中國財(cái)政農(nóng)業(yè)投入效益研究

林權(quán) 王敬民

【摘要】本文主要介紹我國財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入及其效益狀況，從財(cái)政預(yù)算管理體制，農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程同管理監(jiān)督體系方面分析了財(cái)政農(nóng)業(yè)投入總量，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，地區(qū)差異以及監(jiān)管機(jī)制等方面存在的問題和形成原因，并相應(yīng)提出了加大財(cái)政扶持力度，完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼體系，合理分配保證地區(qū)間公平與加強(qiáng)監(jiān)管等提高財(cái)政農(nóng)業(yè)投入效益的相關(guān)對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)業(yè) 財(cái)政 投入

農(nóng)業(yè)是國家自立的基礎(chǔ)，中國自古以農(nóng)立國，作為一個(gè)人口大國，農(nóng)業(yè)財(cái)政投入擁有其它投入主體不能代替的功能。近些年，我國從中央到地方的各級(jí)政府都針對(duì)農(nóng)業(yè)問題出臺(tái)了相關(guān)的政策，但長期以來， 有限的農(nóng)業(yè)財(cái)政投入存在著投入總量少、力度小、投入結(jié)構(gòu)不盡合理、監(jiān)管機(jī)制缺失等問題。隨著目前各國財(cái)政支農(nóng)力度的加強(qiáng)，研究財(cái)政農(nóng)業(yè)投入問題，對(duì)我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展，對(duì)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)有著重要之意義。

一、現(xiàn)階段我國財(cái)政農(nóng)業(yè)投入與效益現(xiàn)狀

從歷年至今的縱向比較來看，財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)方面的投入資金伴隨我國經(jīng)濟(jì)的高速增長逐年增加，但是在財(cái)政總支出中，農(nóng)業(yè)投入資金所占的比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。在投入的增長總量上，總體上均處于徘徊或下降趨勢。從財(cái)政農(nóng)業(yè)支出份額與農(nóng)業(yè)GDP份額的比值等衡量財(cái)政農(nóng)業(yè)支出相對(duì)規(guī)模的指標(biāo)就可見一斑。

從與世界上其它國家或地區(qū)進(jìn)行橫向比較結(jié)果來看，世界上大多國家都在工業(yè)化之前或在推動(dòng)工業(yè)化實(shí)現(xiàn)的進(jìn)程中，給予了農(nóng)業(yè)大量支持。在當(dāng)前在世界范圍內(nèi)，一般發(fā)展中國家的財(cái)政農(nóng)業(yè)投入也大都高于我國，像緬甸、巴基斯坦、印度等國，在這些國家，政府對(duì)農(nóng)業(yè)的投入比重也大都占到15%上下，而我國作為農(nóng)業(yè)大國，與這些國家相比，投入水平也稍遜于它們。

目前，我國農(nóng)業(yè)投入用于直接農(nóng)業(yè)生產(chǎn)辦實(shí)事的錢少，用于辦事人員的投入費(fèi)用多，甚至?xí)r常發(fā)生事業(yè)費(fèi)用小于行政費(fèi)用、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性支出遠(yuǎn)低于事業(yè)費(fèi)用的現(xiàn)象。

改革開放四十年來，在農(nóng)業(yè)發(fā)展的不同階段，雖然增長速度有所波動(dòng)，但總體的農(nóng)業(yè)投入規(guī)模始終保持了穩(wěn)定狀態(tài)，但盡管如此，每年財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，對(duì)比每年政府經(jīng)常性收入來看，還要小一些，仍可以在一定程度上進(jìn)行增加。此外，與農(nóng)業(yè)相關(guān)的立法手段還不完全，在一些可以保證農(nóng)業(yè)在一定時(shí)期內(nèi)平穩(wěn)增長的保障機(jī)制方面仍有缺失，這些都不利于農(nóng)業(yè)的健康與可持續(xù)發(fā)展。

二、我國財(cái)政農(nóng)業(yè)投入的主要問題

（一）財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投入總量較低，力度不夠

從農(nóng)業(yè)投入情況來看，財(cái)政農(nóng)業(yè)總投入過低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的健康、快速發(fā)展難以得到保障。在現(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)投入所占總支出的比重并沒有如期望的那樣提高，稍有提高，也是亦增亦長，不能保證穩(wěn)定增長形勢，相反地，還呈現(xiàn)出了徘徊不前之趨勢，財(cái)政農(nóng)業(yè)投入甚至達(dá)到過僅占全國財(cái)政支出的3%至4%左右，成為了近年農(nóng)業(yè)投入的最低點(diǎn)，這里還包括了一些不直接用于促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的支出。

（二）農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策預(yù)期效果不明顯

部分補(bǔ)貼政策不盡合理也是一個(gè)十分突出的問題。我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策單一。補(bǔ)貼方式以暗補(bǔ)為主，已造成資金流失，有限資金不能形成合力，重點(diǎn)不夠突出，多以價(jià)格補(bǔ)貼為主，整個(gè)體系不夠科學(xué)，補(bǔ)貼方式，補(bǔ)貼效率都需要加以調(diào)整和完善。

（三）財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投入存在地區(qū)不均衡現(xiàn)象

財(cái)政對(duì)不同地區(qū)的投入差異也較大。在我國的財(cái)政農(nóng)業(yè)投入總量中，80%左右的份額由地方政府財(cái)政投入所占據(jù)，每個(gè)地區(qū)的農(nóng)業(yè)投入量也因此主要取決于當(dāng)?shù)卣?，而地方政府的農(nóng)業(yè)財(cái)政投入并沒有固定之標(biāo)準(zhǔn)。

就是說，在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地區(qū)，諸如東南沿海各省，當(dāng)?shù)刎?cái)政支農(nóng)的力度與規(guī)模也就相應(yīng)的大一些，政策落實(shí)得也就好；相反，在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的地區(qū)，諸如中西部省份，當(dāng)?shù)厮艿呢?cái)政農(nóng)業(yè)投入也就力度弱一些，規(guī)模小一些，政策落實(shí)緩慢；至于經(jīng)濟(jì)發(fā)展介于前兩者之間的省份，其所受財(cái)政支農(nóng)規(guī)模和力度也自然介于二者之間。

農(nóng)業(yè)財(cái)政投入與地方省份經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相掛鉤，這一現(xiàn)象不僅阻礙了農(nóng)業(yè)投入的公平發(fā)展，還會(huì)拉大各地區(qū)貧富差距，已成為影響財(cái)政支農(nóng)與地方發(fā)展的不利因素。

（四）財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投入監(jiān)管不到位

我國現(xiàn)階段并沒有成立統(tǒng)一負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)財(cái)政投入的部門。因?yàn)橐陨显蚓褪沟门灿脭D占財(cái)政撥付的農(nóng)業(yè)投入資金的現(xiàn)象普遍存在。

據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，超過四分之一的國家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入資金被短期內(nèi)或長時(shí)間移作它用，往往不能及時(shí)到位或根本不能到位。在財(cái)政緊張的一些年度，許多地方政府計(jì)劃支農(nóng)這一塊的資金就往往不能夠按時(shí)到位，或由于周轉(zhuǎn)問題無法完全地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之中。

三、我國財(cái)政農(nóng)業(yè)投入效益問題產(chǎn)生的原因

（一）農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)不夠完善

城鎮(zhèn)化進(jìn)程速度極大影響了財(cái)政農(nóng)業(yè)投入所取得的效益。

加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)，有利于整合農(nóng)村的生產(chǎn)資源，拓展農(nóng)業(yè)的內(nèi)在競爭力與發(fā)展空間，擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)市場，提高農(nóng)民生產(chǎn)積極性，進(jìn)而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。同時(shí)，城鎮(zhèn)化的完善發(fā)展可以改善農(nóng)業(yè)產(chǎn)品供求關(guān)系，利于促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈的成熟，為農(nóng)業(yè)的深層發(fā)展形成助推。

而現(xiàn)階段來看，我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化還不完善，這就不利于我國農(nóng)業(yè)規(guī)?；?，產(chǎn)業(yè)化，市場化的形成以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。城鎮(zhèn)化滯后，使得大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力無處轉(zhuǎn)移，降低了生產(chǎn)流通的組織化程度，無法有效協(xié)調(diào)人口與環(huán)境資源的矛盾，有損農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益。

（二）監(jiān)督管理體制與預(yù)算管理體制不健全

監(jiān)督機(jī)制的不健全是造成我國財(cái)政農(nóng)業(yè)支出資金流失的重要原因。我國在財(cái)政投入方面的監(jiān)察并未完全健全，主要的行政監(jiān)督與審查監(jiān)督兩種主要監(jiān)督方式效果也不明顯，欠缺對(duì)支農(nóng)資金后期效果的追蹤，從而使得財(cái)政農(nóng)業(yè)投入資金在使用過程中被擠占、挪用和亂支亂花等問題仍舊突出。大多支農(nóng)資金被用于行政管理費(fèi)用，不能夠直接是農(nóng)業(yè)受益，使投入效益大大下降。

目前我國中央與地方政府預(yù)算管理體制還不盡完善也是另一大原因，自1994年分稅制改革后，雖然中央財(cái)政的集中度得到了提高，但原有的中央與地方事權(quán)劃分界限模糊不清，交叉混淆，劃分不明確等問題仍然未得到解決。

中央對(duì)地方事權(quán)下放過度，而地方缺乏與之相匹配的財(cái)力保障，導(dǎo)致一些地方政府在一定程度上出現(xiàn)了財(cái)力緊張的局面。這就在一定程度上忽視了各地區(qū)差異，也束縛了地方的自主性。

四、提高財(cái)政農(nóng)業(yè)投入效益的對(duì)策

（一）加大財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投入總量與力度，加強(qiáng)科技創(chuàng)新

各級(jí)政府要增加財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，就首先要在思想上引起對(duì)農(nóng)業(yè)的重視，“富國必以本業(yè)”，從中央到地方，各級(jí)政府應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到農(nóng)業(yè)的重要作用，加大財(cái)政支持“三農(nóng)”，和建設(shè)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的力度，逐步建立財(cái)政支農(nóng)資金的穩(wěn)定增長機(jī)制；亦應(yīng)通過加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境改善，來實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展、提高綜合生產(chǎn)能力。

遍觀世界，一國農(nóng)業(yè)科技水平欲得到提高和發(fā)展，都需得到國家財(cái)政的投入支持。加大對(duì)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新投入，通過小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)結(jié)合，適應(yīng)市場需求、提高農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)、推進(jìn)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型升級(jí)，提高競爭力，改變農(nóng)業(yè)技術(shù)落后的局面，以農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新助推農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

（二）完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系

以立法形式對(duì)部分農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策進(jìn)行確立，加強(qiáng)申請(qǐng)批復(fù)核實(shí)。在價(jià)格補(bǔ)貼政策上，格局農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本與適當(dāng)利潤，形成保護(hù)價(jià)格來保護(hù)農(nóng)民收益；在農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的出口方面，加大出口補(bǔ)貼，避免農(nóng)產(chǎn)品過剩問題。

同時(shí)以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼的形式來減少因自然災(zāi)害而遭受的經(jīng)濟(jì)損失，適當(dāng)增加農(nóng)業(yè)“綠色補(bǔ)貼”，將保證農(nóng)民收益與改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境相結(jié)合。加大對(duì)農(nóng)業(yè)科技教育和研發(fā)，以及對(duì)人才培訓(xùn)的支持，建成健全系統(tǒng)，協(xié)同性強(qiáng)的補(bǔ)貼政策體系。

（三）合理分配財(cái)政支農(nóng)資金，保證地區(qū)間平衡

財(cái)政農(nóng)業(yè)投入在地域空間上的不合理分配，既影響了各地的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，也間接影響到各地的農(nóng)民收入和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，甚至拉大不同地區(qū)貧富差距。

國家財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)對(duì)各省市的各級(jí)政府對(duì)農(nóng)業(yè)投資占財(cái)政總支出的比重進(jìn)行明確計(jì)劃和預(yù)算，從而進(jìn)行合理地分配支農(nóng)資金，對(duì)于相對(duì)落后的貧困地區(qū)省份，應(yīng)加大資金的投入力度，且必須保證資金落實(shí)到位，以及不同地區(qū)間的均衡成長。同時(shí)各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)先安排對(duì)農(nóng)業(yè)資金的投入，確保新增財(cái)力向農(nóng)業(yè)落實(shí)。

（四）健全完善財(cái)政農(nóng)業(yè)投入監(jiān)督管理機(jī)制

健全和完善財(cái)政農(nóng)業(yè)投入監(jiān)督管理機(jī)制，需要加快建設(shè)農(nóng)業(yè)投入預(yù)算、執(zhí)行、使用及項(xiàng)目管理等不同環(huán)節(jié)的監(jiān)督制度，來保證資金的有效使用，并加大檢查力度以確保相關(guān)支農(nóng)政策、法規(guī)的全面落實(shí)；采取相應(yīng)的法律和行政手段并且制定相應(yīng)的投資法律政策條例來監(jiān)督農(nóng)業(yè)投入資金的使用，約束不當(dāng)現(xiàn)象，加快對(duì)農(nóng)業(yè)投資行為進(jìn)行規(guī)范。與此同時(shí)，政府還要應(yīng)該加大對(duì)農(nóng)業(yè)投入進(jìn)程的監(jiān)督執(zhí)法力度，切實(shí)保證國家財(cái)政投入適當(dāng)向農(nóng)業(yè)傾斜，真正合理落實(shí)到位，增加能使農(nóng)業(yè)直接受益領(lǐng)域的財(cái)政支出，適當(dāng)減少那些無關(guān)費(fèi)用，合并那些分工復(fù)雜繁瑣的相關(guān)部門，成立統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)部門，這樣一來，一方面可以提高農(nóng)業(yè)行政管理效率，另一方面可以減少農(nóng)業(yè)行政管理費(fèi)用的不必要支出。通過完善監(jiān)管節(jié)省下來的資金既可以用于支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的支出，確保農(nóng)民收入穩(wěn)步增長，亦可進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。

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作者簡介：林權(quán)（1978-），男，遼寧大連人，大連財(cái)經(jīng)學(xué)院教授，研究方向：財(cái)政理論與實(shí)踐；王敬民（1997-），漢族，遼寧沈陽人，本科學(xué)歷，專業(yè)：財(cái)政學(xué)。