PPP項目的利益分配機制的研究

朱瑞欣 王明吉

【摘要】PPP即公司合作制，是目前我國企業(yè)進行融資的主要方式之一。其良好的融資模式與PPP項目的利益相關(guān)者的利益協(xié)調(diào)與分配密不可分。本文介紹了PPP項目及相關(guān)者的概念，并介紹了 PPP項目利益分配機制在我國的現(xiàn)狀，分析中國PPP項目利益分配機制存在的問題，探索國外PPP項目利益分配可借鑒的經(jīng)驗，最后提出完善PPP項目利益分配機制的對策。

【關(guān)鍵詞】PPP 利益相關(guān)者 分配機制 完善措施

PPP模式，簡言之就是公共部門通過與民營企業(yè)建立合作伙伴關(guān)系后共同來提供公共產(chǎn)品或者服務的一種方式。要使PPP項目取得成功，它與項目各利益相關(guān)者合作努力是分不開的。從中國PPP項目發(fā)展現(xiàn)狀來看，理想狀態(tài)與現(xiàn)狀還有很大差距。其中的主要問題之一就是我國PPP項目沒有建立起良好的利益分配機制，這限制了我國PPP項目的進一步發(fā)展。想要建立和推進一個理想化的PPP項目，就要考慮其中產(chǎn)生的利益和風險。此時需要構(gòu)建一個合理完善的利益分配機制，否則，利益相關(guān)方在遇到突發(fā)狀況時會因為利益分配不清而產(chǎn)生糾紛，進而影響PPP項目的正常有效地運行。綜上所述，抓住利益相關(guān)方尤其是核心利益相關(guān)方的訴求，建立健全利益分配機制是保證PPP項目正常運行的前提條件。

一、PPP項目利益相關(guān)者

（一）利益相關(guān)者定義及分類

根據(jù)Freeman的利益相關(guān)者理論，PPP項目的整個生命周期都牽涉到項目的投資者合作方的選擇、資金的籌集、項目的設計、施工、使用與維護等環(huán)節(jié)。這個過程中可以涉及到的參與方主要包括：政府部門、政府投資者、民營企業(yè)、施工企業(yè)、資源供應商、金融機構(gòu)、用戶、債權(quán)人、咨詢公司、保險公司、納稅人、新聞媒體等。這些參與方都或多或少涉及了項目的投資，并從中享受相應的利益。這符合弗里曼的影響力或影響力的特征，因此，他們都可以稱為PPP項目的利益相關(guān)者。根據(jù)這些利益相關(guān)者發(fā)揮作用的程度，他們可以進一步分為：核心利益相關(guān)者，一般利益相關(guān)者和邊緣利益相關(guān)者（見表1）。

以上利益相關(guān)者都會影響項目的進行，但在層次上處于不同的位置，對于項目發(fā)揮的作用也存在很大的差異。由于PPP項目的核心利益相關(guān)者與利益分配關(guān)系更密切，下面就是研究PPP項目的利潤分配機制。以核心利益相關(guān)者，即政府、民營企業(yè)、施工企業(yè)為側(cè)重點來進行研究。

（二）核心利益相關(guān)者的利益要求

在一個共同的PPP項目環(huán)境下，各方核心利益相關(guān)方參與項目的起點是不同的。核心利益相關(guān)者都是基于自身所處在的位置和所扮演的角色出發(fā)，進而產(chǎn)生相應的行為。從經(jīng)濟角度而言，雖然起點不同，但核心利益相關(guān)者的目的是通過參與項目來最大限度地發(fā)揮自己的利益。在實踐中，不可能同時實現(xiàn)所有利益相關(guān)者利益最大化的目標。在項目運作過程中，只能通過構(gòu)建合理有效的利益分配機制，盡可能協(xié)調(diào)每個核心利益相關(guān)者的利益需求。以有利于所有各方的方向協(xié)調(diào)實現(xiàn)利益。

PPP項目在初始建立階段，會涉及到多個相關(guān)者。上文中提到的核心利益相關(guān)者又可劃分為公共部門和私人投資者兩類。無論是哪一類，都需要明確其在PPP項目中的角色定位以及利益要求。公共部門與私人投資者的利益關(guān)注點有明顯的差異，前者的利益目標更多的是關(guān)著宏觀利益的實現(xiàn)，后者則以其自身的利益的實現(xiàn)作為目標。具體內(nèi)容見表2：

二、PPP項目利益分配機制的現(xiàn)狀

（一）目前收益分配的模式

1.產(chǎn)出分享模式。產(chǎn)出分享模式是指利益相關(guān)者按照預先確定的分配比例分攤PPP項目最終回報所產(chǎn)生的份額。核心利益相關(guān)者，即政府和私人投資者根據(jù)合同中約定的比例，將各自的收益從項目的最終總收入中劃分出來。這種一配不僅取決于核心利益相關(guān)者在項目進行前的談判結(jié)果，還需要各核心利益相關(guān)者的共同合作，以獲得項目最大收益。這種模式是利益共享與風險共享共存的模式。

2.固定支付模式。固定支付模式是指核心利益相關(guān)者根據(jù)利益相關(guān)者各方對項目投入的資本，承擔的任務，按約定支付其固定的報酬，實際操作中，二者可以是在談判中商議出私人投資者從項目中可獲得的貨幣支付數(shù)量，也可以是以私人投資者的投資額為基礎，政府對其承諾固定比例的投資回報。而核心利益相關(guān)者則享有合作的其余全部收益，也相應的承擔比較大的風險，基本上是該項目運營過程中的全部風險。由于合同中已經(jīng)約定好對于私人投資者的報酬，其一般不需要考慮對此PPP項目承擔風險。與此同時，民營企業(yè)需要重視政府的誠信程度。這種分配模式和市場交易模式類似。

3.混合模式。混合模型是前兩種模型的綜合應用。邊際利益相關(guān)者支付固定收入的同時，還必須支付項目總收入的一定比例。在PPP項目中，公共部門和私人投資者是收益共享和風險均擔的，因此，許多PPP項目嘗試采用混合模式。

（二）目前PPP項目利益分配機制存在的問題

1.政府與市場職能界限不清。中國的PPP項目正處于發(fā)展的初級階段。造成政府與市場界限不清，在我國PPP項目實際運行中，地方政府普遍存在權(quán)利越界現(xiàn)象。政府在各個利益相關(guān)者的合作中起到的作用不是單純的契約中的一方，而是又當裁判員又當運動員。尤其是在一些盈利性高和現(xiàn)金流比較穩(wěn)定的基礎設施項目中，地方政府越過合同，直接使用行政權(quán)力會干擾項目的規(guī)劃，設計，建設和運營的整個過程地方政府過度干預PPP項目扭曲了各利益相關(guān)方在市場資源配置中的作用。也因為政府的行政權(quán)力的干預使民營投資者難以獲得話語權(quán)，導致利益相關(guān)者之間發(fā)生沖突等問題。

2.風險承擔比例失衡?？偟膩碚f，PPP項目通常投資額較大，實施周期較長，各利益相關(guān)者關(guān)系錯綜復雜，在項目風險識別和管理環(huán)節(jié)存在許多困難。尤其是中國的PPP項目運行處在國家政治經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的宏觀大環(huán)境下，這使得PPP項目的風險更加難以預測。同時，由于缺乏政府經(jīng)驗等原因，PPP項目在運營過程中尚未建立有效的風險分擔機制，導致投資者承擔過多不可預測的風險。對于后期的利益分配機制的正常運行埋下了隱患。

3.政府存在誠信問題。在PPP項目實施過程中，地方級別政府的不誠信問題值得引人注意。由于財政壓力的增加、融資渠道的緊縮等問題，地方政府傾向于利用PPP這一新的融資手段來吸引資金和提升短期政績，并將試圖將大部分風險都施加在私人投者身上。常用的手法為承諾過高投資報酬率和長于預期的特區(qū)經(jīng)營期等，并以政府換屆、政策變更等理由，違反合約。政府的不誠信行為無疑是將所有風險施加在了其他核心利益相關(guān)者（如民營投資者、施工企業(yè)），并提前抽出了利益分配，導致利益分配機制形同虛設，不能夠真實有效地保證其他利益相關(guān)者分配到應得的利益。

4.有關(guān)部門監(jiān)管力度不夠。目前我國PPP項目的監(jiān)管機制尚不完善，有關(guān)部門過于重視融資環(huán)節(jié)而輕視監(jiān)管環(huán)節(jié)，并且無用的監(jiān)管主體過多，導致監(jiān)管權(quán)力分散。這使得社會資本有機可乘，他們利用監(jiān)管上沒有完善機制的漏洞，對投標項目進行包裝以騙取財政上的補貼。由于運營過程中監(jiān)管的松散，使得風險不能夠及時地被識別，造成最后PPP項目整體的失敗。并且在監(jiān)管過程中缺失績效評價體系，無法使社會公眾的意見切實反映到項目運行上。由于監(jiān)管的缺失，使績效評價流于形式主義。而績效評價直接影戲到PPP項目后期利益分配機制的構(gòu)建組成，一個不真實的績效評價結(jié)果，導致利益分配結(jié)果失真。

5.相關(guān)法律法規(guī)不完善。目前我國PPP項目的整體過程缺少一個完善的制度框架，缺少一部具有統(tǒng)一指導性的國家級法規(guī)來規(guī)范PPP模式。而目前可遵循的規(guī)章制度，大多為地方性的管理條例，層次較低，法律效力不高，對于利益相關(guān)者的震懾力較小，并且有的法規(guī)容易變化，操作性不強，跨地區(qū)法規(guī)制度可能存在沖突，使得PPP項目無法正常開展。由此而言，利益分配機制中缺乏一個核心的可遵循的原則，在進行收益分配時受到不同政策的交叉影響，無法正確進行收益分配的劃分分配。

6.利益相關(guān)者信息不對稱。因為我國PPP業(yè)務的突然爆發(fā)，各方利益相關(guān)者都表現(xiàn)出很大興趣，但因為可以獲得信息較少或者較為零散，進而開始尋求咨詢公司的相關(guān)幫助許多以前沒有進行過PPP咨詢或沒有PPP運營經(jīng)驗的組織也開始介入這一市場，并未能為該項目提供專業(yè)指導。一開始，所有利益相關(guān)者獲得的信息都是不對稱的。在PPP項目合作的后期，由于利益相關(guān)者獲得的信息不對稱，沒有及時溝通。構(gòu)建利益分配機制時未考慮到這一點，使利益分配時不能得到自己應得的比例。

三、完善PPP項目利益分配機制對策

（一）PPP利益分配機制構(gòu)建原則

利益分配的核心原則是收益共享、風險共擔?；诤诵脑瓌t，利益分配機制構(gòu)建的基本原則又可分為：

1.互惠互利原則。目前，PPP模式得到廣泛應用的主要原因是該模型可以實現(xiàn)利益相關(guān)者。特別是核心利益相關(guān)方的利益訴求，通過這種合作模式實現(xiàn)了雙贏的目標。在構(gòu)建利益分配機制時，要嚴格遵循互利原則，充分考慮利益相關(guān)者之間的合作關(guān)系，在不損害利益相關(guān)者利益的前提下運用基本原則。找到利益分配點的最佳平衡點，以便充分保護利益相關(guān)方特別是核心利益相關(guān)者的基本利益，實現(xiàn)盈利。從而形成互惠互利，合作互信的關(guān)系。

2.風險與收益對等原則?；诶嫦嚓P(guān)者的合作關(guān)系基于利益分享和風險分擔。我們不僅要考慮到所有參與者的資金來源和資源投入，還要充分考慮到各利益相關(guān)方所承擔的風險。風險承擔者將獲得一定的風險補償，以增加合作的積極性。在正規(guī)的市場經(jīng)濟環(huán)境中，風險的承擔與分配的收益一般是對等的，各方收益的分配的比例，由其承擔風險的比例決定。構(gòu)建利益分配機制時，要嚴格遵守風險收益對等原則。

3.信息對稱原則。信息不對稱通常是整個項目涉及的各方之間沖突的原因，這反過來影響了各方之間的合作關(guān)系。因此，為了避免信息不對稱的發(fā)生，PPP項目運作過程中的信息應該是透明的，在項目收益分配過程中盡可能保持信息共享。在相互溝通的基礎上展開合作，當項目出現(xiàn)問題時，要及時溝通和解決，保障PPP項目利益相關(guān)者之間關(guān)系的穩(wěn)定，進而保障PPP項目的順利進行。

4.資本結(jié)構(gòu)合理原則。在PPP項目中，合理分配利益的最優(yōu)結(jié)果必須在其利益分配計劃中確定。各方利益相關(guān)者需要從宏觀角度出發(fā)，以利益結(jié)構(gòu)為主要參考，并考慮各種影響因素。平衡利益目標各個方面的權(quán)衡和選擇，掌握核心權(quán)衡點，以所有參與者的利益為主要參考。努力實現(xiàn)公平分配，最大限度地實現(xiàn)所有利益相關(guān)者的利益。為鼓勵利益相關(guān)方積極配合實施PPP項目，應建立激勵機制和互信機制。作為契約合作模式，PPP項目履行義務，承擔責任，享有權(quán)益。應充分考慮投入比例，風險分擔，合同執(zhí)行和貢獻等多種因素的綜合影響，進而達到一個合理的資本結(jié)構(gòu)。

5.公平兼顧效率原則。PPP項目是一個以公私合作為基礎的，作為整體開展運行的項目。其順利地進行需要利益相關(guān)者之間緊密地合作，合作的基礎即為公平。構(gòu)建一個公平的利益分配方案不僅有助于調(diào)動各方利益相關(guān)者進行合作的積極性，還有助于避免各方之間矛盾和沖突的產(chǎn)生，進而才能確保各方可獲得利益的最大化。與此同時，不能追求過分的公平以至于影響到PPP項目整體效益的最大化，所以，要在保證公平的前提下兼顧到效益問題。

（二）完善PPP項目利益協(xié)調(diào)機制的具體措施

1.建立完善利益分配的相關(guān)法律規(guī)定。以目前我國PPP蓬勃發(fā)展的趨勢來看，急需一套清晰的、完整的政策與法規(guī)來使保障這一模式的有效運行，將優(yōu)勢發(fā)揮出來。

首先，PPP模式運營中涉及到的公共部門和私人部門的利益相關(guān)者，在財政、融資、投資和市場準入等環(huán)節(jié)上的關(guān)注點，以及對于最后營運結(jié)果上的期望都不盡相同。為了能夠平衡利益相關(guān)者的利益需求，減緩其在PPP運營過程中因利益分配問題可能產(chǎn)生沖突，保證各利益相關(guān)者之間能夠進行有效的配合與協(xié)調(diào)，相關(guān)政府部門需要付出努力來建立一套能夠考慮到上述問題的政策法規(guī)制度體系。同時，要注意保持現(xiàn)有的制度以及政策的連續(xù)和穩(wěn)定性，這有利于各利益相關(guān)者對于利益分配進行合理預估和判斷。其次，不同于相關(guān)制度法規(guī)的限制，為了PPP項目的利益分配機制能夠更好地運行，在國家層面上，應該大力推進PPP立法。對于PPP項目模式的應用范圍作出明確規(guī)定，對于各利益相關(guān)者的應承擔的義務和擁有的權(quán)利作出清晰解釋，對于各種相關(guān)原則和機制、準則和制度等進規(guī)范和分類，以期保證PPP項目的順利進行，保護各利益相關(guān)者的利益。

2.建立專門有效的監(jiān)管機制。在PPP項目中，由于以政府和私人投資者為代表的核心利益相關(guān)者相對獨立和客觀存在，政府機構(gòu)很容易通過誘導尋租行為來提高短期業(yè)績，而私人投資者則可以利用政府機構(gòu)承諾的資本回報和信息不對稱優(yōu)勢來引起機會主義行為。由于相互之間不規(guī)范的行為，PPP項目的利益分配機制也會受到很大的影響。因此，機構(gòu)需要考慮利益相關(guān)方的利益并控制其非標準行為。由于政府也是PPP項目的核心，它涉及到制定相關(guān)政策和參與項目運作，這將導致其他利益相關(guān)者質(zhì)疑監(jiān)督的公平性。 這就需要引入一個第三方監(jiān)管機構(gòu)，促進監(jiān)管獨立化，同時要賦予監(jiān)管機構(gòu)如特許監(jiān)督權(quán)一類的權(quán)利與資源。加強對于監(jiān)管體系的構(gòu)建，將決策程序透明化，完善制衡機制，制定統(tǒng)一的度量標準，以此來保證利益分配機制的有效性。

3.建立公正的風險承擔機制。在PPP項目利益分配機制中，風險管理機制是其中的核心影響因素。PPP項目需要一個公平和公平的風險管理機制作為構(gòu)建高效伙伴關(guān)系框架的支點，以實現(xiàn)雙贏。各個利益相關(guān)者在PPP項目進行中，應該對將要面對的風險有一個正確的對待態(tài)度，不能一味逃避。應該積極識別風險，做出相應的應對措施，爭取平衡各個利益相關(guān)者的風險和收益。在制定風險承擔機制時，可根據(jù)各個利益相關(guān)者的自身特點，如政府部門對法規(guī)政策的承受力較強而企業(yè)對經(jīng)營活動比較擅長等，對利益相關(guān)者進行風險分配，以此構(gòu)建相對公平的風險分擔機制。

4.建立有效的溝通協(xié)調(diào)機制。在PPP項目進行過程中，為了讓利益相關(guān)方及時了解項目進展情況，發(fā)現(xiàn)相關(guān)問題，他們不僅需要正式的溝通渠道，如行政指示和會議報告記錄，還應該使用一些非正式的溝通渠道。建立利益相關(guān)方溝通機制有助于各方充分參與PPP項目的運作。遇到問題可以及時有效的解決，減少沖突，保證后期利益分配機制的正常有效的運行。

5.建立合理的解決爭端機制。PPP項目的長期和不穩(wěn)定的外部經(jīng)營環(huán)境使得更有可能出現(xiàn)意外情況。因此，在構(gòu)建PPP項目整體機制框架時，制定一個合理的解決爭端的機制，為解決PPP項目運行過程中的突發(fā)問題提供一個規(guī)范綱領(lǐng)，保護和協(xié)調(diào)各利益相關(guān)者的利益，使各方都可以比較大程度的接收解決結(jié)果，進而有效的維護和促進利益分配機制的有效進行。

6.扭轉(zhuǎn)政府角色。在PPP項目運行中，可以推廣兩個政府身份分離認定這一理念。首先，政府作為PPP項目的參與者，其身份應該是平等且強勢的。政府應該確保其身份的平民化，不承擔過大的投資和商業(yè)風險，不隨便干預應由市場調(diào)節(jié)的私人部門的項目中的各種環(huán)節(jié)。并明確限定項目中政府所擁有的權(quán)利和義務，恪守契約精神，嚴格執(zhí)行合同規(guī)定。雖然政府應作為一個參與者參與到項目中，但是政府有在管理上不可替代的特殊性，其具有的公權(quán)力是可以推動PPP項目的進展和執(zhí)行的。這就要求政府利用自身的優(yōu)勢，在項目獎勵機制和風險管理機制中發(fā)揮作用。其次，政府作為PPP項目的監(jiān)管者，其身份的認定應該是監(jiān)督加干預。政府不能擺脫確保公共產(chǎn)品惠及公眾的最終責任。因此，政府要在PPP項目的整體運行流程上進行監(jiān)督，必要的情況下還有進行干預，以保證項目能夠正常、合理的進行。

四、結(jié)束語

本文以PPP項目利益相關(guān)者角度出發(fā)，而不只拘于公私雙方。對建立合理全面的利益分配機制進行了探討，對促進PPP項目中各方利益相關(guān)者的合作積極性以及推動項目的順利實施都非常重要。構(gòu)建和完善利益分配機制的過程較為復雜，需要考慮我國 PPP項目發(fā)展所處的大環(huán)境，并進行利益分配機制的適應性調(diào)整，使利益相關(guān)者尤其是核心利益相關(guān)者真誠地進行合作，實現(xiàn)資源與能力的共享和互補，充分發(fā)揮PPP模式下的合作機制和效率。

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基金項目：本文是2018年河北省教育廳人文社科研究項目“PPP模式支持雄安新區(qū)建設的運行機制及路徑優(yōu)化研究（SD181040）”研究成果之一。

作者簡介：朱瑞欣（1993-），女，河北滄州人，河北師范大學商學院碩士研究生；王明吉（1965-），男，河北無極人，管理學碩士，河北師范大學商學院教授，主要從事企業(yè)投融資研究。