我國(guó)低碳城（鎮(zhèn)）試點(diǎn)進(jìn)展、問題及對(duì)策研究

田丹宇 楊雷

摘 要：本文從規(guī)劃、環(huán)境、能源、產(chǎn)業(yè)和運(yùn)行模式5方面梳理了8個(gè)國(guó)家發(fā)展改革委低碳城（鎮(zhèn)）試點(diǎn)的進(jìn)展情況和存在的問題，提出了下一步低碳城（鎮(zhèn)）試點(diǎn)建設(shè)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：低碳城（鎮(zhèn)） 低碳試點(diǎn) 低碳監(jiān)管 低碳運(yùn)營(yíng)

2015年國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)低碳城（鎮(zhèn)）試點(diǎn)工作的通知》，選取廣東深圳國(guó)際低碳城、廣東珠海橫琴新區(qū)、山東青島中德生態(tài)園、江蘇鎮(zhèn)江官塘低碳新城、江蘇無錫中瑞低碳生態(tài)城、云南昆明呈貢低碳新區(qū)、湖北武漢花山生態(tài)新城、福建三明生態(tài)新城作為首批國(guó)家低碳城（鎮(zhèn)） 試點(diǎn)。三年來各低碳城（鎮(zhèn)）試點(diǎn)取得了一定進(jìn)展，也暴露出一些問題，需要進(jìn)一步加以指導(dǎo)規(guī)范。

一、試點(diǎn)城（鎮(zhèn)）建設(shè)進(jìn)展

（一）將低碳理念融入城市規(guī)劃

將低碳理念融入城市建設(shè)規(guī)劃，有助于整體布局城（鎮(zhèn)）低碳發(fā)展方案，指導(dǎo)試點(diǎn)低碳建設(shè)。青島中德生態(tài)園委托歐博邁亞與上海建科院聯(lián)合完成了《青島中德生態(tài)園綠色建設(shè)管理辦法》《中德生態(tài)園綠色生態(tài)城區(qū)建設(shè)實(shí)施方案》，編制了園區(qū)概念規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃及產(chǎn)業(yè)、交通、市政、能源、城市設(shè)計(jì)、生態(tài)景觀、綠色建筑、道路交通解決方案等20余項(xiàng)規(guī)劃，制定了包括40項(xiàng)內(nèi)容的生態(tài)指標(biāo)體系，指導(dǎo)園區(qū)低碳開發(fā)建設(shè)。云南呈貢新區(qū)先后出臺(tái)了《關(guān)于呈貢新區(qū)建設(shè)低碳城市實(shí)施意見》《呈貢區(qū)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)總體規(guī)劃（2011—2020年）》《昆明呈貢新區(qū)APEC低碳示范城鎮(zhèn)規(guī)劃（2014—2020年）》《云南昆明呈貢低碳新區(qū)試點(diǎn)工作實(shí)施方案》，本著合理規(guī)劃、有序推進(jìn)的原則，推動(dòng)規(guī)劃有效落實(shí)。

（二）打造良好的低碳發(fā)展環(huán)境

低碳城（鎮(zhèn)）建設(shè)需要交通、建筑、環(huán)保等各部門通力協(xié)作，營(yíng)造良好的城市低碳發(fā)展環(huán)境與氛圍。在低碳交通方面，呈貢新區(qū)鼓勵(lì)民眾低碳出行，建設(shè)中引入TOD（Transit-Oriented-Development）模式，以公交為核心，將道路網(wǎng)絡(luò)、街區(qū)結(jié)構(gòu)、功能布局有機(jī)結(jié)合，完善軌道交通、有軌電車系統(tǒng)、城市步行系統(tǒng)、自行車和電瓶車道路交通，減少不必要的機(jī)動(dòng)車出行量。在建筑節(jié)能方面，武漢花山新城作為武漢市裝配式建筑試點(diǎn)，依據(jù)《武漢市裝配式建筑標(biāo)準(zhǔn)》，對(duì)新上馬的建筑和房地產(chǎn)項(xiàng)目嚴(yán)格把關(guān)，保證裝配式建筑的比例，同時(shí)針對(duì)綠色建筑進(jìn)行補(bǔ)貼，并在辦理系相關(guān)手續(xù)時(shí)開設(shè)綠色通道。在環(huán)境保護(hù)方面，三明生態(tài)新城依托自然資源條件，開發(fā)時(shí)盡可能保留山體，減少對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞，實(shí)現(xiàn)綠化覆蓋率50.2%，城市人均公園綠地面積34.2平方米/人。青島中德生態(tài)園注重提升居住空間品質(zhì)，保證全部居住區(qū)步行5分鐘可達(dá)公園綠地，人均公園綠地面積不低于30平方米/人。

（三）積極采用清潔能源

能源清潔化是實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，新城（鎮(zhèn)）區(qū)域空間有限，應(yīng)優(yōu)先推廣分布式能源，因地制宜發(fā)展地?zé)?、太?yáng)能、風(fēng)能、生物質(zhì)能等可再生能源，鼓勵(lì)專業(yè)機(jī)構(gòu)以合同能源管理模式投資建筑節(jié)能改造。深圳國(guó)際低碳城提出2018年可再生能源占一次能源消費(fèi)比重15%以上的目標(biāo)，建設(shè)以天然氣為主體、太陽(yáng)能和風(fēng)能為補(bǔ)充的分布式能源系統(tǒng)，配套熱電冷管網(wǎng)和智能電網(wǎng)建設(shè)，推動(dòng)太陽(yáng)能光伏發(fā)電和光熱利用協(xié)同發(fā)展。青島中德生態(tài)園實(shí)現(xiàn)分布式能源供給比超過60%，清潔供熱率100%。云南呈貢新區(qū)實(shí)施了清潔能源替代傳統(tǒng)能源行動(dòng)，與天津大學(xué)合作開發(fā)新能源技術(shù)，開展風(fēng)電場(chǎng)、太陽(yáng)能光伏項(xiàng)目建設(shè)。

（四）大力發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)

產(chǎn)業(yè)是帶動(dòng)城（鎮(zhèn)）低碳發(fā)展的生命力。低碳城（鎮(zhèn)）試點(diǎn)地區(qū)在產(chǎn)業(yè)選擇上嚴(yán)格把關(guān)，一方面制定產(chǎn)業(yè)引進(jìn)目錄限制高耗能、高污染企業(yè)入駐；另一方面采用各種獎(jiǎng)懲力度，優(yōu)化內(nèi)部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。中德生態(tài)園通過推廣被動(dòng)房建筑，開展被動(dòng)房技術(shù)研發(fā)、原料生產(chǎn)等上下游產(chǎn)業(yè)。呈貢新區(qū)致力于打造商務(wù)金融示范區(qū)、低碳文化產(chǎn)業(yè)示范區(qū)、低碳物流產(chǎn)業(yè)示范區(qū)、低碳科技信息服務(wù)示范區(qū)、低碳新興產(chǎn)業(yè)示范區(qū)、都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)、高原濱湖生態(tài)旅游示范區(qū)，投資達(dá)到475000萬(wàn)元。深圳國(guó)際低碳城致力于建立低碳新興產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)，設(shè)定了節(jié)能環(huán)保、新能源、生命健康、高端裝備制造、低碳服務(wù)、航空航天六類產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻。

（五）開展企業(yè)化運(yùn)行模式

為探索市場(chǎng)化運(yùn)行模式，激發(fā)城（鎮(zhèn)）建設(shè)過程中效率及后續(xù)發(fā)展動(dòng)力，各試點(diǎn)地區(qū)積極開展“政府主導(dǎo)，企業(yè)運(yùn)作”的市場(chǎng)化模式。鎮(zhèn)江文廣集團(tuán)將官塘新區(qū)建設(shè)成“低碳小鎮(zhèn)”項(xiàng)目。中德聯(lián)合集團(tuán)作為青島中德生態(tài)園市場(chǎng)化運(yùn)作的主體，全面參與中德生態(tài)園的規(guī)劃設(shè)計(jì)、對(duì)外推廣、招商服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、園區(qū)運(yùn)營(yíng)管理等各項(xiàng)工作。武漢花山新城由湖北省聯(lián)合發(fā)展投資集團(tuán)有限公司負(fù)責(zé)建設(shè)、維護(hù)和運(yùn)營(yíng)，該集團(tuán)前期是新城的建設(shè)者和平臺(tái)搭建者，后期是新城市場(chǎng)化運(yùn)作的監(jiān)管者。福建三明生態(tài)新城由生態(tài)新城集團(tuán)有限公司規(guī)劃和建設(shè)，該集團(tuán)為海西三明生態(tài)工貿(mào)區(qū)下屬國(guó)有全資企業(yè)。

二、低碳城（鎮(zhèn)）試點(diǎn)存在的問題

（一）國(guó)家對(duì)試點(diǎn)事中事后監(jiān)管力度有限

《關(guān)于加快推進(jìn)低碳城（鎮(zhèn)）試點(diǎn)工作的通知》要求試點(diǎn)主管部門應(yīng)研究發(fā)行綠色債券，拓寬融資渠道；對(duì)符合現(xiàn)有中央預(yù)算內(nèi)投資和財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金支持方向的項(xiàng)目給予有限支持，對(duì)列入實(shí)施方案但現(xiàn)有政策未覆蓋的項(xiàng)目，積極研究制定相關(guān)配套政策。但調(diào)研了解，試點(diǎn)在實(shí)際建設(shè)運(yùn)行中得到的支持力度有限，一方面打擊了試點(diǎn)建設(shè)者的積極性，另一方面導(dǎo)致低碳城（鎮(zhèn)）建設(shè)運(yùn)營(yíng)過程中得不到及時(shí)糾偏和指導(dǎo)。政府對(duì)試點(diǎn)工作既要提要求，又應(yīng)給支持。

（二）城（鎮(zhèn)）層級(jí)碳排放統(tǒng)計(jì)與核算方法缺失

國(guó)家低碳城（鎮(zhèn)）試點(diǎn)的目的是探索城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，在“新城開發(fā)和城鄉(xiāng)結(jié)合部”建設(shè)中如何避免高碳發(fā)展模式。新城（鎮(zhèn)）在人口、能源、產(chǎn)業(yè)等方面與城市碳排放特征具有較大差別，無法照搬城市層級(jí)碳排放統(tǒng)計(jì)與核算方法。而城（鎮(zhèn)）層級(jí)的碳排放數(shù)據(jù)收集、邊界核定、降碳措施等均未形成統(tǒng)一的計(jì)算方法。

（三）低碳城（鎮(zhèn)）試點(diǎn)發(fā)展路徑和運(yùn)營(yíng)模式不清

8個(gè)低碳城（鎮(zhèn)）試點(diǎn)所提出的規(guī)劃建設(shè)方案思路較為清晰，低碳發(fā)展方向和目標(biāo)明確。但實(shí)際操作過程中，針對(duì)低碳城（鎮(zhèn)）的管理和運(yùn)營(yíng)方式尚待探索，新城（鎮(zhèn)）低碳轉(zhuǎn)型的主要途徑和政策工具并不明朗。一些城（鎮(zhèn)）低碳發(fā)展目標(biāo)設(shè)定與當(dāng)?shù)匕l(fā)展現(xiàn)狀水平間存在矛盾，城市基礎(chǔ)設(shè)施和項(xiàng)目建設(shè)需大力推進(jìn)，導(dǎo)致能源需求和碳排放總量仍繼續(xù)上升，短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)跨越式低碳發(fā)展任務(wù)艱巨。另一些城（鎮(zhèn)）一味追求低碳，利用高成本建造低碳模板，經(jīng)濟(jì)上不具廣泛推廣的可能性。此外，由于城（鎮(zhèn)）層面沒有政策制定權(quán)，現(xiàn)有試點(diǎn)形成的經(jīng)驗(yàn)一方面屬于實(shí)際操作方法，一方面是在搭節(jié)能、環(huán)保、環(huán)境治理工作的便車，實(shí)際上政府在低碳政策制定上能夠?qū)で蟮淖ナ植蛔恪?/p>

三、對(duì)策建議

（一）持續(xù)跟進(jìn)試點(diǎn)實(shí)施進(jìn)展，注重政策延續(xù)性

根據(jù)開展低碳城（鎮(zhèn)）試點(diǎn)通知，國(guó)家發(fā)展改革委應(yīng)會(huì)同相關(guān)部門對(duì)試點(diǎn)進(jìn)展情況進(jìn)行跟蹤評(píng)估。據(jù)調(diào)研了解，大多數(shù)試點(diǎn)實(shí)施以來并未向國(guó)家報(bào)送年度進(jìn)展材料。建議低碳城（鎮(zhèn)）試點(diǎn)主管機(jī)構(gòu)應(yīng)注重事中事后監(jiān)管，依照各試點(diǎn)實(shí)施方案，對(duì)試點(diǎn)建設(shè)進(jìn)展進(jìn)行跟蹤、督察和引導(dǎo)，及時(shí)總結(jié)試點(diǎn)進(jìn)展和亮點(diǎn)。

（二）研究出臺(tái)配套政策，打好政策組合拳

低碳城（鎮(zhèn)）試點(diǎn)實(shí)施三年來，應(yīng)針對(duì)試點(diǎn)進(jìn)展情況及時(shí)出臺(tái)配套政策，持續(xù)推進(jìn)資金供給和政策供給，形成國(guó)家重視、地方支持、企業(yè)積極的局面，連續(xù)講好城（鎮(zhèn)）低碳故事。同時(shí)應(yīng)探索開展各層級(jí)碳排放統(tǒng)計(jì)及核算方法研究，研究城鎮(zhèn)層面的碳排放因子，科學(xué)實(shí)施有效控制碳排放措施。

（三）預(yù)研從試點(diǎn)向示范轉(zhuǎn)換的工作方案，實(shí)現(xiàn)政策閉環(huán)

編筐編簍，重在收口。按照國(guó)家關(guān)于低碳城（鎮(zhèn)）試點(diǎn)的工作要求，在低碳城（鎮(zhèn)）試點(diǎn)方案實(shí)施3年后，可經(jīng)試點(diǎn)所在地的省級(jí)主管部門向國(guó)家提出驗(yàn)收申請(qǐng)。對(duì)通過驗(yàn)收的，授予“國(guó)家低碳城（鎮(zhèn)）示范”稱號(hào)。建議國(guó)家針對(duì)低碳城（鎮(zhèn)）試點(diǎn)的驗(yàn)收申請(qǐng)工作，提前預(yù)研驗(yàn)收辦法、驗(yàn)收流程和低碳城（鎮(zhèn)）示范標(biāo)準(zhǔn)，做好動(dòng)員，推進(jìn)各“國(guó)家低碳城（鎮(zhèn)）試點(diǎn)”順利過渡到“國(guó)家低碳城（鎮(zhèn)）示范”。

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