專營(yíng)制下古代鹽業(yè)的“官營(yíng)”與“民營(yíng)”變遷考

【摘要】食鹽專營(yíng)制是我國(guó)古代長(zhǎng)期實(shí)施的一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)制度。對(duì)于食鹽的生產(chǎn)、收購(gòu)、運(yùn)輸、銷售等環(huán)節(jié)，封建統(tǒng)治者、特許鹽商和普通鹽民在在漫長(zhǎng)的歷史演變中所占據(jù)的地位不斷變化?？傮w而言，我國(guó)古代鹽業(yè)中的“官營(yíng)”成分經(jīng)歷了一個(gè)“直接專營(yíng)”色彩逐漸加強(qiáng)，又逐步轉(zhuǎn)向“間接專營(yíng)”的過程。我們就“取民有度”這一維度對(duì)古代食鹽經(jīng)濟(jì)制度的評(píng)價(jià)，一方面要考慮由食鹽專營(yíng)獲得的財(cái)政收入是否用于國(guó)家和民眾所需，另一方面應(yīng)思考，相近的“鹽制”經(jīng)過不同的“鹽政”加以實(shí)施，于民眾也會(huì)產(chǎn)生不同的影響。

【關(guān)鍵詞】中國(guó)古代 專營(yíng)制 鹽業(yè) 官營(yíng) 民營(yíng)

一、引言

縱觀我國(guó)的鹽業(yè)史，歷代政府曾經(jīng)采用的鹽業(yè)政策有無稅制、征稅制和專營(yíng)制（吳慧，1990：3）。無稅制是指將食鹽視為市場(chǎng)上流通的一種普通商品，不在生產(chǎn)環(huán)節(jié)課征專門的稅收。征稅制就是在生產(chǎn)環(huán)節(jié)針對(duì)食鹽征收專門稅收。專營(yíng)制，僅就其字面意思而言，就是由官府壟斷食鹽的經(jīng)營(yíng)，禁止私人介入生產(chǎn)流通等環(huán)節(jié)，以實(shí)現(xiàn)“利出一孔”（林文勛，2003：9）。在我國(guó)，食鹽的專營(yíng)制可以溯源至春秋時(shí)期管仲在齊國(guó)為相之時(shí)（廖品龍，1988：3），并在成為此后多數(shù)朝代采用的鹽業(yè)政策。

自開采或煮制始，食鹽大致會(huì)經(jīng)歷生產(chǎn)、收購(gòu)、運(yùn)輸、銷售四個(gè)環(huán)節(jié)。應(yīng)當(dāng)注意的是，在不同的歷史階段，食鹽專營(yíng)制對(duì)各環(huán)節(jié)的“官營(yíng)”與“民營(yíng)”選擇存在不同的具體做法，并由此對(duì)民眾生活產(chǎn)生了不同影響：或是“人民多文綵布帛魚鹽”{1}或是“征斂無度”致使“民人苦病”{2}。因而不能將“專營(yíng)制”一概等同于“官營(yíng)”或“官賣”。如果前述四個(gè)環(huán)節(jié)完全由政府壟斷，則可稱為“完全專營(yíng)制”；而若是政府只獨(dú)占其中的一個(gè)或二個(gè)環(huán)節(jié)，例如生產(chǎn)和銷售環(huán)節(jié)，或收購(gòu)和銷售環(huán)節(jié)，抑或是將其交給經(jīng)過政府許可的商人后，再進(jìn)一步轉(zhuǎn)賣給民眾，則稱之為“部分專營(yíng)制”（[日]藤井宏，1989a：67）。

由此，本文將在前人研究的基礎(chǔ)上，首先梳理我國(guó)實(shí)施食鹽專營(yíng)制時(shí)期對(duì)于“官營(yíng)”、“民營(yíng)”進(jìn)退選擇的變遷，然后總結(jié)歷代對(duì)于“政府聚財(cái)”與“取民有度”的兼顧得失，以及其中就政府與市場(chǎng)關(guān)系等問題為當(dāng)下提供的歷史鏡鑒。

二、古代食鹽專營(yíng)制的“官營(yíng)”與“民營(yíng)”變遷

（一）專營(yíng)制實(shí)施前：廣泛的“民營(yíng)”

管仲之前，食鹽最多僅是貢品{3}，統(tǒng)治者對(duì)其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)幾乎沒有任何管制{4}。不過，雖然西周時(shí)期的鹽業(yè)整體處于“無政府狀態(tài)”（呂世忠，1998：12），但在當(dāng)時(shí)，我國(guó)已經(jīng)形成了“聚庸煮鹽”{5}——即雇傭勞動(dòng)者開展食鹽集體生產(chǎn)的生產(chǎn)組織形式{6}。其中，“富商大賈”為代表的私人鹽商既控制了煮鹽活動(dòng)的生產(chǎn)環(huán)節(jié){7}，還控制了食鹽的運(yùn)輸、銷售環(huán)節(jié){8}。其雇傭的勞動(dòng)者主要來自于貧農(nóng){9}、“亡命者”{10}以及“放流人民”{11}群體。這一時(shí)期食鹽的規(guī)?；a(chǎn)為統(tǒng)治者實(shí)施專營(yíng)制壟斷鹽利奠定了基礎(chǔ)。寬松的管制環(huán)境也讓推廣鹽業(yè)成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國(guó)家由“人民寡”到“人物歸之”{12}的催化劑。

（二）最早的食鹽專營(yíng)制：官民并產(chǎn)、官收、官運(yùn)、官銷

管仲為相時(shí)，齊國(guó)成為最早實(shí)施食鹽專營(yíng)的國(guó)家，并采用了由政府統(tǒng)一收購(gòu)（運(yùn)輸），進(jìn)而統(tǒng)一定價(jià)銷售的鹽業(yè)專營(yíng)政策{13}，即“官收、官運(yùn)、官銷”。雖然就鹽業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)“官營(yíng)”與“民營(yíng)”間的主輔關(guān)系，學(xué)界似乎仍未有定論：既有學(xué)者認(rèn)為管仲的專營(yíng)政策是以民產(chǎn)為主，官產(chǎn)為輔，如呂世忠（1998：13）；也有學(xué)者持“官產(chǎn)為主，民產(chǎn)為輔”的觀點(diǎn)，如廖品龍（1998：5）。但可以明確的是，在當(dāng)時(shí)齊國(guó)的食鹽生產(chǎn)中，官產(chǎn)與民產(chǎn)是并存的，而且兩者生產(chǎn)目的不盡相同。官制之鹽主要是為了通過有計(jì)劃的規(guī)模化生產(chǎn)，建立由政府壟斷運(yùn)輸銷售的食鹽對(duì)外貿(mào)易{14}，進(jìn)而迅速獲得大量財(cái)富。民制之鹽主要用于滿足齊國(guó)國(guó)內(nèi)的消費(fèi)，以寓稅于價(jià)的方式取得鹽稅收入，供給國(guó)家財(cái)用。

在這一階段，雖然政府控制了食鹽的運(yùn)輸和銷售環(huán)節(jié)，并對(duì)國(guó)內(nèi)民眾實(shí)行計(jì)口授鹽，但總體而言對(duì)食鹽的加價(jià)并不高：僅在每升鹽的市場(chǎng)價(jià)格之上加收半錢，或至多一到二錢{15}。這種做法既使統(tǒng)治者獲得“百倍歸于上”的鹽利，增加了財(cái)政收入；也實(shí)現(xiàn)了取諸民眾無形而有度，使民眾不易感到鹽稅成為其過重負(fù)擔(dān)。到齊景公時(shí)期，曾一度廢除了官民生產(chǎn)并行的鹽業(yè)政策，盡收民產(chǎn)為官產(chǎn)，最終造成鹽價(jià)上漲，民眾苦不堪言{16}。這種與民奪利的政策也很快被廢止。

（三）漢武帝時(shí)期的食鹽專營(yíng)制：官產(chǎn)、官收、官運(yùn)、官銷

戰(zhàn)國(guó)直至西漢中前期，政府對(duì)鹽業(yè)主要實(shí)行征稅制，將鹽場(chǎng)產(chǎn)運(yùn)銷各環(huán)節(jié)的經(jīng)營(yíng)權(quán)完全交給私人，只通過征收租稅的形式獲得鹽業(yè)的“專山澤之利”（影山剛，1990：70；史繼剛，2003：9）。戰(zhàn)國(guó)以來鹽業(yè)發(fā)展實(shí)際情況，構(gòu)成了漢武帝時(shí)實(shí)施食鹽專營(yíng)制的前提和制約。漢武帝時(shí)期的食鹽專營(yíng)制，對(duì)于食鹽的生產(chǎn)和運(yùn)輸銷售等環(huán)節(jié)分別采用了不同的經(jīng)營(yíng)辦法：首先，政府憑借壟斷的所有權(quán)，禁止了私人鹽場(chǎng)的設(shè)立，并將官有鹽場(chǎng)及制鹽設(shè)備——“牢盆”{17}交由經(jīng)募集而來的“自給費(fèi)”的鹽民經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)；其次，政府以“予用”{18}的形式給予鹽民生產(chǎn)費(fèi)用，亦即照價(jià)收購(gòu)私人經(jīng)營(yíng)者產(chǎn)出的食鹽；再次，政府通過專門從事貿(mào)易的官商實(shí)現(xiàn)食鹽流通{19}，進(jìn)而向民眾實(shí)行專賣，即官產(chǎn)、官收、官運(yùn)、官銷。不過這一時(shí)期的食鹽專營(yíng)制仍然不是完全的“官營(yíng)”：一方面，戰(zhàn)國(guó)以來經(jīng)營(yíng)食鹽而致巨富的商人如東郭咸陽{20}搖身一變成為推行改革、實(shí)施鹽業(yè)專營(yíng)的官員，經(jīng)政府認(rèn)可的私人鹽商事實(shí)上仍在進(jìn)行食鹽的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，這也是一些學(xué)者如蘇誠(chéng)鑒（1988：16）以之為“民產(chǎn)”的原因；另一方面，出于臨時(shí)開辟民間收入來源{21}的需要，或是由于偏遠(yuǎn)地區(qū)食鹽產(chǎn)銷不便，西漢時(shí)期仍然（至少是間歇地）存在一部分民間食鹽小規(guī)模經(jīng)營(yíng)（影山剛，1990：71）。

在這種政策下，政府與擁有特許權(quán)的鹽商巨賈都能獲得豐厚的利潤(rùn)，而普通民眾只得忍受食鹽“價(jià)貴”以至“淡食”之苦：西漢實(shí)施食鹽專營(yíng)制之前，鹽和糧食等日常消費(fèi)品的價(jià)格基本一致，民眾尚可接受{22}；專營(yíng)之后，食鹽價(jià)格相較其他商品快速上漲，民眾因鹽價(jià)高企陷入困頓，而被迫減少食鹽消費(fèi){23}。以致漢宣帝時(shí)不得不下詔平抑鹽價(jià){24}。此后，食鹽專營(yíng)制一直延續(xù)至新莽時(shí)期，并在皇族及豪門變本加厲地壟斷聚斂之下，加速了新莽政權(quán)的滅亡。

（四）東漢至唐：專營(yíng)制的回歸

以東漢重置鹽官，對(duì)食鹽復(fù)行征稅制為開端，我國(guó)進(jìn)入了專營(yíng)、征稅、無稅三制交替而行，并以民產(chǎn)、商運(yùn)、商銷為主的歷史階段。其中，在北魏建國(guó)之后的108年，以及隋開皇三年（公元583年）{25}至唐開元元年（公元713年）{26}的130年，總計(jì)約238年的時(shí)間里鹽法較為寬松，對(duì)食鹽的生產(chǎn)、運(yùn)輸和銷售環(huán)節(jié)都采用的是無稅制（廖品龍1988：9）。此外，唐代還出現(xiàn)了“以鹽代租”等變相的食鹽征稅制（吉成名，2000：25）。

唐朝為恢復(fù)實(shí)施專營(yíng)制經(jīng)歷了三個(gè)階段：其一，天寶年間，以劉彤為代表的部分官員發(fā)出食鹽改由官營(yíng)的動(dòng)議。這一政策雖然最后未能施行，但反映出唐代的鹽業(yè)政策導(dǎo)向開始由促進(jìn)生產(chǎn)發(fā)展向增加財(cái)政收入轉(zhuǎn)變。其二，自安史之亂以降，唐朝中央陷入了對(duì)外抵御異族犯邊、對(duì)內(nèi)鎮(zhèn)壓藩鎮(zhèn)叛亂的戰(zhàn)爭(zhēng)泥潭，于是第五琦于乾元元年（公元758年）起針對(duì)食鹽實(shí)行“民產(chǎn)、官收、官運(yùn)、官銷”的專營(yíng)辦法，并逐步加強(qiáng)了政府對(duì)鹽業(yè)、鹽場(chǎng)的管理。期間，官銷食鹽價(jià)格提高了十一倍{27}。但是，通過與同時(shí)期米價(jià)的上漲幅度{28}的比較可知，由其導(dǎo)致的民眾負(fù)擔(dān)的加重仍然較低。其三，至寶應(yīng)年間，劉晏全面推行“民產(chǎn)、官收、商運(yùn)、商銷（輔以官運(yùn)、官銷）”的食鹽專營(yíng)制，即后世所稱“就場(chǎng)專賣制”：在海鹽的主要產(chǎn)銷區(qū)設(shè)置了包括“十三巡院、四場(chǎng)、十監(jiān)”在內(nèi)的政府管理機(jī)構(gòu)，指導(dǎo)鹽民提升制鹽技術(shù)，增加官有鹽倉(cāng)的數(shù)量，還向商鹽不至的邊遠(yuǎn)地區(qū)運(yùn)輸官鹽，以設(shè)立便民利民的“常平鹽”。劉晏的改革是以發(fā)展生產(chǎn)而非提高鹽價(jià)的方式促進(jìn)財(cái)政收入的增長(zhǎng)（吉成名，2000：27），實(shí)現(xiàn)了對(duì)于“有遺利在民”{29}的兼顧。

唐代中后期的食鹽專賣制，政府直接管理鹽業(yè)各環(huán)節(jié)的“直接專營(yíng)”色彩不斷加強(qiáng)，盤剝愈烈{30}，形成了“天下之賦，鹽利居半”{31}的局面，使得食鹽專營(yíng)之利成為了唐朝在安史之亂后繼續(xù)維持一個(gè)半世紀(jì)統(tǒng)治的重要財(cái)政支柱。

（五）宋代以后：“官不收鹽”的承包專營(yíng)

在宋（遼、金）、元、明、清等朝代，食鹽專營(yíng)制日漸完備（史繼剛，2004；郭正忠，1998；吳慧，1988；李三謀，2000；魯子健，1991），并總體上呈現(xiàn)出兩個(gè)特點(diǎn)：第一個(gè)特點(diǎn)是，“官不收鹽”，即通過采用鹽引之法，政府逐步將收購(gòu)等環(huán)節(jié)承包給商人。因而在這一歷史階段的大多數(shù)時(shí)間里，食鹽專營(yíng)制采用的是“民產(chǎn)、商收、商運(yùn)、商銷（輔以官運(yùn)、官銷）”的辦法，由唐以前的“直接專營(yíng)”轉(zhuǎn)為了“間接專營(yíng)”。第二個(gè)特點(diǎn)是，懲罰愈嚴(yán)，私鹽愈盛。這一方面是由封建統(tǒng)治者與專營(yíng)制下形成的鹽商階層聯(lián)合對(duì)民眾進(jìn)行苛重剝削所導(dǎo)致的；另一方面則是由于食鹽專營(yíng)造成了食鹽供需之間的嚴(yán)重脫節(jié)，民眾只得通過“黑市”滿足食鹽消費(fèi)需求。

三、食鹽專營(yíng)制變遷的啟示

（一）應(yīng)正確看待“官營(yíng)”與“民營(yíng)”的歷史作用

總覽我國(guó)食鹽經(jīng)濟(jì)政策變遷，首先應(yīng)擺脫“‘官營(yíng)擅于剝削壓榨，而‘民營(yíng)（或‘商營(yíng)）利于生產(chǎn)發(fā)展”的觀點(diǎn)的桎梏。事實(shí)上，“官營(yíng)”與“民營(yíng)”之辯具有政治和經(jīng)濟(jì)雙重意義：在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法制遠(yuǎn)不完善的封建社會(huì)時(shí)期，政府放任市場(chǎng)活動(dòng)不加干預(yù)，只會(huì)坐使豪門巨室獨(dú)占山澤工商之利，進(jìn)而形成腐蝕政權(quán)的特權(quán)商人階層，最終導(dǎo)致出現(xiàn)官商利害相共、豪商壟斷盤剝的局面——例如明中期以后積累的“專商世襲、占中賣窩”問題。漢武帝時(shí)期食鹽專營(yíng)的目的之一就是限制地方豪強(qiáng)坐大，危及政權(quán)穩(wěn)定。

此外，單就經(jīng)濟(jì)效益而言，“官營(yíng)”也可以實(shí)現(xiàn)利大于弊。唐代出現(xiàn)的、為平抑鹽價(jià)以及供給偏遠(yuǎn)地區(qū)而設(shè)立的“常平鹽”，就是政府在市場(chǎng)失靈的情況下干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，與民為利，提升民眾福利水平的例證。

（二）取民是否有度，在于鹽利的最終用途

應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，“取民有度”不僅是“取之于民有度”，還須“用之于民有度”。古代政權(quán)通過食鹽專營(yíng)取得的財(cái)政收入，若用于國(guó)家抵御外侮、拯救政權(quán)危難，則可以發(fā)揮“定海神針”的作用，使得政治經(jīng)濟(jì)重歸穩(wěn)定，社會(huì)恢復(fù)和平發(fā)展。此時(shí)的專營(yíng)雖然可能造成了一段時(shí)期內(nèi)民眾經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)絕對(duì)量的增加，但相對(duì)而言，實(shí)難稱之為“苛政”。諸如桑弘羊、第五琦、劉晏等推行的鹽業(yè)政策就可列為此類。反觀新莽與唐后期為滿足統(tǒng)治集團(tuán)奢侈欲望而實(shí)施的、以聚斂為目的的食鹽專營(yíng)，就很難看到統(tǒng)治階級(jí)采取整肅吏治、懲治貪腐等意在“取民有度”的自我約束。于是，專營(yíng)制也不可能繼續(xù)發(fā)揮積極作用。

（三）取民是否有度，在于實(shí)施鹽制的鹽政善惡

借鑒吳慧（1990：8）的做法，食鹽專營(yíng)可劃分為“鹽制”和“鹽政”分別加以分析。前者是指食鹽經(jīng)濟(jì)制度，如專營(yíng)制、征稅制；后者則涉及政府的鹽務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置、官吏清廉程度等問題。相近的“鹽制”在不同“鹽政”下的應(yīng)用，可得不同的結(jié)果：例如，管仲提出的“計(jì)口授鹽”在制度設(shè)計(jì)上本可以實(shí)現(xiàn)增加財(cái)政收入和盡量降低民眾稅收痛苦的雙贏局面。但至五代和北宋時(shí)期的“配賒”、“計(jì)口配售”，卻成為了強(qiáng)制攤派，甚至“官不給鹽而仍令納錢”掠奪行徑。這正是由于該時(shí)期將食鹽銷售的“歲額”與官員的政績(jī)考核掛鉤，從而形成了損害民眾利益和社會(huì)整體福利的逆向激勵(lì)。此即“政清而取之薄，管榷亦無害于民”{32}是也。

注釋

{1}《史記·貨殖列傳》。

{2}《左傳·昭公二十年》。

{3}《尚書·禹貢》。

{4}《史記·齊太公世家》。

{5}《管子·地?cái)?shù)篇》。

{6}影山剛（1990：66）認(rèn)為，“聚庸煮鹽”至少可以說明西漢中期以前的民間食鹽生產(chǎn)組織形式。

{7}《史記·平準(zhǔn)書》。

{8}《管子·地?cái)?shù)篇》。

{9}《管子·地?cái)?shù)篇》。

{10}《史記·吳王濞列傳》。

{11}《鹽鐵論·復(fù)古篇》。

{12}《史記·貨殖列傳》。

{13}《管子·海王篇》。

{14}《管子·輕重甲》。

{15}《管子·海王篇》。

{16}《左傳·昭公二十年》。

{17}對(duì)于“愿募民自給費(fèi)因官器作煮鹽官與牢盆”（《史記·平準(zhǔn)書》），本文采納日本學(xué)者藤井宏（1989b：75）的見解，認(rèn)為“牢盆”是“堅(jiān)固的煮鹽盆”，即政府提供食鹽生產(chǎn)設(shè)備。從所有權(quán)上看，食鹽的生產(chǎn)環(huán)節(jié)屬于官營(yíng)。

{18}《鹽鐵論·刺權(quán)》。

{19}《鹽鐵論·本議篇》。

{20}《史記·平準(zhǔn)書》。

{21}《漢書·平當(dāng)傳》。

{22}《鹽鐵論·水旱》。

{23}《鹽鐵論·水旱》。

{24}《漢書·宣帝紀(jì)》。

{25}《隋書·食貨志》。

{26}《通典·食貨》。

{27}《新唐書·食貨四》。

{28}《新唐書·食貨一》。

{29}《新唐書·食貨四》。

{30}《新唐書·食貨四》。

{31}《新唐書·食貨四》。

{32}《中國(guó)的酒類專賣》。

參考文獻(xiàn)

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作者簡(jiǎn)介：梧題（1992-），男，廣西南寧人，碩士研究生，任職于中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，主要研究方向：財(cái)政理論。