加強(qiáng)碳市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制建設(shè)保障碳市場(chǎng)健康有效運(yùn)行

孫崢 郭婷珍

摘 要：碳排放權(quán)交易是我國(guó)通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制配置碳排放權(quán)資源的重要途徑，是實(shí)現(xiàn)低成本減排、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)低碳轉(zhuǎn)型的重要舉措。碳排放權(quán)交易雖然應(yīng)主要遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律，但政府的有效監(jiān)管是保障其健康穩(wěn)定進(jìn)行的基本條件，否則碳排放權(quán)交易有可能陷入市場(chǎng)失靈的境地。全國(guó)碳市場(chǎng)已于2017年底正式啟動(dòng)，為保證碳排放權(quán)交易的正常運(yùn)行和減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，建立和完善碳市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制已成為當(dāng)務(wù)之急。本文通過(guò)分析我國(guó)碳市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題，對(duì)全國(guó)碳市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制建設(shè)提出建議。

關(guān)鍵詞：碳市場(chǎng) 監(jiān)管機(jī)制 碳交易

當(dāng)今時(shí)代，應(yīng)對(duì)氣候變化已成為各國(guó)在戰(zhàn)略層面高度關(guān)注的問(wèn)題，低碳發(fā)展理念成為全球共識(shí)。近年來(lái)，我國(guó)一直在積極探索市場(chǎng)化的低碳發(fā)展模式，以期用市場(chǎng)手段控制溫室氣體排放①，降低整個(gè)社會(huì)的排放成本。自2013年起，北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東和深圳等七省市啟動(dòng)了碳交易試點(diǎn)工作，截至2017年底，各試點(diǎn)碳市場(chǎng)共納入20余個(gè)行業(yè)、近3000家重點(diǎn)排放單位，碳配額累計(jì)成交量超過(guò)2億噸二氧化碳當(dāng)量，累計(jì)成交額超過(guò)47億元。2017年12月，國(guó)家發(fā)展和改革委印發(fā)《全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》，標(biāo)志著全國(guó)碳排放交易體系正式啟動(dòng)，1700余家電力企業(yè)率先納入②、碳排放總量超過(guò)30億噸，我國(guó)已成為全球最大的碳排放權(quán)交易市場(chǎng)。

碳市場(chǎng)作為政策性的新興市場(chǎng)，兼具環(huán)保市場(chǎng)、能源市場(chǎng)和金融市場(chǎng)的特點(diǎn)，具有主體多元性、客體特殊性、利益復(fù)雜性、信息不對(duì)稱性等特征，同時(shí)面臨政策風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)等多重風(fēng)險(xiǎn)。規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，重在監(jiān)管。通過(guò)實(shí)行強(qiáng)有力的監(jiān)管，可有效防范風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，維護(hù)市場(chǎng)穩(wěn)定，增強(qiáng)市場(chǎng)信心。我國(guó)碳市場(chǎng)在平穩(wěn)運(yùn)行的基礎(chǔ)上，未來(lái)將逐步擴(kuò)大市場(chǎng)覆蓋范圍、交易品種和交易主體，風(fēng)險(xiǎn)與發(fā)展并存，因此，建設(shè)和完善與我國(guó)碳市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制顯得尤為重要。

一、我國(guó)碳市場(chǎng)監(jiān)管現(xiàn)狀

市場(chǎng)監(jiān)管通常是指監(jiān)管主體運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)及行政等手段對(duì)商品交換活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督和管理。我國(guó)碳市場(chǎng)采取的是中央和地方兩級(jí)管理體系，中央政府和地方政府被賦予了各自的管理職權(quán)，盡管分工不同，但兩級(jí)政府互相支撐、互相制約。具體而言，國(guó)家發(fā)改委作為碳交易的國(guó)務(wù)院碳交易主管部門(mén)，負(fù)責(zé)全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)，并對(duì)其運(yùn)行進(jìn)行管理、監(jiān)督和指導(dǎo)；各省、自治區(qū)、直轄市的發(fā)改委是省級(jí)碳交易的主管部門(mén)，負(fù)責(zé)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的碳交易相關(guān)活動(dòng)進(jìn)行管理、監(jiān)督和指導(dǎo) 根據(jù)2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的應(yīng)對(duì)氣候變化和減排職責(zé)劃轉(zhuǎn)至新組建的生態(tài)環(huán)境部，據(jù)此全國(guó)碳市場(chǎng)的主管機(jī)構(gòu)現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境部，地方碳交易主管機(jī)構(gòu)也相應(yīng)改變。。中國(guó)碳市場(chǎng)的發(fā)展歷程具有從試點(diǎn)向全國(guó)過(guò)渡的特點(diǎn)，形成了“國(guó)家層面碳市場(chǎng)統(tǒng)籌性文件—試點(diǎn)層面碳市場(chǎng)統(tǒng)籌性文件—試點(diǎn)層面碳市場(chǎng)操作性文件”三級(jí)監(jiān)管政策體系，監(jiān)管對(duì)象為交易主體和交易行為。

與傳統(tǒng)的市場(chǎng)監(jiān)管類似，我國(guó)碳市場(chǎng)的監(jiān)管內(nèi)容包含宏觀與微觀兩個(gè)方面。宏觀層面主要包含政策的頂層設(shè)計(jì)、減排目標(biāo)的設(shè)定、配額的分配方法、交易規(guī)則的制定等；微觀層面主要包含市場(chǎng)的準(zhǔn)入與退出機(jī)制、交易監(jiān)管制度的細(xì)化、資金運(yùn)營(yíng)中的具體監(jiān)管、相關(guān)機(jī)構(gòu)或平臺(tái)的運(yùn)營(yíng)監(jiān)管等。在實(shí)際工作中，宏觀方面的監(jiān)管與微觀方面的監(jiān)管往往是交叉進(jìn)行的，二者相輔相成、相互配合，從事前事中事后三個(gè)階段入手，維護(hù)碳市場(chǎng)健康穩(wěn)定發(fā)展。

在我國(guó)碳市場(chǎng)監(jiān)管體系中，排放報(bào)告系統(tǒng)、注冊(cè)登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)三大技術(shù)支撐平臺(tái)發(fā)揮了舉足輕重的作用。排放報(bào)告系可實(shí)現(xiàn)排放數(shù)據(jù)上報(bào)和數(shù)據(jù)核查兩方面的功能；注冊(cè)登記系統(tǒng)通過(guò)對(duì)配額進(jìn)行編碼和實(shí)名制，實(shí)時(shí)記錄跟蹤配額的轉(zhuǎn)移情況，避免不正當(dāng)交易的發(fā)生；交易系統(tǒng)與注冊(cè)登記系統(tǒng)相互鏈接，配額在交易系統(tǒng)完成交易后，注冊(cè)登記系統(tǒng)收到反饋會(huì)對(duì)相應(yīng)配額進(jìn)行扣除。國(guó)家自愿減排登記注冊(cè)系統(tǒng)已于2015年啟動(dòng)運(yùn)行，用以記錄國(guó)家核證自愿減排量（CCER）的簽發(fā)、轉(zhuǎn)移、取消、注銷等流轉(zhuǎn)情況。全國(guó)碳市場(chǎng)注冊(cè)登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)已于2017年底分別落戶湖北和上海，目前兩項(xiàng)系統(tǒng)的建設(shè)正在緊鑼密鼓的進(jìn)行中。

二、我國(guó)碳市場(chǎng)監(jiān)管存在的問(wèn)題

由于我國(guó)碳交易市場(chǎng)構(gòu)建起步較晚，在碳市場(chǎng)監(jiān)管方面存在監(jiān)管法規(guī)不完善、監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)不清、監(jiān)管體系不健全等一系列問(wèn)題。

（一）監(jiān)管法律法規(guī)不完善

鑒于碳市場(chǎng)的跨學(xué)科性、跨部門(mén)性，決定了對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管必須采取多元模式，而實(shí)現(xiàn)多元監(jiān)管離不開(kāi)健全的法律保障，但我國(guó)碳交易立法始終滯后于交易本身的發(fā)展，且碳排放權(quán)的法律屬性尚未明確。碳交易試點(diǎn)工作啟動(dòng)后，七試點(diǎn)分別以地方法規(guī)或地方政府規(guī)章的形式制定了相應(yīng)的碳排放權(quán)交易管理規(guī)定，但我國(guó)碳交易的上位法——《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》尚滯留在人大送審階段。雖然國(guó)家發(fā)改委在2014年12月制定了《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》，規(guī)定了全國(guó)碳市場(chǎng)運(yùn)行的配額分配、交易、核查、監(jiān)督管理以及法律責(zé)任，構(gòu)成了現(xiàn)階段我國(guó)碳交易監(jiān)管的法律基礎(chǔ)，但該部門(mén)規(guī)章只是框架性文件，缺乏配套的操作細(xì)則，導(dǎo)致監(jiān)管乏力。

（二）缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的監(jiān)管機(jī)制

健全長(zhǎng)效的監(jiān)管機(jī)制是碳市場(chǎng)有效運(yùn)行的基礎(chǔ)。我國(guó)碳市場(chǎng)在國(guó)家層面采取的是國(guó)家發(fā)改委主導(dǎo)、多方參與的管理模式，在地方層面則由地方政府部門(mén)組織相關(guān)管理部門(mén)協(xié)同管理并聯(lián)合決策。但是由于碳市場(chǎng)涉及因素眾多，牽涉多方利益，無(wú)論是國(guó)家層面還是地方層面，都存在監(jiān)管主體職能交叉、監(jiān)管重復(fù)和監(jiān)管空白并存、資源難以共享等問(wèn)題，“有利爭(zhēng)著管，無(wú)利都不管”情況時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致“橫向職能分散，缺乏有效協(xié)調(diào)；縱向監(jiān)管乏力，執(zhí)行約束不足。”

（三）重事前監(jiān)管，輕事中事后管理

事前、事中、事后監(jiān)管都是監(jiān)管機(jī)構(gòu)履行法定職責(zé)的體現(xiàn)，三者既相互獨(dú)立，又相互關(guān)聯(lián)，組成了監(jiān)管體系的完整鏈條。事前監(jiān)管的質(zhì)量直接影響事中監(jiān)管的工作量；事中監(jiān)管及時(shí)矯正和制止不當(dāng)行為可減輕事后監(jiān)管的壓力，有效防范和控制風(fēng)險(xiǎn)蔓延；事前、事中監(jiān)管的效果最終要靠事后懲罰威懾來(lái)保障?？v觀我國(guó)七個(gè)碳交易試點(diǎn)，在碳市場(chǎng)監(jiān)管方面通常更偏重于事前監(jiān)管，采取對(duì)交易主體市場(chǎng)準(zhǔn)入資格嚴(yán)格審核、對(duì)排放數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性多重把關(guān)、對(duì)交易行為規(guī)范和約束等措施防范風(fēng)險(xiǎn)，這從一定程度上反映出我國(guó)在試點(diǎn)碳交易制度設(shè)計(jì)和碳市場(chǎng)建設(shè)上遵循“自下而上”的特點(diǎn)。相比事前監(jiān)管，試點(diǎn)碳市場(chǎng)在事中和事后監(jiān)管方面力道稍顯不足。在事中監(jiān)管方面，雖然有的試點(diǎn)為避免交易價(jià)格異常波動(dòng)建立了市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管和防控機(jī)制，但在市場(chǎng)機(jī)制和政府干預(yù)的關(guān)系處理上難以把握好“度”。在事后監(jiān)管方面，部分試點(diǎn)不能做到從嚴(yán)處罰，推遲履約或拒不履約情況頻頻發(fā)生。

（四）外部監(jiān)管難以有效發(fā)揮作用

根據(jù)市場(chǎng)失靈、政府失靈以及多中心治理等理論可知，社會(huì)監(jiān)督可以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈、政府失靈的缺陷。社會(huì)監(jiān)督的主體應(yīng)是多元化的，就碳交易而言，行業(yè)協(xié)會(huì)、大眾媒體、法律咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)、資產(chǎn)咨詢管理機(jī)構(gòu)、信用評(píng)定機(jī)構(gòu)以及投資者等，因其在專業(yè)、技術(shù)、物力、人力等方面的存在一定的優(yōu)勢(shì)，都可以成為外部監(jiān)管的主體。然而，從國(guó)家發(fā)展改革委出臺(tái)的《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》以及試點(diǎn)省市立法來(lái)看，并沒(méi)有納入上述社會(huì)監(jiān)督主體，而且由于信息不對(duì)稱性，公眾獲取信息數(shù)量有限，導(dǎo)致外部監(jiān)管收效甚微。

三、建立完善全國(guó)碳市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制的建議

（一）建立健全碳市場(chǎng)監(jiān)管法律體系建設(shè)

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)，成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制應(yīng)有健全的法律制度相呼應(yīng)。為實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，最重要的一個(gè)前提條件就是市場(chǎng)主體的行為受法律約束和保護(hù)。我國(guó)在發(fā)展碳排放交易市場(chǎng)時(shí)，應(yīng)注重同步建立相關(guān)法律法規(guī)及其配套政策，在有法可依的基礎(chǔ)上，使碳市場(chǎng)監(jiān)管真正做到有章可循。通過(guò)建立健全碳排放交易市場(chǎng)的監(jiān)管體制，強(qiáng)化監(jiān)管體系的嚴(yán)密性，提高政府監(jiān)管權(quán)威。逐步完善碳市場(chǎng)監(jiān)管法律體系，努力做到讓市場(chǎng)主體“法無(wú)禁止即可為”，讓政府部門(mén)“法無(wú)授權(quán)不可為”，起到調(diào)動(dòng)廣大市場(chǎng)參與者積極性，形成正向激勵(lì)釋放市場(chǎng)活力的作用。

（二）實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管，建立監(jiān)管協(xié)同機(jī)制

碳市場(chǎng)健康運(yùn)作的關(guān)鍵保障在于監(jiān)管部門(mén)。由于碳交易涉及多部門(mén)多政策，易形成多頭管理，在運(yùn)行過(guò)程中政策、管理、金融等多重風(fēng)險(xiǎn)或并行或交叉，如果解決不好“誰(shuí)來(lái)管、怎么管”的問(wèn)題，風(fēng)險(xiǎn)或?qū)⑾嗷ゼぐl(fā)放大，導(dǎo)致碳市場(chǎng)機(jī)制失靈、政策工具失效。為此，建議構(gòu)建由生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)一監(jiān)管、各相關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)配合的監(jiān)管框架，按照權(quán)責(zé)一致的原則，理清各方面監(jiān)管邊界和監(jiān)管主體權(quán)責(zé)，明確責(zé)任劃分，落實(shí)責(zé)任主體，統(tǒng)一指揮、配合聯(lián)動(dòng)，健全問(wèn)責(zé)機(jī)制，強(qiáng)化責(zé)任追究機(jī)制。此外，還應(yīng)建立信息共享機(jī)制，對(duì)碳排放許可發(fā)放、碳排放配額分配、碳交易違法行為等相關(guān)信息在監(jiān)管框架內(nèi)實(shí)時(shí)共享，促進(jìn)碳市場(chǎng)協(xié)同監(jiān)管，從而降低監(jiān)管成本，消除監(jiān)管盲區(qū)，形成監(jiān)管合力，提高監(jiān)管效率。

（三）完善監(jiān)管執(zhí)法體系，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管

執(zhí)法和監(jiān)管是推動(dòng)碳市場(chǎng)高質(zhì)量發(fā)展的重要制度保證?？陀^看來(lái)，在碳市場(chǎng)準(zhǔn)入階段，事前審批不僅行政效率低，還存在較大的權(quán)力尋租空間，為腐敗滋生提供了土壤。如果將監(jiān)管重點(diǎn)轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管，可有效減輕政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)程度。為加強(qiáng)碳市場(chǎng)的事中事后監(jiān)管，可配合行政機(jī)構(gòu)改革創(chuàng)新監(jiān)管模式，整合組建一支由生態(tài)環(huán)境部領(lǐng)導(dǎo)的綜合執(zhí)法隊(duì)伍，制定標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一執(zhí)法，加大對(duì)碳市場(chǎng)重點(diǎn)排放單位排放和履約情況的監(jiān)督檢查力度，執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，對(duì)未按規(guī)定完成碳交易相關(guān)工作的重點(diǎn)排放單位依法依規(guī)進(jìn)行處理，同時(shí)加大對(duì)第三方核查機(jī)構(gòu)的管理力度，適時(shí)曝光典型案例。推行“負(fù)面清單制”并結(jié)合全國(guó)征信系統(tǒng)，努力營(yíng)造誠(chéng)實(shí)守信、公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。

（四）重視碳審計(jì)監(jiān)管，倡導(dǎo)企業(yè)主動(dòng)披露碳信息

碳審計(jì)是由獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)和政府在履行碳排放責(zé)任方面所進(jìn)行的檢查和鑒證，是對(duì)碳排放管理活動(dòng)及其成果進(jìn)行獨(dú)立性監(jiān)督和評(píng)價(jià)的一種行為，是促進(jìn)減排目標(biāo)落實(shí)的重要手段。碳排放數(shù)據(jù)是碳市場(chǎng)運(yùn)行的基礎(chǔ)，碳市場(chǎng)的總量設(shè)定和配額分配與之息息相關(guān)，完善的碳審計(jì)監(jiān)管體系有利于確保碳排放數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，有助于保證全國(guó)碳市場(chǎng)的公平性和一致性。由于碳審計(jì)體系與碳會(huì)計(jì)體系一脈相承，政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)盡快建立碳交易會(huì)計(jì)體系，同時(shí)建立一套科學(xué)、權(quán)威的碳審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，使碳審計(jì)工作逐步走上規(guī)范化、制度化的軌道上來(lái)。在現(xiàn)階段，政府可以先行鼓勵(lì)企業(yè)自愿披露碳排放情況，主動(dòng)接受碳審計(jì)并報(bào)告審計(jì)結(jié)果，保證披露信息的真實(shí)性、完整性、準(zhǔn)確性、動(dòng)態(tài)性。在取得一定實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)后，可逐步要求重點(diǎn)排放行業(yè)或企業(yè)必須披露碳排放情況并接受碳審計(jì)，進(jìn)而推廣至全國(guó)范圍各個(gè)行業(yè)領(lǐng)域。

（五）強(qiáng)化行業(yè)自律和外部監(jiān)管

行業(yè)自律是對(duì)政府行政監(jiān)管的有益補(bǔ)充和有力支撐，與政府監(jiān)管“自上而下”的模式相反，自律監(jiān)管屬于“自下而上”，是企業(yè)或行業(yè)從自身出發(fā)的主動(dòng)監(jiān)管模式。行業(yè)協(xié)會(huì)則作為溝通政府、市場(chǎng)和企業(yè)的橋梁和紐帶，是實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律、規(guī)范行業(yè)行為、開(kāi)展行業(yè)服務(wù)、保障公平競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在市場(chǎng)監(jiān)管體系中，交易所往往站在監(jiān)管的最前沿，擔(dān)負(fù)著對(duì)日常交易活動(dòng)進(jìn)行一線監(jiān)管的職責(zé)，對(duì)于市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的防控起著至關(guān)重要的作用。因此，強(qiáng)化行業(yè)協(xié)會(huì)和交易所的自律管理來(lái)完善碳交易的監(jiān)管制度，有利于營(yíng)造效率更高、方式更靈活的監(jiān)管環(huán)境，提高監(jiān)管的彈性和有效性。此外，全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)還應(yīng)要重視和充分發(fā)揮社會(huì)主體的外部監(jiān)管作用，通過(guò)外部監(jiān)管客觀公正的平衡各方利益，與內(nèi)部治理形成制衡，促進(jìn)碳交易監(jiān)管機(jī)制的優(yōu)化與創(chuàng)新，提高監(jiān)管效率。

四、小結(jié)

對(duì)任何市場(chǎng)而言，有效監(jiān)管的實(shí)現(xiàn)和監(jiān)管體系的建設(shè)，必須有正確的價(jià)值取向和原則，碳交易市場(chǎng)的監(jiān)管同樣應(yīng)建立在公平、公正、公開(kāi)的基礎(chǔ)上，力求建立政府主導(dǎo)、多部門(mén)協(xié)同監(jiān)管、社會(huì)廣泛參與的監(jiān)管模式，不斷提高監(jiān)管效能，保障市場(chǎng)安全有效運(yùn)行。需要注意的是，在充分發(fā)揮政府監(jiān)管職能的同時(shí)，應(yīng)避免政府濫用職權(quán)，影響市場(chǎng)的公平交易，如果政府超越監(jiān)管者角色，過(guò)多參與具體的市場(chǎng)操作，必然會(huì)使經(jīng)濟(jì)規(guī)律不能充分應(yīng)用到市場(chǎng)交易中，影響其經(jīng)濟(jì)杠桿的導(dǎo)向作用，降低碳排放權(quán)交易制度的公平與效率，難以實(shí)現(xiàn)碳市場(chǎng)建立初衷。

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