準(zhǔn)確把握人民政協(xié)性質(zhì)定位的核心要義

程玉松

習(xí)近平總書(shū)記在慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上的講話中指出，“做好人民政協(xié)工作，必須堅(jiān)持人民政協(xié)的性質(zhì)定位”，“人民政協(xié)要在依照憲法法律和政協(xié)章程準(zhǔn)確定位的基礎(chǔ)上，大力推進(jìn)自身各項(xiàng)工作和各項(xiàng)事業(yè)不斷向前發(fā)展”。準(zhǔn)確把握政協(xié)性質(zhì)定位，事關(guān)堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)，事關(guān)人民政協(xié)事業(yè)的方向和使命。

一、人民政協(xié)性質(zhì)定位的憲法和政協(xié)章程依據(jù)

憲法是國(guó)家的根本大法，人民政協(xié)一切活動(dòng)都應(yīng)以憲法為根本準(zhǔn)則。政協(xié)章程是參加人民政協(xié)的各黨派團(tuán)體和各族各界人士共同的行為準(zhǔn)則，是各級(jí)政協(xié)設(shè)立組織、開(kāi)展工作的基本依據(jù)?；仡檻椃ê驼f(xié)章程制定、修訂的全過(guò)程，可以看出，憲法和政協(xié)章程對(duì)人民政協(xié)性質(zhì)概念的確定和表述有一個(gè)與時(shí)俱進(jìn)，不斷明確、拓展和深化的過(guò)程。

最早對(duì)人民政協(xié)性質(zhì)定位的，是《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議組織法》和《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》。1949年9月，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議制定通過(guò)了《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議組織法》，其中規(guī)定：“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議為全中國(guó)人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織?！敝袊?guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議代行全國(guó)人民代表大會(huì)職權(quán)，制定通過(guò)了具有臨時(shí)憲法性質(zhì)的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，其中規(guī)定：“由中國(guó)共產(chǎn)黨、各民主黨派、各人民團(tuán)體、各地區(qū)、人民解放軍、各少數(shù)民族、國(guó)外華僑及其他愛(ài)國(guó)民主分子的代表們所組成的中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議，就是人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式?！?/p>

1954年第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)召開(kāi)后，《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議組織法》由全國(guó)政協(xié)二屆一次會(huì)議制定通過(guò)的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》取代。其中明確規(guī)定：“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議，作為團(tuán)結(jié)全國(guó)各民族、各民主階級(jí)、各民主黨派、各人民團(tuán)體、國(guó)外華僑和其他愛(ài)國(guó)民主人士的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，仍然需要存在?！?/p>

1982年，首次將中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議載入憲法。其中明確規(guī)定：“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議是有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，過(guò)去發(fā)揮了重要的歷史作用，今后在國(guó)家政治生活、社會(huì)生活和對(duì)外友好活動(dòng)中，在進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)、維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一和團(tuán)結(jié)的斗爭(zhēng)中，將進(jìn)一步發(fā)揮它的重要作用。”隨后修訂通過(guò)的政協(xié)章程表述為：“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議是中國(guó)人民愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織?！?/p>

1989年12月，中共中央《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見(jiàn)》首次明確“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國(guó)的一項(xiàng)基本政治制度”。1993年全國(guó)人大八屆一次會(huì)議通過(guò)了憲法修正案，增寫了“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長(zhǎng)期存在和發(fā)展”。1994年，全國(guó)政協(xié)八屆二次會(huì)議修訂通過(guò)的政協(xié)章程確認(rèn)“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議是中國(guó)人民愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)”。這樣，政協(xié)章程對(duì)政協(xié)性質(zhì)的表述由“一個(gè)是”拓展為“兩個(gè)是”。

2004年3月，全國(guó)政協(xié)十屆二次會(huì)議通過(guò)政協(xié)章程修正案，將人民政協(xié)性質(zhì)明確為：“是中國(guó)人民愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)，是我國(guó)政治生活中發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的重要形式?！边@樣，政協(xié)章程對(duì)政協(xié)性質(zhì)的表述由“兩個(gè)是”又拓展為“三個(gè)是”。

2018年3月，全國(guó)政協(xié)十三屆一次會(huì)議通過(guò)的政協(xié)章程修正案，對(duì)人民政協(xié)性質(zhì)的表述由“三個(gè)是”又拓展為“五個(gè)是”，增加了“是國(guó)家治理體系的重要組成部分，是具有中國(guó)特色的制度安排”，進(jìn)一步明確、拓展和深化了人民政協(xié)的性質(zhì)、地位和作用。

二、人民政協(xié)是有別于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織

縱觀憲法和政協(xié)章程對(duì)政協(xié)性質(zhì)定位的歷史過(guò)程，始終貫穿著一條主線，那就是統(tǒng)一戰(zhàn)線。雖然對(duì)于人民政協(xié)性質(zhì)內(nèi)容的表述不斷拓展深化，但人民政協(xié)是有別于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織這一首要性質(zhì)始終未變。人民政協(xié)的發(fā)展歷程和人民政協(xié)性質(zhì)“五個(gè)是”的規(guī)定告訴我們，人民政協(xié)是統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，這是人民政協(xié)性質(zhì)的根本屬性。統(tǒng)戰(zhàn)是人民政協(xié)的初心，是人民政協(xié)工作之魂。人民政協(xié)性質(zhì)的其他認(rèn)定都是在此基礎(chǔ)上從不同側(cè)面、不同層次、不同角度衍生出來(lái)的。統(tǒng)戰(zhàn)功能是通過(guò)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商機(jī)構(gòu)這個(gè)載體來(lái)實(shí)現(xiàn)的，是在發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主實(shí)踐中完成的，是在國(guó)家政治制度層面體現(xiàn)出來(lái)的。

有人認(rèn)為，第一屆人民政協(xié)曾經(jīng)代行過(guò)國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的職權(quán)。其實(shí)這是一種誤解。1949年代行全國(guó)人民代表大會(huì)職權(quán)的是中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議，而不是政協(xié)第一屆全國(guó)委員會(huì)。而作為權(quán)力機(jī)關(guān)的政協(xié)第一屆全體會(huì)議，從1949年9月21日開(kāi)到9月30日就閉幕了，國(guó)家權(quán)力已授給中央人民政府委員會(huì)，并在全國(guó)人民代表大會(huì)召開(kāi)之前一直由其行使。1954年12月，周恩來(lái)同志在全國(guó)政協(xié)二屆一次會(huì)議上指出：“從過(guò)去五年來(lái)說(shuō)，作為代行權(quán)力機(jī)關(guān)只是第一屆全體會(huì)議，幾天會(huì)散了，權(quán)力已授給中央人民政府，所以代行政權(quán)的是全體會(huì)議，經(jīng)常起作用的是全國(guó)委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)，這是統(tǒng)一戰(zhàn)線組織?！?/p>

1954年，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)召開(kāi)以后，毛澤東同志發(fā)表了關(guān)于政協(xié)的性質(zhì)和任務(wù)的談話，強(qiáng)調(diào)“政協(xié)的性質(zhì)有別于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)——全國(guó)人民代表大會(huì)，它也不是國(guó)家的行政機(jī)關(guān)”，“如果把政協(xié)全國(guó)委員會(huì)也搞成國(guó)家機(jī)關(guān)，那就會(huì)一國(guó)兩公，是不行的”，“政協(xié)是全國(guó)各民族、各民主階級(jí)、各民主黨派、各人民團(tuán)體、國(guó)外華僑和其他愛(ài)國(guó)人士的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”。

改革開(kāi)放之初，針對(duì)部分同志希望在政協(xié)章程中寫入政協(xié)擁有對(duì)政府的“監(jiān)督權(quán)”的想法，鄧小平同志專門批示指出：“在修改章程中，不要把政協(xié)搞成一個(gè)權(quán)力機(jī)構(gòu)，政協(xié)可以討論，提出批評(píng)和建議，但無(wú)權(quán)對(duì)政府進(jìn)行質(zhì)詢和監(jiān)督，它不同于人大，此點(diǎn)請(qǐng)注意。”

2013年7月，第十二屆全國(guó)政協(xié)組建不久，習(xí)近平總書(shū)記批示強(qiáng)調(diào)，人民政協(xié)不屬于權(quán)力機(jī)關(guān)，要在依照憲法法律和政協(xié)章程準(zhǔn)確定位的基礎(chǔ)上，積極主動(dòng)、認(rèn)真履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政職能，在發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主中發(fā)揮積極作用。

三、人民政協(xié)是國(guó)家治理體系的重要組成部分

認(rèn)定人民政協(xié)不屬于權(quán)力機(jī)關(guān)，并不是否定或貶低政協(xié)的地位和作用，從一定意義上說(shuō)，是為了更好地體現(xiàn)有別于權(quán)力機(jī)關(guān)和決策機(jī)構(gòu)的性質(zhì)及其不可替代的獨(dú)特作用。全國(guó)政協(xié)十三屆一次會(huì)議通過(guò)的章程修正案，增加了人民政協(xié)“是國(guó)家治理體系的重要組成部分，是中國(guó)特色的制度安排”的規(guī)定，是對(duì)人民政協(xié)性質(zhì)定位的重大提升和深化。

國(guó)家治理體系是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系。我國(guó)的政治框架及其運(yùn)行是中國(guó)共產(chǎn)黨根據(jù)中國(guó)國(guó)情和馬克思主義國(guó)家學(xué)說(shuō)，經(jīng)過(guò)精心的頂層設(shè)計(jì)，是十分科學(xué)、十分有特色的。周恩來(lái)同志在全國(guó)政協(xié)一屆二次會(huì)議上指出：“現(xiàn)在有黨的系統(tǒng)，有政權(quán)的系統(tǒng)，再加上政協(xié)的系統(tǒng)，這就更能反映各個(gè)方面的意見(jiàn)，并有利于決議的貫徹執(zhí)行?！?/p>

我國(guó)在各級(jí)行政區(qū)劃單位普遍設(shè)有中國(guó)共產(chǎn)黨的各級(jí)委員會(huì)、各級(jí)人民代表大會(huì)、各級(jí)人民政府、人民政協(xié)的各級(jí)委員會(huì)（政協(xié)組織設(shè)置到縣）。在這些機(jī)構(gòu)中，中國(guó)共產(chǎn)黨處于領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位，人民代表大會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，人民政府是國(guó)家的行政機(jī)關(guān)，人民政協(xié)則是實(shí)行多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)。在中國(guó)共產(chǎn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，人大、政府、政協(xié)各司其職，分工協(xié)作，互為補(bǔ)充，相輔相成，顯示了中國(guó)特色社會(huì)主義制度的鮮明特點(diǎn)，體現(xiàn)了我國(guó)政治制度區(qū)別于西方的特色和優(yōu)勢(shì)。人民政協(xié)在一個(gè)地區(qū)同黨委、人大、政府一樣，屬首腦機(jī)關(guān)，有著很高的政治地位、很大的話語(yǔ)權(quán)和很廣的社會(huì)影響力。

責(zé)任編輯：蘇勝利