陳柏峰：《拆遷補(bǔ)償，還須防止土地食利階層生成》，《社會(huì)觀察》2013年第3期。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)學(xué)界對(duì)土地發(fā)展權(quán)的性質(zhì)和定位不清晰，認(rèn)為城郊土地征收帶來(lái)的土地增值收益應(yīng)該完全屬于城郊農(nóng)民。②參見(jiàn)劉?。骸锻恋厮袡?quán)權(quán)利結(jié)構(gòu)重構(gòu)》，《現(xiàn)代法學(xué)》2006年第3期；胡蘭玲：《土地發(fā)展權(quán)論》，《河北法學(xué)》2002年第2期；鄭振源：《征用農(nóng)地應(yīng)秉持“漲價(jià)歸農(nóng)”原則》，《中國(guó)地產(chǎn)市場(chǎng)》2006年第8期。事實(shí)上，城郊土地的增值主要是受區(qū)域位置以及地方政府規(guī)劃政策的影響，并不是城郊農(nóng)民自己的努力，而是全體人民共同努力的結(jié)果。土地增值收益應(yīng)該由全體居民共享。但在土地征地糾紛中，部分失地農(nóng)民的利益受損之后往往以上訪相威脅，地方政府基于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的需要，往往在國(guó)家征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以外支付額外的補(bǔ)償費(fèi)用。這不僅加大了土地增值收益分配的不公平，也在一定程度影響了遠(yuǎn)郊村大田農(nóng)民對(duì)種田的預(yù)期，造成一定的相對(duì)剝奪感。當(dāng)前，許多媒體報(bào)道的“釘子戶(hù)”“拆二代”表面上反映了土地征收過(guò)程中城郊農(nóng)民與地方政府的利益博弈，實(shí)際上體現(xiàn)了我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程缺乏必要的制度明晰土地增值收益的權(quán)利分配。

如何在法律制度上回應(yīng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地權(quán)益以及分配好土地財(cái)政，是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中不可回避的問(wèn)題。為了有效保障土地權(quán)益，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口分享土地增值收益，同時(shí)又能發(fā)揮土地的社會(huì)保障功能，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)，③參見(jiàn)賀雪峰：《城市化的中國(guó)道路》，北京：東方出版社，2014年，第100—130頁(yè)。應(yīng)該健全政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制和完善相關(guān)土地法律制度。首先，要規(guī)范政府在土地征收中的權(quán)力運(yùn)行方式。土地具有重要的社會(huì)保障功能，土地征收應(yīng)該堅(jiān)持程序公開(kāi)原則。政府在制定土地利用計(jì)劃和規(guī)劃時(shí)應(yīng)該向社會(huì)公開(kāi)。被征地農(nóng)民對(duì)政府制定的征收補(bǔ)償方案可以進(jìn)行聽(tīng)證，以保證被征地農(nóng)民的基本權(quán)益得到保障。其次，修訂完善土地管理法律制度，進(jìn)一步明晰土地發(fā)展權(quán)的性質(zhì)及其權(quán)益分配的原則。伴隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，城郊土地的增值收益大大增加。城郊土地增值收益是全體人民共同努力的結(jié)果，而不應(yīng)該建立在土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)行補(bǔ)償。城郊土地的補(bǔ)償應(yīng)該建立在土地發(fā)展權(quán)國(guó)有的模式上，適當(dāng)補(bǔ)償失地農(nóng)民，并從土地財(cái)政中拿出部分專(zhuān)項(xiàng)資金補(bǔ)貼偏遠(yuǎn)農(nóng)村大田農(nóng)戶(hù)的種植收益。④陳柏峰：《土地發(fā)展權(quán)的理論基礎(chǔ)與制度前景》，《法學(xué)研究》2012年第4期。同時(shí)，土地財(cái)政收益應(yīng)該在國(guó)家、集體和個(gè)體之間合理分配，以防止土地征收中出現(xiàn)食利階層。最后，要制定嚴(yán)格的宅基地退出制度，慎重推進(jìn)宅基地轉(zhuǎn)讓、抵押，保證宅基地的基本社會(huì)保障功能不變。為此，政府在推進(jìn)宅基地復(fù)墾實(shí)踐中，應(yīng)該理順相關(guān)的推進(jìn)機(jī)制，遵循農(nóng)民的意愿，嚴(yán)格按照宅基地復(fù)墾的條件，不能為了城市建設(shè)用地的需要而強(qiáng)制推進(jìn)宅基地復(fù)墾計(jì)劃。地方政府在推進(jìn)宅基地復(fù)墾的過(guò)程中，應(yīng)該在法律程序上保證農(nóng)民知曉宅基地復(fù)墾的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，讓那些進(jìn)城失敗的農(nóng)民回鄉(xiāng)之后能夠有基本的住房保障，以保證“最基礎(chǔ)的人權(quán)”。⑤賀雪峰：《回到土地是農(nóng)民最基礎(chǔ)的人權(quán)》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2009年第1期。

四、事的維度：城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的社區(qū)治理法治化

城鄉(xiāng)社區(qū)是社會(huì)治理的基本單元。任何城鄉(xiāng)社會(huì)流動(dòng)人口的定點(diǎn)都在具體社區(qū)之中。在有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)人口市民化的前提下，努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)不同人口之間平等、尊重以及和平共處是社區(qū)治理的基本目標(biāo)。法律的社區(qū)治理有助于體現(xiàn)不同人口之間的平等和尊重，這既貫徹了人的城鎮(zhèn)化的基本理念，又促進(jìn)了社區(qū)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。然而，法律的社會(huì)治理功能也需要結(jié)合社區(qū)治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)展開(kāi)分析。

應(yīng)當(dāng)看到的是，大量的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城之后，如何搭建農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城市戶(hù)籍人口相互融合的社區(qū)自治空間是城鄉(xiāng)社區(qū)治理的難題。農(nóng)村人口大量涌入城市，意味著其脫離原來(lái)村莊自治組織的控制和管理?，F(xiàn)實(shí)生活中，許多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市中遇到生活麻煩和心理不適時(shí)，大都會(huì)找“同鄉(xiāng)會(huì)”幫助，這不利于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口積極融入社區(qū)生活中，加劇了本地城市人口對(duì)外來(lái)人口的社會(huì)排斥。同樣，村莊合并或者轉(zhuǎn)為社區(qū)之后，意味著以前村莊自治組織功能得到消解。如果新的自治組織沒(méi)有成立，那么很多社會(huì)性事務(wù)不容易處理。大量農(nóng)業(yè)人口進(jìn)入城市生活，需要改變過(guò)去的鄉(xiāng)土社會(huì)運(yùn)行規(guī)則而不斷適應(yīng)城市運(yùn)行規(guī)則。此時(shí)，如果沒(méi)有搭建強(qiáng)有力的社會(huì)公共空間讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口適應(yīng)并融入社區(qū)建設(shè)乃至社會(huì)治理中，那么農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城市歸屬感將會(huì)弱化，最終將導(dǎo)致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口只是來(lái)城市“生存”而不是“生活”。

此外，隨著城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)不斷發(fā)生轉(zhuǎn)型和變遷，城鄉(xiāng)社會(huì)人口的流動(dòng)性不斷加大，許多矛盾糾紛不斷出現(xiàn)，這給城鄉(xiāng)社區(qū)治理帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。這表現(xiàn)在多方面。首先，城鄉(xiāng)社區(qū)對(duì)流動(dòng)人口的管理日益困難。目前，通過(guò)對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行社區(qū)網(wǎng)格化治理，采用先進(jìn)的信息技術(shù)對(duì)流動(dòng)人口的信息進(jìn)行監(jiān)控，使得基層組織能夠及時(shí)掌握流動(dòng)人口信息并反饋到有關(guān)政府部門(mén)。這種網(wǎng)格化管理屬于一種技術(shù)治理的方式，有其固有的缺陷。這突出表現(xiàn)為，在社會(huì)流動(dòng)性不斷增加的情形下，許多流動(dòng)人口信息更新不及時(shí)，如果過(guò)度依賴(lài)網(wǎng)格化的技術(shù)處理，而缺少必要的人文關(guān)懷，也將難以回應(yīng)具體矛盾糾紛的治理需要。甚至在長(zhǎng)期依賴(lài)技術(shù)治理的情況下，容易輕視傳統(tǒng)意義上道德教化和約束的功能。其次，城市流動(dòng)人口的增加，給城市社會(huì)治安“屬地管理”帶來(lái)一定的挑戰(zhàn)。特別是在城市與城市交界地帶以及城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，流動(dòng)人口大多聚居于此，很多社會(huì)治安問(wèn)題的爆發(fā)點(diǎn)也都源于此。但由于各地堅(jiān)持“屬地管理”原則，因而在化解發(fā)生在城市與城市、城市與農(nóng)村交界地帶的矛盾糾紛時(shí)容易出現(xiàn)相互推諉現(xiàn)象。而許多矛盾糾紛如果沒(méi)有及時(shí)化解，將導(dǎo)致矛盾糾紛不斷升級(jí)，進(jìn)而可能引發(fā)群體性事件。因此，針對(duì)流動(dòng)人口的管理，“屬地管理”的原則不能及時(shí)化解流動(dòng)人口之間的矛盾糾紛，“屬地管理”原則本身將面臨調(diào)整和創(chuàng)新。最后，城鄉(xiāng)基層政府在化解重大矛盾糾紛時(shí)，運(yùn)用法治思維和法治方式的能力還有待加強(qiáng)。長(zhǎng)期以來(lái)，基層政府在化解矛盾糾紛時(shí)往往追求一種后果主義邏輯，即只考慮糾紛解決的后果，而不注重糾紛解決的程序性要求。這導(dǎo)致法治在城鄉(xiāng)矛盾糾紛化解中的功能沒(méi)有得到發(fā)揮，不利于促進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

與此同時(shí)，也不應(yīng)該忽視的是，大量“空心村”的出現(xiàn)使得鄉(xiāng)村治理面臨新的挑戰(zhàn)。由于大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城務(wù)工，留守在農(nóng)村的基本上是老人、婦女和小孩，很多農(nóng)村都出現(xiàn)空心化的狀態(tài)。在空心化狀態(tài)下，農(nóng)民積極參與村莊公共事務(wù)的能力比較弱。再加上取消農(nóng)業(yè)稅后，國(guó)家權(quán)力后撤，國(guó)家對(duì)基層社會(huì)的組織控制能力削減，村級(jí)組織也日益渙散，這導(dǎo)致村莊自身的利益不能有效表達(dá)，農(nóng)村公共物品的供給不能有效反映村莊發(fā)展的要求。在此背景下，有學(xué)者主張利用鄉(xiāng)賢的力量重塑村莊公共空間，發(fā)揮鄉(xiāng)賢在道德引領(lǐng)、社會(huì)動(dòng)員以及糾紛化解方面的積極作用。①黃海：《用新鄉(xiāng)賢文化推動(dòng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化》，《人民日?qǐng)?bào)》2015年9月30日，第7版。然而，這畢竟只是一種一廂情愿的思考。這些所謂的“鄉(xiāng)賢”在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中一定有其訴求，未必與鄉(xiāng)村治理秩序的方向完全一致，“空心村”治理是不太可能借助從村里出去的企業(yè)家、文化名人等力量來(lái)治理的。隨著農(nóng)村空心化的狀態(tài)進(jìn)一步持續(xù)，如何在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的視野中，通過(guò)制度化形式保障城鄉(xiāng)資源要素自由流動(dòng)，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，讓留守在農(nóng)村的人也能分享現(xiàn)代化的發(fā)展成果，這是堅(jiān)持以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不可回避的一個(gè)問(wèn)題。

在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，把法治元素融入城鄉(xiāng)社區(qū)治理的過(guò)程中，是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)。具體來(lái)看，其一，要在法律制度層面明確規(guī)定城鄉(xiāng)社區(qū)治理的組織體系及其具體職責(zé)，完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會(huì)治理格局。在具體實(shí)踐中，要健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理的組織體系，充分發(fā)揮居委會(huì)、村委會(huì)組織和服務(wù)群眾的功能。基層干部應(yīng)該在黨委政府統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)下，切實(shí)踐行黨的群眾路線(xiàn)優(yōu)良傳統(tǒng)，密切聯(lián)系群眾，努力讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能夠發(fā)現(xiàn)組織的存在，使城鄉(xiāng)流動(dòng)人口能夠找到意見(jiàn)反映的渠道，逐步擴(kuò)大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的參政空間。①馬長(zhǎng)山：《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口公民化與城市治理秩序重建》，《法學(xué)研究》2015年第1期。其二，創(chuàng)新社會(huì)治理方式，更加注重法治在化解矛盾糾紛中的功能。在傳統(tǒng)意義上，鄉(xiāng)村社會(huì)主要依靠熟人社會(huì)的運(yùn)行規(guī)則來(lái)化解矛盾糾紛。隨著社會(huì)人口流動(dòng)性增加，城鄉(xiāng)社會(huì)日益變成一個(gè)異質(zhì)化社會(huì)，許多傳統(tǒng)規(guī)則難以適應(yīng)城鄉(xiāng)社區(qū)治理的需要。引入現(xiàn)代法律規(guī)則解決矛盾糾紛，有助于營(yíng)造城鄉(xiāng)社會(huì)生活公平正義的公共空間。同時(shí)，不同城市政府之間以及城鄉(xiāng)之間要加強(qiáng)矛盾糾紛化解的協(xié)作，并在實(shí)踐中不斷提高運(yùn)用法治思維和法治方式化解矛盾糾紛的能力，堅(jiān)持法治、德治和自治相統(tǒng)一的原則，把源頭治理、綜合治理、系統(tǒng)治理、依法治理有機(jī)結(jié)合起來(lái)。其三，要制定和完善社會(huì)組織的法律制度，充分發(fā)揮法律制度的激勵(lì)功能，鼓勵(lì)和培育城鄉(xiāng)社會(huì)自組織的發(fā)展，充分發(fā)揮自組織在團(tuán)結(jié)社會(huì)、治理社會(huì)等方面的重要作用。對(duì)于城市社區(qū)而言，要充分調(diào)動(dòng)業(yè)主委員會(huì)、專(zhuān)業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)力量，積極引導(dǎo)城鄉(xiāng)社區(qū)人口參與到社區(qū)治理中，充分發(fā)揮自組織在反映群眾訴求、化解群眾糾紛的功能；對(duì)于農(nóng)村社區(qū)而言，要發(fā)揮老年人協(xié)會(huì)在團(tuán)結(jié)老人、教化年輕人的作用，促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)治理良性循環(huán)。

五、權(quán)的維度：城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的多元化權(quán)益救濟(jì)體系

大量農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到城市，是為了謀求更好的就業(yè)機(jī)會(huì)，創(chuàng)造更多的就業(yè)收入，改善自身的生活質(zhì)量。在制度層面保證農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化之后，不僅要使他們?nèi)谌肷鐣?huì)建設(shè)和社會(huì)治理中，更應(yīng)該保證城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的各種權(quán)益得到有效救濟(jì)。權(quán)益得到有效救濟(jì)，意味著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市生活得更加有尊嚴(yán)，有利于貫徹以人為核心的城鎮(zhèn)化建設(shè)理念。隨著城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)不斷轉(zhuǎn)型，城鄉(xiāng)社會(huì)成員的利益格局不斷調(diào)整和重構(gòu)，各種利益矛盾糾紛也不斷凸顯，建立一套利益協(xié)調(diào)機(jī)制、保證各種合法權(quán)益得到有效救濟(jì)，對(duì)于維護(hù)城鄉(xiāng)社會(huì)基本穩(wěn)定具有重大意義。通過(guò)法律手段維護(hù)自身的合法權(quán)益，是現(xiàn)代文明社會(huì)的基本標(biāo)志。然而在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，在肯定法律手段發(fā)揮權(quán)益救濟(jì)的重要功能的同時(shí)，也應(yīng)該認(rèn)識(shí)到法律在維護(hù)權(quán)益方面的功能限度。

一方面，我們應(yīng)該看到，伴隨著大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城市，許多農(nóng)業(yè)人口法律意識(shí)不是很高，遇到權(quán)益受到侵害時(shí)，“信訪不信法”現(xiàn)象依然存在。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城，在短時(shí)期能并不能完全退卻自身的“鄉(xiāng)土性”。許多鄉(xiāng)土性社會(huì)運(yùn)行規(guī)則依然存在于部分進(jìn)城人口的潛意識(shí)當(dāng)中，并貫穿于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的維權(quán)行動(dòng)中。比如，因建筑公司拖欠農(nóng)民工工資導(dǎo)致的勞資糾紛、因城郊土地開(kāi)發(fā)和征用導(dǎo)致征地拆遷糾紛以及因房地產(chǎn)經(jīng)銷(xiāo)公司延期交房導(dǎo)致的房屋買(mǎi)賣(mài)糾紛等，涉及人們的就業(yè)、土地以及住房等群體性的基本權(quán)益，他們往往通過(guò)上訪、上街游行示威等方式來(lái)維護(hù)自己的權(quán)益。由此，在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的群體中，不用現(xiàn)代法律規(guī)則維護(hù)自己的權(quán)益的情況還比較普遍。盡管我國(guó)司法系統(tǒng)已從立案審查制轉(zhuǎn)變?yōu)榱傅怯浿疲蟠箝_(kāi)放了權(quán)益救濟(jì)司法保障的大門(mén)，但阻礙權(quán)益救濟(jì)的各種社會(huì)因素和資源配給障礙仍然存在，這使得現(xiàn)代司法制度在短期內(nèi)還難以完全有效發(fā)揮保障城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的權(quán)益救濟(jì)功能。

另一方面，現(xiàn)代糾紛解決資源的供給體系還難以回應(yīng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的多元化權(quán)益救濟(jì)需要，導(dǎo)致制度供給與社會(huì)需求之間存在深刻張力。首先，現(xiàn)代法治程序主義的高成本難以滿(mǎn)足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的權(quán)益保障需求。從司法成本的角度來(lái)講，農(nóng)業(yè)進(jìn)城人口在權(quán)益受到損害時(shí)，往往會(huì)考慮到訴訟成本以及訴訟效率，甚至訴訟結(jié)果的可變現(xiàn)性，這些因素的存在會(huì)制約農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口選擇法律手段維護(hù)自己的合法權(quán)益。如果能夠選擇其他成本比較低的手段維護(hù)自己的權(quán)益，那么部分農(nóng)業(yè)人口進(jìn)城后并不一定選擇司法的途徑維護(hù)自己的合法權(quán)益。其次，城鄉(xiāng)之間的法律資源配置不平衡。隨著鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)上的道德規(guī)范體系不再成為調(diào)節(jié)鄉(xiāng)村秩序的重要力量，鄉(xiāng)村社會(huì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展有了“迎法下鄉(xiāng)”的需求。①董磊明、陳柏峰、聶良波：《結(jié)構(gòu)混亂與迎法下鄉(xiāng)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2008年第5期。然而，受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，我國(guó)法律資源的配置還難以有效輸入鄉(xiāng)村社會(huì)，鄉(xiāng)村法律工作者、律師執(zhí)業(yè)隊(duì)伍還存在很大的空白，這導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會(huì)部分群體的利益難以通過(guò)現(xiàn)代法律手段解決。最后，城鄉(xiāng)內(nèi)部不同社會(huì)群體之間利用法律資源的機(jī)會(huì)不平等。按照通常理解，現(xiàn)代法律資源是一種公共物品，每一個(gè)人都可以通過(guò)法律的途徑維護(hù)自己的合法權(quán)益。但是每個(gè)人對(duì)法律的理解與信仰以及對(duì)法律結(jié)果的預(yù)測(cè)能力是不一樣的，對(duì)于那些已經(jīng)熟悉城市運(yùn)作規(guī)則并且有一定的經(jīng)濟(jì)能力的人來(lái)講，通常會(huì)聘請(qǐng)律師維護(hù)自己的合法權(quán)益，而對(duì)于那些收入比較低的群體（如農(nóng)民工）在面對(duì)現(xiàn)代司法高昂成本時(shí)卻可能望而卻步。②顧培東：《中國(guó)法治進(jìn)程中的法律資源分享問(wèn)題》，《中國(guó)法學(xué)》2008年第3期。因此，現(xiàn)代法律資源的配置在城鄉(xiāng)之間以及城市內(nèi)部不同群體之間是不同的。如何回應(yīng)不同地域的不同群體以及同一群體內(nèi)部不同個(gè)體之間的權(quán)益保障需求，促進(jìn)城鄉(xiāng)之間法律資源要素自由流動(dòng)是建設(shè)新型城鎮(zhèn)化、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要難題。

為此，在推進(jìn)現(xiàn)代法治建設(shè)的進(jìn)程中，應(yīng)該從人的權(quán)益救濟(jì)實(shí)際需求出發(fā)，重新理順?lè)膳c其他權(quán)益救濟(jì)手段之間銜接機(jī)制。具體來(lái)看，首先，要不斷增強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的法治意識(shí)，積極引導(dǎo)他們通過(guò)法律手段維護(hù)自身的合法權(quán)益。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城，需要適應(yīng)現(xiàn)代城市社會(huì)運(yùn)行的規(guī)則體系。相比鄉(xiāng)村社會(huì)而言，城市社會(huì)的運(yùn)行及其治理大都需要依靠法律規(guī)則。培養(yǎng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口公民意識(shí)和法治意識(shí)，有助于構(gòu)建良性的城市治理秩序。法治意識(shí)的培養(yǎng)并不是僅僅依靠法治精神宣傳就能夠?qū)崿F(xiàn)，應(yīng)該從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的法律觀念結(jié)構(gòu)出發(fā)，處境化地理解他們的生活經(jīng)驗(yàn)，分析他們的實(shí)際需求，不斷創(chuàng)新宣傳方式。其次，要疏通上訪渠道，健全信訪處理體制機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)信訪工作的法治化。信訪具有糾紛解決機(jī)制替代功能、法律和政策協(xié)商功能、社會(huì)剩余事務(wù)兜底功能。③陳柏峰:《信訪制度的功能及其法治化改革》，《中外法學(xué)》2016年第5期。通過(guò)疏通上訪渠道，讓部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能夠通過(guò)信訪渠道反映自己的訴求，以防止底層社會(huì)矛盾的積聚。與此同時(shí)，要用法治思維開(kāi)展信訪工作，在信訪接待、受理時(shí)應(yīng)保證合理合法的訴求能夠得到及時(shí)實(shí)現(xiàn)。在處理群體性事件時(shí)，要正確認(rèn)識(shí)其發(fā)生機(jī)理，運(yùn)用法治思維和法治方式處理好維穩(wěn)與維權(quán)的關(guān)系。最后，要健全多元化糾紛解決機(jī)制，完善訴訟與非訴訟手段有機(jī)銜接的機(jī)制。由于不同群體對(duì)利益訴求實(shí)現(xiàn)的預(yù)期不同，不同群體在選擇權(quán)益救濟(jì)手段時(shí)有不同的社會(huì)需求。多元化的糾紛解決機(jī)制為不同群體的利益訴求實(shí)現(xiàn)提供了制度渠道。構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制，有助于滿(mǎn)足不同群體之間的糾紛解決需求。與此同時(shí)，政府在構(gòu)建多元化糾紛解決制度時(shí)，應(yīng)該將人力財(cái)力資源多向農(nóng)村、基層、民生以及重點(diǎn)行業(yè)等方面傾斜，使多元化糾紛解決資源合理配置，進(jìn)而發(fā)揮最大效用。

結(jié)　語(yǔ)

城鎮(zhèn)化不是一個(gè)簡(jiǎn)單的城鎮(zhèn)人口比重的變化，它是人類(lèi)走向現(xiàn)代化的過(guò)程和結(jié)果。以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)性工程，涉及城鄉(xiāng)社會(huì)利益格局的不斷調(diào)整和重構(gòu)。在此過(guò)程中，社會(huì)生活的民主、就業(yè)的相對(duì)充分、社會(huì)保障的公平、人生價(jià)值的多樣化實(shí)現(xiàn)、生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)、法制的契約關(guān)系及市場(chǎng)取向等都是新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的內(nèi)涵和目標(biāo)。④張鴻雁：《中國(guó)新型城鎮(zhèn)化理論與實(shí)踐創(chuàng)新》，《社會(huì)學(xué)研究》2013年第3期。具體而言，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的法治保障、城鎮(zhèn)化建設(shè)中的地權(quán)法治保障、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的社區(qū)治理法治化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的多元化權(quán)益救濟(jì)體系都是圍繞城鎮(zhèn)化不同側(cè)面展開(kāi)的，分別對(duì)應(yīng)于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的人、地、事、權(quán)等基本領(lǐng)域的問(wèn)題。這些問(wèn)題是有機(jī)統(tǒng)一、相互聯(lián)系、密不可分的，任何一個(gè)問(wèn)題的解決都離不開(kāi)對(duì)其他問(wèn)題的關(guān)注。解決人、地、事、權(quán)等不同領(lǐng)域的問(wèn)題，應(yīng)該要用整體化的辯證思維看待不同領(lǐng)域的不同問(wèn)題，以促使不同問(wèn)題的解決能夠有機(jī)統(tǒng)一和協(xié)調(diào)推進(jìn)，從而順利實(shí)現(xiàn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)基本目標(biāo)。

“人的城鎮(zhèn)化”建設(shè)理念本質(zhì)是要回應(yīng)人的現(xiàn)實(shí)需求。這就要求我們要回到新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中，從人的現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)，不斷理解新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的人的行為、人的處境、人的訴求以及人的觀念，找出影響和制約人的全面發(fā)展的基本因素，在經(jīng)驗(yàn)層面上不斷理解問(wèn)題發(fā)生的體制和機(jī)制性因素。如此，才能在法律和制度層面做出有效回應(yīng)，并在學(xué)術(shù)理論上提煉出具有應(yīng)用價(jià)值的理論命題，從而不斷豐富對(duì)“人的城鎮(zhèn)化”的理論思考，進(jìn)而落實(shí)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的法治保障。