法治公安建設(shè)中公安行政執(zhí)法問題研究

摘要：公安行政執(zhí)法是依法行政的重要內(nèi)容，對(duì)法治社會(huì)的發(fā)展具有極其重要的意義。時(shí)代的發(fā)展引領(lǐng)思維的變革，當(dāng)今社會(huì)，法治理念深入人心，公民權(quán)力的保護(hù)是行政法的核心要義。公安行政執(zhí)法也應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，順應(yīng)法治時(shí)代發(fā)展的需要。值得稱道的是，我國公安機(jī)關(guān)近年來在執(zhí)法規(guī)范化等領(lǐng)域做出了巨大的改進(jìn)，并取得了很好的社會(huì)反響。但不可否認(rèn)，問題依然存在，有的甚至?xí)?dǎo)致社會(huì)矛盾。行政法治的發(fā)展要從行政執(zhí)法能力的細(xì)節(jié)提升做起。因此，對(duì)行政執(zhí)法領(lǐng)域熱點(diǎn)問題的探索和解決，對(duì)我國法治公安、法治社會(huì)建設(shè)具有重要意義。

關(guān)鍵詞：公安行政執(zhí)法；現(xiàn)狀；熱點(diǎn)問題分析

中圖分類號(hào)：D922.14文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2018）26-0046-02

作者簡介：由力，法學(xué)學(xué)士，遼寧公安司法管理干部學(xué)院，教授，研究方向：行政法與行政訴訟法、國家賠償法。

我國法制建設(shè)近年來取得了可喜的進(jìn)展，各級(jí)行政部門的法律意識(shí)得到加強(qiáng)，行政公開已成為共識(shí)；公安機(jī)關(guān)注重法律程序?qū)矆?zhí)法工作的指導(dǎo)，政府向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，從理念到操作循序漸進(jìn)。公安行政執(zhí)法的建設(shè)不僅影響到公安機(jī)關(guān)的形象和公信力，而且影響著社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。在這一大趨勢下，公安行政執(zhí)法的改革步伐也從未停止，不斷向著依法行政的最高標(biāo)準(zhǔn)邁進(jìn)。

一、基層公安行政執(zhí)法現(xiàn)狀

（一）初步建立較完善的公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法體制

所有行政執(zhí)法權(quán)的運(yùn)行都需要法律依據(jù)，因此，我國行政執(zhí)法的相關(guān)立法腳步一直沒有停歇。自上世紀(jì)90年代開始，我國出臺(tái)了以《行政訴訟法》為首的一系列行政法律法規(guī)。依法行政的理念逐漸成為時(shí)代的焦點(diǎn)。依法行政要求公安機(jī)關(guān)的權(quán)力行使必須有法律法規(guī)的明確授權(quán)，不得因?yàn)槿魏卧虺霈F(xiàn)違背法律的現(xiàn)象。目前，我國公安行政執(zhí)法體制較為完善，有大量的一般性法律，如《行政處罰法》、《行政許可法》、《國家賠償法》等，又有針對(duì)公安行政行業(yè)管理特殊性的專門立法，如《治安管理處罰法》等。公安部出臺(tái)了一系列行政法規(guī)，各地公安機(jī)關(guān)也緊隨其后，出臺(tái)了具體的操作實(shí)施細(xì)則。這些規(guī)范性法律文件詳細(xì)規(guī)定了公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法的職權(quán)來源、執(zhí)法程序、監(jiān)督救濟(jì)等細(xì)節(jié)問題，為公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法行為在規(guī)范管理的同時(shí)也提供了足夠的制度保障。

（二）逐步實(shí)現(xiàn)公安工作理念的轉(zhuǎn)變

國家機(jī)構(gòu)存在的根本使命即服務(wù)社會(huì)。大量研究表明，我國傳統(tǒng)的管理型政府極大地制約了市場經(jīng)濟(jì)在我國的發(fā)展。目前，我國國家的職能正經(jīng)歷著由管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。政府向服務(wù)型政府進(jìn)行過渡的同時(shí)，公安機(jī)關(guān)作為行政權(quán)力的行使者之一也要實(shí)現(xiàn)觀念的轉(zhuǎn)變，以為社會(huì)服務(wù)為宗旨，大力提高執(zhí)法工作人員的綜合素質(zhì)和能力，樹立服務(wù)意識(shí)。依法行政是公安工作長期的奮斗的目標(biāo)。

（三）規(guī)范了公安行政執(zhí)法行為的程序要求

公安行政執(zhí)法程序涉及公安機(jī)關(guān)行使權(quán)力的模式、時(shí)限、程序和方式等有關(guān)問題。在陽光型政府的轉(zhuǎn)型過程中，公安機(jī)關(guān)也逐步實(shí)施了行政公開，行政執(zhí)法更加透明化、公開化。在《行政處罰法》、《行政許可法》等相關(guān)法律制度中，我們看到了立法規(guī)定的簡易程序的執(zhí)行要求、回避制度等等，這些都為行政執(zhí)法規(guī)范化提供了理論依據(jù)和具體的實(shí)施步驟。通過規(guī)范程序，公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法行為更加規(guī)范化，無論是立案、調(diào)查還是處罰決定的作出，都有明確的依據(jù)，既防止工作人員以權(quán)謀私，也增加了行政相對(duì)人對(duì)公安機(jī)關(guān)行為的信任度。

（四）構(gòu)建較完善的公安行政執(zhí)法監(jiān)督體系和責(zé)任追究制度

無救濟(jì)即無權(quán)利。由于公安行政權(quán)力與生俱來的強(qiáng)制性、擴(kuò)張性和單方意志性，導(dǎo)致行政相對(duì)人權(quán)利在管理過程中的相對(duì)弱勢。這種不均衡的恢復(fù)需要通過對(duì)公安行政執(zhí)法權(quán)力的更多監(jiān)督和規(guī)范來實(shí)現(xiàn)。因此，我國通過立法，賦予公民批評(píng)建議申訴控告檢舉的權(quán)力，讓公民成為公安行政執(zhí)法的監(jiān)督主體。同時(shí)，在我國，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)也有權(quán)對(duì)公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督。無論是治安管理、交通管理還是其他公安執(zhí)法行為，都有特別法規(guī)定相關(guān)部門和人員都應(yīng)接受監(jiān)督。基層違法行政行為會(huì)在此過程中被檢查和糾正，并有行政復(fù)議和訴訟等程序進(jìn)行后續(xù)的內(nèi)部外部多角度監(jiān)督救濟(jì)。一旦出現(xiàn)公安行政違法行為，有關(guān)人員都要被給予相應(yīng)的行政處分，造成損失的進(jìn)行賠償，構(gòu)成犯罪的追究刑事責(zé)任。

二、基層公安行政執(zhí)法中的熱點(diǎn)問題分析

（一）基層公安的選擇性執(zhí)法問題

賦予執(zhí)法人員一定的自由裁量權(quán)，做為一種客觀存在，尤為明顯地貫穿于基層公安機(jī)關(guān)執(zhí)法過程之中。鑒于公安機(jī)關(guān)執(zhí)法工作的客觀需要，法律自應(yīng)賦予自由裁量權(quán)，使其得以在作為與不作為之間作出選擇。這種裁量權(quán)涉及到各種形式的執(zhí)法，執(zhí)法人員通常都會(huì)認(rèn)定他有權(quán)對(duì)一種行為是否違法，進(jìn)而是否應(yīng)采取治安處罰措施作出裁量。然而，如果本應(yīng)作為的情況下執(zhí)法機(jī)關(guān)或執(zhí)法人員并不作為，或者不應(yīng)作為的情況而作為，這便是自由裁量權(quán)衍生出的選擇性執(zhí)法的權(quán)力，執(zhí)法機(jī)關(guān)可以自由選擇執(zhí)法的對(duì)象以及執(zhí)法的時(shí)間，還可以自由選擇要執(zhí)行的法律和不予執(zhí)行的法律，執(zhí)法人員可以完全執(zhí)行某部法律而不執(zhí)行另一部，執(zhí)行某部法律時(shí)也可以選擇執(zhí)行全部或部分，因此，選擇性執(zhí)法便產(chǎn)生了。

選擇性執(zhí)法可能衍生出正反兩方面的價(jià)值。能夠以維護(hù)個(gè)體正義和維護(hù)社會(huì)整體利益最優(yōu)為出發(fā)點(diǎn)和準(zhǔn)則，從而做出選擇，那么，這樣的選擇性執(zhí)法必然有其合法性及合理性的根據(jù)。

在中國法治建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，伴隨大眾傳媒的發(fā)展，公眾的視線越來越多地關(guān)注于選擇性執(zhí)法現(xiàn)象背后的公權(quán)力運(yùn)行機(jī)制以及有限的執(zhí)法資源優(yōu)化配置，并產(chǎn)生了廣泛的質(zhì)疑。法律本身及其追求的價(jià)值都是理性的，這種理性通常有其實(shí)質(zhì)性的目標(biāo)。其中公平、正義是法律所追求的目標(biāo)之一，行政執(zhí)法同樣以此為其追求的目標(biāo)。警察執(zhí)法無論是嚴(yán)格依照法律程序執(zhí)法，還是基于合理考量因素的選擇性執(zhí)法，都不能忽視公平、正義的價(jià)值追求。選擇性執(zhí)法從根本上說是不可以避免的，其可能產(chǎn)生正面和負(fù)面兩種作用。因此應(yīng)對(duì)選擇性執(zhí)法進(jìn)行規(guī)范，讓其兼顧效率與公平。

（二）基層公安行政執(zhí)法信息公開問題

我國公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法信息公開化進(jìn)程可以分以下四個(gè)階段：實(shí)驗(yàn)、轉(zhuǎn)型、成長和全面建設(shè)?！缎畔⒐_條例》和《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公開規(guī)定》等相關(guān)條例的頒布與相繼實(shí)施，喚醒了廣大人民群眾的權(quán)利意識(shí)，意識(shí)到對(duì)于公安行政執(zhí)法擁有越來越多的知情權(quán)，并可以要求公安機(jī)關(guān)將其行政執(zhí)法信息最大限度地向社會(huì)公開。公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法信息的公開化既有利于該類信息得到最大化的利用，又能實(shí)現(xiàn)對(duì)公民人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的有效保障。然而，當(dāng)前我國公安行政執(zhí)法過程中對(duì)于信息公開還存在遮遮掩掩的現(xiàn)象，不敢將執(zhí)法信息公之于眾。主要問題表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.信息公開相關(guān)的法律制度不完善

由于我國公安行政執(zhí)法體系是近幾年才得以建立，加之行政立法系統(tǒng)并不完善。我國關(guān)于信息公開的法律法規(guī)數(shù)量較少，內(nèi)容比較分散，且各自為政，相互矛盾，沒有形成統(tǒng)一完整的法律體系。公安機(jī)關(guān)在適用這些法律法規(guī)時(shí)也會(huì)無所適從。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，相關(guān)法律法規(guī)體現(xiàn)出顯露出明顯的滯后性。雖然我們已經(jīng)制定頒布了一些法律法規(guī)，但這些法律法規(guī)的制定過程中沒有認(rèn)真考察社會(huì)現(xiàn)狀，嚴(yán)重脫離現(xiàn)實(shí)，其可操作性較差。

2.缺乏健全的保障制度

從外部監(jiān)督來看，健全的監(jiān)督管理體制因?yàn)榧饶茉跈M向上擴(kuò)展執(zhí)法信息公開的廣度，又能在縱向上加深跾公開的深度，因而能夠?qū)矙C(jī)關(guān)行政執(zhí)法信息的公開起到監(jiān)督和促進(jìn)作用。公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法信息的公開化進(jìn)程是否順利，很大程度上仰賴于這樣的監(jiān)督管理制度的存在。而我國當(dāng)前恰恰缺失保障公安執(zhí)法信息公開的制度。此外，從內(nèi)部監(jiān)督來看，我國當(dāng)前公安機(jī)關(guān)內(nèi)部尚未建立起完善的的監(jiān)督管理體系，監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部責(zé)任劃分并不一致。上下級(jí)之間雖建立起監(jiān)督關(guān)系，但上級(jí)機(jī)關(guān)往往權(quán)威性不足，監(jiān)督力度不夠，對(duì)下級(jí)執(zhí)法人員的違法行為沒有深入調(diào)查，追究責(zé)任也沒有具體落實(shí)，使上下級(jí)之關(guān)的監(jiān)督不痛不癢，監(jiān)督制約機(jī)制難以發(fā)揮其真正的作用。此外，缺乏完善的后勤保障制度也是影響信息公開化的因互。充足的后勤保障是公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法活動(dòng)得以正常展開的必要保證，由于缺乏有力的后勤保障制度，公安機(jī)關(guān)只能依靠收取行政費(fèi)用和罰款來支撐其日常工作。長此以往必然導(dǎo)致有些基層公共機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員難以抵擋金錢的誘惑，濫用職權(quán)，亂收費(fèi)、濫開罰單等違法執(zhí)法。

3.缺乏足夠的理論研究

由于社會(huì)公眾來自社會(huì)不同的階層，其對(duì)行政執(zhí)法信息公開的理解程度也參差不齊。理論實(shí)踐部門對(duì)于公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法信息公開化的理論研究也停留在較膚淺的層面，沒有有力的理論做支撐，必然缺乏說服力。雖然相關(guān)部門出臺(tái)了信息公開條例，但尚不成熟，甚至存在著簡漏、粗糙的缺點(diǎn)，大大地影響了它在實(shí)踐運(yùn)行中的指導(dǎo)作用和影響力。此外，理論研究不足以及對(duì)所管轄地區(qū)具體情況缺乏深入的了解和調(diào)查研究，必然導(dǎo)致制定相關(guān)制度的時(shí)候，難以做到詳細(xì)而明確，更沒有辦法提出符合本地區(qū)特點(diǎn)、行之有效的方法和制度了。隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，各級(jí)政府都紛紛建立政府網(wǎng)站，實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)上辦公。但囿于對(duì)信息公開理論中諸如信息公開的概念和意義等基本問題的研究深度不夠，網(wǎng)上辦公并未達(dá)到預(yù)期的效果，也沒有真正做到讓群眾滿意，甚至有的公安機(jī)關(guān)目前的在線信息公開是形同虛設(shè)的。

（三）基層公安行政執(zhí)法效果評(píng)估問題

強(qiáng)化對(duì)公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督與違法執(zhí)法的問責(zé)，是保證基層公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法活動(dòng)規(guī)范化、有序化進(jìn)行的必然要求和有力抓手。然而，監(jiān)督與問責(zé)機(jī)制的啟動(dòng)，依賴于對(duì)公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法活動(dòng)效果的評(píng)估。其既是衡量執(zhí)法工作優(yōu)劣的重要手段，也是啟動(dòng)監(jiān)督與問責(zé)機(jī)制不可或缺的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。但目前司法實(shí)踐當(dāng)中，并未設(shè)計(jì)出有效的評(píng)估公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法效果的評(píng)價(jià)機(jī)制，理論上也未有深入研究與探討。從某種意義上來說，缺乏合理、有效的執(zhí)法監(jiān)督與考核手段，是導(dǎo)致我國法律體系不健全的重要原因。例如，公安機(jī)關(guān)對(duì)各單位、各民警開展考核工作時(shí)，其設(shè)定的考核標(biāo)準(zhǔn)主要是考察辦案數(shù)量、處罰人數(shù)上。評(píng)價(jià)一名民警是否優(yōu)秀看重的是每年抓獲的人犯數(shù)與破案數(shù)，這種僅靠數(shù)字說話的考評(píng)機(jī)制導(dǎo)致某些單位在開展日常工作時(shí)將“完成指標(biāo)”作為工作重點(diǎn)來抓，一切工作圍繞指標(biāo)展開。從而忽略了日常性的服務(wù)工作，更遑論為群眾排憂解難了。這種不科學(xué)、不客觀、不全面的考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)使得公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法工作嚴(yán)重背離了基層公安的宗旨和人民警察核心價(jià)值觀的初衷。

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