地方立法重復(fù)空泛現(xiàn)象的分析與對(duì)策

王子林

不重復(fù)也好，不空泛也好，看上去都是一些形式上的問(wèn)題，其實(shí)，這里實(shí)質(zhì)上反映的是一個(gè)立法的理念和立法的宗旨問(wèn)題。我們地方立法到底應(yīng)該把握什么方向，制定什么法規(guī)，法規(guī)的內(nèi)容體現(xiàn)什么精神；是立虛法還是實(shí)法；是為解決問(wèn)題，還是為了完整好看；是為了實(shí)用立法，還是為了完成任務(wù)。這里，體現(xiàn)的是我們立法工作的根本目的，最終決定的是我們立法工作的一個(gè)價(jià)值取向。

“不抵觸、有特色、可操作”三個(gè)原則，是地方立法工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持和遵循的最基本的原則。在地方立法工作實(shí)踐中，普遍存在與立法三原則不一致的重復(fù)立法和內(nèi)容空泛等突出問(wèn)題，導(dǎo)致了地方性法規(guī)缺乏可操作性和實(shí)用性。下面我結(jié)合工作實(shí)踐，就如何在立法工作中更好地堅(jiān)持“不重復(fù)、不空泛”原則談一些粗淺的認(rèn)識(shí)和體會(huì)。

一、關(guān)于不重復(fù)原則

重復(fù)立法，指的就是照抄上位法。地方立法重復(fù)上位法的現(xiàn)象十分普遍，也是由來(lái)已久。

（一）重復(fù)立法的現(xiàn)狀

在我國(guó)法制統(tǒng)一的前提下，地方立法就是要針對(duì)本地區(qū)的特點(diǎn)和管理本地區(qū)事務(wù)的需要，制定具有地方特色，針對(duì)性強(qiáng)的地方性法規(guī)，這也是地方立法的本質(zhì)所在，應(yīng)有之意。所以地方立法三原則中，第二條就是有特色的原則。而重復(fù)立法就是違反有特色原則的一種十分典型的具體表現(xiàn)。

長(zhǎng)期以來(lái)，關(guān)于立什么樣法的問(wèn)題，一直存在著一種傾向，就是喜歡大而全，高大上，喜歡追求體例上的完美，結(jié)構(gòu)上的完整，內(nèi)容上的全面。為了達(dá)到完美的境界，不惜大量抄襲國(guó)家法律，大量制定空、虛、原則性的條款，浪費(fèi)了有限的立法資源，形成虛假的立法繁榮，所立之法缺乏地方特色，沒(méi)有針對(duì)性，很多法規(guī)成為擺設(shè)，被稱(chēng)為休眠法、僵尸法。

因此，有地方特色應(yīng)該是我們地方立法的靈魂所在，是地方性法規(guī)具有生命力的重要保障，是制定地方性法規(guī)時(shí)必須堅(jiān)持的一個(gè)基本遵循。而真正體現(xiàn)有特色就要首先從不重復(fù)立法做起。

（二）重復(fù)立法的形式

在具體工作中，重復(fù)立法主要有以下幾種形式：一是整體重復(fù)。把上位法的有關(guān)條款，不假思索地整條、整段、原封不動(dòng)移植照抄到自己的法規(guī)之中。嚴(yán)格來(lái)講，這是一種典型的抄襲行為。二是部分重復(fù)。對(duì)上位法某些條款中的部分內(nèi)容、語(yǔ)句進(jìn)行重復(fù)。祁連山事件就是典型的部分重復(fù)立法，造成了“放水”立法的嚴(yán)重后果。三是改造重復(fù)。對(duì)上位法的某一條款，采取斷章取義的方式，進(jìn)行改造，有的改變?cè)瓧l款的表述方式，有的改換原條款的用語(yǔ)、詞句，造成了對(duì)上位法的篡改或者曲解。四是組合重復(fù)。把上位法的某幾個(gè)條款，按照自己的需要進(jìn)行改頭換面，重新拆解、組合，形成新的條款，等等。

（三）產(chǎn)生重復(fù)立法的原因

一是為立法而立法。有的是為了迎合某種形勢(shì)的需要，為了突出政績(jī)，因?yàn)楸旧頉](méi)有立法的必要性，又沒(méi)有具體可寫(xiě)的內(nèi)容，只好去抄襲上位法。二是為了結(jié)構(gòu)的完整。習(xí)慣于追求文章的完美，體例好看，特別是有相同的上位法時(shí)，喜歡追求與上位法的一致，大量的重復(fù)、抄襲上位法。三是有的部門(mén)為了執(zhí)法中的方便，按照編印執(zhí)法手冊(cè)的思路來(lái)起草法規(guī)草案，大量抄襲國(guó)家法律條文。四是領(lǐng)導(dǎo)點(diǎn)題的項(xiàng)目，往往是只注重立法的必要性，而法規(guī)本身缺乏可行性。為了完成任務(wù)，采取了大量抄襲上位法的做法。等等。

正是因?yàn)槌u上位法的問(wèn)題非常普遍，而且也帶來(lái)了一些負(fù)面影響，在修改的立法法中專(zhuān)門(mén)規(guī)定了“制定地方性法規(guī)，對(duì)上位法明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不作重復(fù)性規(guī)定”。 這是全國(guó)人大在深入總結(jié)我國(guó)三十多年地方立法工作，針對(duì)地方立法存在的嚴(yán)重照抄重復(fù)上位法的突出問(wèn)題作出的針對(duì)性很強(qiáng)的具體規(guī)定。

二、關(guān)于不空泛原則

空泛，指的就是法規(guī)設(shè)定的條款空洞、空虛，沒(méi)有實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容，所定條款都是一些號(hào)召性、鼓勵(lì)性、原則性、強(qiáng)調(diào)性的內(nèi)容。長(zhǎng)期以來(lái)影響地方立法質(zhì)量的關(guān)鍵因素，除了重復(fù)上位法現(xiàn)象外，另一個(gè)問(wèn)題就是法規(guī)內(nèi)容的空泛。

嚴(yán)格來(lái)講，堅(jiān)持不空泛原則也是實(shí)現(xiàn)可操作性原則的一個(gè)有效途徑。只有減少或者杜絕了空泛的內(nèi)容，包括前面講到的重復(fù)的內(nèi)容，所制定的法規(guī)才真正會(huì)具有可操作性，更具有實(shí)用性。

地方性法規(guī)空泛性?xún)?nèi)容主要表現(xiàn)形式，一是放之四海而兼準(zhǔn)的原則性規(guī)定，特別是在法規(guī)的總則中，往往都要寫(xiě)一條本條例應(yīng)當(dāng)遵循的原則，而內(nèi)容卻往往都是與本條例規(guī)范的事項(xiàng)不完全相符。二是號(hào)召、鼓勵(lì)性的內(nèi)容。往往都是從國(guó)家制發(fā)的相關(guān)文件中抄襲一些口號(hào)式的，鼓勵(lì)性的語(yǔ)句引用到法規(guī)之中。三是強(qiáng)調(diào)、提倡性的內(nèi)容。例如，通常會(huì)用到加強(qiáng)、改進(jìn)、推動(dòng)、支持等詞語(yǔ)。這些空泛的行為規(guī)范在執(zhí)法中都難以得到具體落實(shí)，形同虛設(shè)。

形成地方性法規(guī)中大量出現(xiàn)空泛內(nèi)容的主要原因，一是對(duì)法的本質(zhì)含義不理解，對(duì)法律與政策的區(qū)別把握不準(zhǔn)。所以，常常在地方性法規(guī)中出現(xiàn)一些行政政策性的規(guī)定。二是追求法規(guī)體例的完整和內(nèi)容的全面，從而，把一些號(hào)召、強(qiáng)調(diào)性的規(guī)定寫(xiě)入法規(guī)之中。三是為立法而立法，由于沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的行為規(guī)范，只能寫(xiě)入一些空的內(nèi)容。四是模仿國(guó)家法律的形式，把一些適用于全國(guó)性的、宏觀性的內(nèi)容引入地方性法規(guī)。

針對(duì)過(guò)去在立法中普遍存在空泛、不可行、不可操作的問(wèn)題和鼓勵(lì)性、號(hào)召性、強(qiáng)調(diào)性的內(nèi)容過(guò)多過(guò)亂的問(wèn)題，全國(guó)人大在修改立法法時(shí)，專(zhuān)門(mén)把“法律的規(guī)定要明確、具體、具有針對(duì)性和可執(zhí)行性”寫(xiě)入了新修改的立法法中。我理解，這條新增的內(nèi)容，指向十分明確，就是要求我們要立管用的法、可用的法，防止高談闊論、擺花架子，減少空泛、原則性的內(nèi)容，多寫(xiě)明確、具體、可執(zhí)行的條款。

三、重復(fù)空泛立法的弊端

設(shè)區(qū)的市在國(guó)家的行政體系中屬于執(zhí)行的層級(jí)，在國(guó)家的立法體系中也是最低的一級(jí)。因此，市級(jí)人大的立法，更應(yīng)該注重可行性、針對(duì)性，更應(yīng)該突出可操作性。假如我們所制定的法規(guī)中大量充斥著重復(fù)性空泛性的內(nèi)容，所立之法形同虛設(shè)，徒有虛名，法規(guī)文本就會(huì)被束之高閣，放入書(shū)柜，使得法規(guī)難以真正落地，執(zhí)法中也無(wú)法得到有效實(shí)施，法律的強(qiáng)制力保障作用也就無(wú)從談起。這種立法的思路和理念應(yīng)該說(shuō)也是形式主義在立法工作中的具體表現(xiàn)。大量地制定出臺(tái)空泛、不可行、不可操作的法規(guī)、法條，不僅僅使法規(guī)本身失去了意義，更重要的是它損害了法治的尊嚴(yán)，破壞了人們對(duì)法律的信仰。

重復(fù)立法不僅僅是本身沒(méi)有任何意義，而且還會(huì)帶來(lái)很多負(fù)面作用。重復(fù)立法“有損上位法的尊嚴(yán)，降低上位法的效力，產(chǎn)生隱形抵觸上位法問(wèn)題，掩蓋地方立法真實(shí)意圖，變相擾亂法制統(tǒng)一，等同立法造假，帶來(lái)虛假立法繁榮，浪費(fèi)地方有限立法資源，增加公民守法難度”。重復(fù)空泛立法行為可以形象地說(shuō)是一種缺乏自信，喪失自我的表現(xiàn)。

重復(fù)立法有百害而無(wú)一利。如果說(shuō)政府貫徹法律法規(guī)或者是上級(jí)文件精神，那就必須要抄，而且還要抄準(zhǔn)確。而我們從事的是立法活動(dòng)，并非是執(zhí)法行為，是在為社會(huì)定規(guī)矩。有上位法的規(guī)定，執(zhí)法部門(mén)首先應(yīng)該是嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家法律規(guī)定，而沒(méi)有必要在地方性法規(guī)中將上位法加以確認(rèn)后再執(zhí)行。更重要的是，重復(fù)立法使得守法的公民在國(guó)家法律和地方性法規(guī)之間來(lái)回地查詢(xún)，增加了他們的守法難度。特別是不完整的抄襲上位法，往往會(huì)與上位法產(chǎn)生不一致，有可能出現(xiàn)抵觸上位法的問(wèn)題。

四、實(shí)現(xiàn)不重復(fù)不空泛的有效途徑

習(xí)近平總書(shū)記指出：“人民群眾對(duì)立法的期盼，已經(jīng)不是有沒(méi)有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實(shí)際問(wèn)題?！边@對(duì)我們地方立法如何更好地堅(jiān)持有特色、可操作、不重復(fù)、不空泛作出了明確的指示，提出了更高的要求。

“法是由國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定和頒布并由國(guó)家強(qiáng)制力保證其實(shí)施的具有普遍約束力的規(guī)范性文件的總和?！边@里我們可以看出，法律的最根本的特征就是國(guó)家強(qiáng)制力的保證。正是因?yàn)檫@個(gè)特征，法才與我們的道德規(guī)范和一些規(guī)章制度有著本質(zhì)的區(qū)別。因?yàn)橹挥袕?qiáng)制力最能體現(xiàn)法的基本屬性和基本特征。我們所定之法，不是花瓶為了擺設(shè)，也不是圖畫(huà)為了觀賞。它是人們必須遵守的行為規(guī)范，他更是由國(guó)家強(qiáng)制力保障的行為規(guī)范，而強(qiáng)制力的保障就是要確保每一條法律規(guī)定都必須得到有效執(zhí)行。所以，我們?cè)诜ㄒ?guī)中所制定的每一條行為規(guī)范，都應(yīng)當(dāng)是明確的、具體的、人們?cè)谏鐣?huì)活動(dòng)中必須遵守的、違反了就要受到相應(yīng)的法律制裁的。

我們這里談到的不重復(fù)也好，不空泛也好，看上去都是一些形式上的問(wèn)題，其實(shí)，這里實(shí)質(zhì)上反映的是一個(gè)立法的理念和立法的宗旨問(wèn)題。我們地方立法到底應(yīng)該把握什么方向，制定什么法規(guī)，法規(guī)的內(nèi)容體現(xiàn)什么精神；是立虛法還是實(shí)法；是為解決問(wèn)題，還是為了完整好看；是為了實(shí)用立法，還是為了完成任務(wù)。這里，體現(xiàn)的是我們立法工作的根本目的，最終決定的是我們立法工作的一個(gè)價(jià)值取向。

為了確保不抵觸、有特色、可操作的立法基本原則得到有效實(shí)施，努力實(shí)現(xiàn)“不重復(fù)、不空泛”，全面提升立法質(zhì)量，我這里提出一個(gè)立法工作的基本思路。

首先要從“濫”壓縮，再向“抄”開(kāi)刀，然后向“空”下手。徹底減掉那些空洞、無(wú)用、重復(fù)的法規(guī)和條款；最后，輕裝上陣，向“實(shí)”邁進(jìn)，最終立出真正“有用、管用、可用”的良法。

具體的講，第一步先做減法，先治表。按照 “不重復(fù)，不空泛”的原則，先給法規(guī)做“瘦身”，把水分?jǐn)D掉，把干貨留下，徹底把重復(fù)和空泛的內(nèi)容全部去掉，以便于我們更好地去把握法規(guī)的核心所在，更好地為法規(guī)聽(tīng)診把脈，努力減少“空法”、杜絕“惡法”。第二步，再做加法，再治本。按照“不抵觸，有特色，可操作”的原則，再給法規(guī)做“健身”，增加一些有用的，管用的，可用的內(nèi)容，突出地方特色，提高可操作性，確保制定“良法”。

特別是在制定的法規(guī)與上位法相同題目的情況下，更應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“一條都不能抄”的基本原則，針對(duì)自身特點(diǎn)和地方法制需求，堅(jiān)持有幾條就寫(xiě)幾條。我們地方立法既沒(méi)有必要重復(fù)上位法，也不可能全部重復(fù)上位法，更沒(méi)有權(quán)力去確認(rèn)上位法。具體的來(lái)講，在制定實(shí)施性地方性法規(guī)時(shí)，應(yīng)該形成這樣一種模式：第一條“有關(guān)法律、行政法規(guī)已有規(guī)定的，從其規(guī)定”， 第二條開(kāi)始就寫(xiě)法律沒(méi)有的而地方想充實(shí)補(bǔ)充完善的，有幾條就寫(xiě)幾條。這樣，審議法規(guī)的人會(huì)一目了然，明白你的法規(guī)想解決什么問(wèn)題，制定的行為規(guī)范是否正確、合理；執(zhí)法人員也可以清清楚楚知道該執(zhí)行什么，更重要的是守法的人們也可以完全明白自己該做什么。

做好地方立法工作，就要全面貫徹落實(shí)好地方立法“不抵觸、有特色、可操作”原則，強(qiáng)化“不重復(fù)、不空泛”的立法理念，采取有效措施，重點(diǎn)解決好當(dāng)前地方立法工作中存在的“重復(fù)立法、內(nèi)容空泛”等突出問(wèn)題，使地方法規(guī)最終達(dá)到的理想模式，就應(yīng)該像我們國(guó)家制定的刑法一樣，力爭(zhēng)使每一條規(guī)范都能夠在社會(huì)活動(dòng)中得到有效的落實(shí)和應(yīng)用，使所立之法真正做到“立得住，行得通，真管用”。力爭(zhēng)多立良法，立為民的法，立可行的法，立有用的法，在全面提高地方立法質(zhì)量上，邁出新步伐，取得新成就。

（作者系內(nèi)蒙古自治區(qū)包頭市人大法制委主任委員。本文大部分內(nèi)容發(fā)表于《人民代表報(bào)》2018年8月28日）