論地方立法的輕、重、緩、急

梅獻(xiàn)中

對地方立法做輕、重、緩、急的劃分和討論，目的旨在使立法工作精細(xì)化、規(guī)范化，在確保依法立法、民主立法的前提下，實現(xiàn)科學(xué)立法。

引 言

2015年3月15日，十二屆全國人大三次會議通過《關(guān)于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》，自此，設(shè)區(qū)的市普遍享有了地方立法權(quán)[1]。三年多來，各地方立法機(jī)關(guān)緊密結(jié)合當(dāng)?shù)氐某青l(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)的歷史與現(xiàn)實，充分利用當(dāng)?shù)氐牧⒎ㄙY源，在《立法法》授權(quán)的范圍內(nèi)，制定了大量的地方性法規(guī)[2]，有效緩解了地方立法供給的不足，為國家的法治建設(shè)作出了積極的貢獻(xiàn)。

隨著地方立法工作的深入推進(jìn)，支撐立法工作的諸多理論問題也逐漸浮現(xiàn)，有些問題還比較突出。如，地方環(huán)境立法方面，在體系與條文上與上位法重復(fù)多，地方特色及操作性仍然不足；地方立法相互“借鑒”過多，相似度高，地方立法全國“千人一面”現(xiàn)象較為普遍；立法不能與時俱進(jìn)，許多法規(guī)、制度嚴(yán)重滯后；環(huán)境立法往往圍繞現(xiàn)實環(huán)境管理的需要進(jìn)行，缺乏全局、整體和長遠(yuǎn)觀念；法規(guī)內(nèi)容基本局限于“就事論事”，法規(guī)的指引性、前瞻性不足；法律手段比較單一，較多運(yùn)用行政手段，缺少經(jīng)濟(jì)手段和司法手段的運(yùn)用；首批獲得地方立法權(quán)的城市為早出成果，在立法程序上不分輕重緩急，存在“短、平、快”現(xiàn)象，等等[3]。

根據(jù)《立法法》的規(guī)定，設(shè)區(qū)的市在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)三個方面行使地方立法權(quán)。據(jù)統(tǒng)計，截至2017年12月底，設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)共395件，其中城鄉(xiāng)建設(shè)與管理方面有207件，占總數(shù)的52%；環(huán)境保護(hù)方面有134件，占總數(shù)的34%；歷史文化保護(hù)方面有54件，占總數(shù)的14%[4]。上述統(tǒng)計中，由于將城市環(huán)境衛(wèi)生管理、園林綠化管理納入到了“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”中，擴(kuò)大了該項的比重，實際上，它們也屬于廣義上“環(huán)境保護(hù)”的對象。這樣說來，有關(guān)環(huán)境保護(hù)的立法遠(yuǎn)不止34%的比例，環(huán)境保護(hù)方面的立法占了相當(dāng)大的比重。黨的十八大以來，隨著生態(tài)文明社會建設(shè)進(jìn)程的加快，環(huán)境保護(hù)方面的立法已呈快速增長趨勢，各地方立法機(jī)關(guān)也緊緊圍繞中央精神，服務(wù)國家發(fā)展大局，制定了許多環(huán)境保護(hù)方面的地方性法規(guī)，可謂百花齊放、異彩紛呈。但是，應(yīng)當(dāng)看到的是，在地方環(huán)境立法“大躍進(jìn)”的背后，還存在立法的盲目性和無序性，缺乏科學(xué)合理的規(guī)劃和安排，分不清立法的輕重緩急，導(dǎo)致法的時效性不足、針對性弱、可操作性差等現(xiàn)象，成為一項應(yīng)當(dāng)重視的普遍性問題。實際上，地方立法和全國立法一樣，有輕重緩急之分，不能眉毛胡子一把抓，而應(yīng)當(dāng)做好統(tǒng)籌規(guī)劃，循序漸進(jìn)，量力而行，相機(jī)行事，堅持有所為有所不為，這樣才能立出高質(zhì)量、有長久生命力的地方性法規(guī)。

一、“輕重緩急”蘊(yùn)含的法理與邏輯

一般認(rèn)為，所謂“輕重緩急”，是指事情有次要的、主要的、緩辦的、急辦的區(qū)別，這說明在各種事務(wù)中有主要的和次要的，有急于要辦的和不急于要辦的等不同之處。在“輕重緩急”這個詞組中，“輕”與“重”相對應(yīng)，說明事情的重要程度，重要的稱為“重”，不重要的稱為“輕”；“緩”與“急”相對應(yīng)，說明事情的緊迫程度，緊迫的稱為“急”，不緊迫的稱為“緩”。一般情況下，重要的事情往往也是緊迫的事情，會優(yōu)先得以安排，或者應(yīng)抽出較多的人、財、物以及時間和精力加以處理。但有時二者未必一致。如，一件很重要的事情早晚都要解決，但由于一時條件不具備、“火候”不到，就不能急于求成，必須待條件成熟時才能安排解決，否則，只能等一等、緩一緩；此時，不能說那件事情不重要。反之，緊急的事情有時也未必是很重要的事情，但必須排在前面優(yōu)先加以解決，否則，時間一旦經(jīng)過就失去了必要性和意義。如，把一個急于趕路回程的人安排在學(xué)術(shù)會議上優(yōu)先發(fā)言，以免他耽誤行程，此時，他的行程和發(fā)言都很急，但對會議本身和其他與會者而言未必重要。在日常生活和工作中，我們一般按照事情的重要性來安排先后次序，重要的、緊急的事情優(yōu)先，不重要、不緊急的事情稍后，最不重要、最不緊急的最后。進(jìn)一步細(xì)分，我們可以根據(jù)事情的“輕重緩急”，將之排列組合成四種情況：第一種情況是重要而且緊急（即“重要且緊急”）；第二種情況是緊急但不重要（即“緊急非重要”）；第三種情況是重要但不緊急（即“重要非緊急”）；第四種情況是既不緊急也不重要（即“非重要非緊急”）。根據(jù)這種邏輯關(guān)系，我們在環(huán)境立法工作中，應(yīng)當(dāng)依次開展立法活動，即優(yōu)先安排重要而且緊急的立法，其次安排緊急但不重要的立法，第三安排重要但不緊急的立法，最后安排既不重要也不緊急的立法。

之所以依循這樣的邏輯，把重要而且緊急的環(huán)境立法工作放在第一位，是因為該項立法事項事關(guān)國家法治的統(tǒng)一，事關(guān)國家立法的細(xì)化和具體實施，事關(guān)中央政策精神向法律法規(guī)的轉(zhuǎn)化，也事關(guān)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨的突出問題的解決，具有牽一發(fā)而動全身的影響力，因而必須優(yōu)先納入立法議程。

把緊急但不重要的環(huán)境立法放在第二位，如前所述，是因為該項立法事務(wù)雖然目前不重要或者不那么重要，在整個法律體系結(jié)構(gòu)上只占很小的位置，但卻是整個環(huán)境立法工程不可或缺的組成部分，是制約其他環(huán)境立法和環(huán)境法治建設(shè)的一個瓶頸或障礙，如果不制定出來，會影響到整個環(huán)境立法的順利進(jìn)行。因此，應(yīng)當(dāng)將之放在立法工作的第二位。

把重要但不緊急的環(huán)境立法放在第三位，是因為既然不緊急，也就意味著當(dāng)前該項立法并不急需，或者時機(jī)尚不成熟，可以暫且緩一緩，待條件、時機(jī)成熟時再制定相應(yīng)法規(guī)。同時應(yīng)當(dāng)注意的是，該項事務(wù)早晚都要制定立法，因為在地方環(huán)境立法的整體結(jié)構(gòu)和功能上，它占有十分重要的位置，絕不是可有可無的。

把既不重要也不緊急的環(huán)境立法放在最后一位，毋庸諱言，是因為該項立法無關(guān)大局，當(dāng)前也不急需，有之無之無傷大雅。但是，人的認(rèn)識能力和科學(xué)技術(shù)水平畢竟有限，當(dāng)前認(rèn)為不重要也不急需的立法，未必將來不重要、某一時段不急需，等將來需要時再說。在此意義上，仍然有必要做立法的統(tǒng)籌規(guī)劃，可以把既不重要也不緊急的環(huán)境立法排在立法規(guī)劃的最后。

二、地方環(huán)境立法的“輕重緩急”

（一）地方環(huán)境立法之“重要且緊急”

什么樣的環(huán)境立法屬于地方環(huán)境立法中“重要且緊急”的呢？筆者認(rèn)為，以下四個方面的事項應(yīng)當(dāng)屬于“重要且緊急”的范疇。這包括：第一，事關(guān)國家法治統(tǒng)一的事項；第二，事關(guān)中央立法的細(xì)化和具體實施的事項；第三，事關(guān)中央政策精神向地方立法轉(zhuǎn)化的事項；第四，事關(guān)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨的突出問題需要解決的事項。

第一，事關(guān)國家法治統(tǒng)一的事項。這里主要是指當(dāng)?shù)胤搅⒎ㄅc中央立法不一致、相抵觸的情況下，應(yīng)當(dāng)及時加以修改。廣義上，既包括立新法，也包括改原法，還包括廢舊法。從內(nèi)容上看，既包括地方性法規(guī)與全國人大及其常委會制定的法律不一致、相抵觸，也包括與國務(wù)院制定的行政法規(guī)不一致、相抵觸，還包括設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)與省、自治區(qū)制定的地方性法規(guī)不一致、相抵觸。此外，根據(jù)《立法法》第八條的規(guī)定[5]，凡屬于法律保留的事項，即使上位法還沒有規(guī)定，作為下位法的地方性法規(guī)，也不能擅自規(guī)定，否則將會導(dǎo)致國家立法和法治秩序的混亂，破壞法律保留原則，有害國家法治統(tǒng)一。

第二，事關(guān)國家立法的細(xì)化和具體實施的事項。根據(jù)《立法法》第七十三條第一款的規(guī)定，地方性法規(guī)可以就下列事項作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況作具體規(guī)定的事項。這就意味著，一旦國家通過了某項法律，地方性法規(guī)有權(quán)根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況作出具體規(guī)定。當(dāng)國家統(tǒng)一立法比較模糊，或者與本地實際情況出入比較大時，為了使法律具有可執(zhí)行性和可操作性，地方性法規(guī)就應(yīng)當(dāng)盡快制定出來，以因應(yīng)地方法治需求，解決地方具體問題，而不能視而不見，在立法上“不作為”或者“慢作為”。

第三，事關(guān)中央政策精神向地方立法的轉(zhuǎn)化事項。根據(jù)《立法法》第七十三條第三款之規(guī)定，除《立法法》第八條規(guī)定的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，設(shè)區(qū)的市根據(jù)本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規(guī)。在此，“本地方的具體情況和實際需要”，就包括中央政策精神在本地的具體落實問題。近年來，黨中央、習(xí)近平總書記針對生態(tài)文明建設(shè)問題多次作出過重要指示和工作部署，如關(guān)于藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)、綠水保衛(wèi)戰(zhàn)、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)、打好污染防治攻堅戰(zhàn)等要求，當(dāng)國家立法尚未付之闕如時，地方立法應(yīng)當(dāng)因地制宜，因時制宜，及時通過立法推進(jìn)特定時期的環(huán)境保護(hù)工作，實現(xiàn)政策向法律的轉(zhuǎn)化。

第四，事關(guān)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨的突出問題需要解決的事項。該事項的立法權(quán)來自于《立法法》第七十三條。該條第二款規(guī)定，地方性法規(guī)可以就下列事項作出規(guī)定：（二）屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項。從法理上講，該項權(quán)利屬于“創(chuàng)制性立法”或“自主性立法”，設(shè)區(qū)的市享有較大的自主權(quán)利，應(yīng)當(dāng)充分結(jié)合當(dāng)?shù)氐木唧w情況，通過制定地方性法規(guī)，解決當(dāng)?shù)氐胤浇?jīng)濟(jì)社會發(fā)展所面臨的突出問題。中國地大物博，人口眾多，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和環(huán)境問題千差萬別。如有些地方大氣污染嚴(yán)重，有些地方水污染嚴(yán)重，有些地方土壤重金屬含量嚴(yán)重超標(biāo)，有些地方固體廢物污染環(huán)境積重難返，有些地方成為洋垃圾進(jìn)口、中轉(zhuǎn)、傾倒的聚集地，有些地方亂砍濫伐造成水土流失，有些地方過度開發(fā)利用礦產(chǎn)資源造成生態(tài)惡化，等等。針對以上各自不同的問題，地方立法應(yīng)當(dāng)有責(zé)任感和緊迫感，及時制定地方性法規(guī)，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的改善。當(dāng)然，還應(yīng)當(dāng)考慮當(dāng)?shù)氐牧⒎ㄙY源、立法能力等因素[6]。

（二）地方環(huán)境立法之“緊急非重要”

如前所述，地方環(huán)境立法之“緊急非重要”，是指該項立法雖然緊急，但卻不是整個環(huán)境立法中的主干或關(guān)鍵，它們只處于整個環(huán)境保護(hù)事業(yè)和環(huán)境法治建設(shè)的從屬或次要地位，雖然一時看起來很“緊急”。雖然該項立法事務(wù)有的目前不重要或者不那么重要，但卻是整個環(huán)境立法工程不可或缺的組成部分，對其他環(huán)境立法會產(chǎn)生一定的影響作用，所以應(yīng)當(dāng)提前做好。實踐中，此類立法主要包括當(dāng)?shù)孛癖姺从硰?qiáng)烈的局部或者某一方面的環(huán)境問題、中央或上級統(tǒng)一組織的環(huán)境督察工作、立法組織機(jī)構(gòu)和人員的變動、立法起草調(diào)研工作的計劃與實施、立法會議議程和內(nèi)容的調(diào)整等方面。上述問題未必都是必須通過地方立法解決的事項，但廣義上都屬于地方立法的范疇，應(yīng)當(dāng)納入立法調(diào)整的視野。

首先，關(guān)于當(dāng)?shù)孛癖姺从硰?qiáng)烈的局部或者某一方面的環(huán)境問題。地方環(huán)境問題各種各樣，一般具有地域性、累積性、長期性、復(fù)雜性等特點，有些還具有偶發(fā)性、聚集性和短暫性。實踐中，當(dāng)?shù)孛癖姺从硰?qiáng)烈的局部或者某一方面的環(huán)境問題，往往后者比較多見，如畜禽養(yǎng)殖場污水或者惡臭氣體排放、城市餐飲場館油煙污染嚴(yán)重、夜間噪聲污染超標(biāo)、部分農(nóng)田濫施農(nóng)藥化肥等。這些問題在整個環(huán)境治理領(lǐng)域不屬于“大”的事件，在一個地方的影響也具有局限性，如果通過環(huán)境行政管理、行業(yè)自治能夠解決，也不需要通過地方立法加以規(guī)制。但是，如果相關(guān)問題當(dāng)?shù)孛癖姺错憦?qiáng)烈、涉及利益面廣，通過行政管理、行業(yè)自治已經(jīng)很難解決時，通過制定地方專項立法或者綜合立法來應(yīng)對，未嘗不是一個重要選項。

其次，關(guān)于中央或上級統(tǒng)一組織的環(huán)保督察工作。中央環(huán)保督察是黨的十八大以來生態(tài)文明建設(shè)的一項重要制度安排。2015年底，中央環(huán)保督察在河北省開始試點，此后分別于2016年7月和11月、2017年4月和8月分四批開展30個省區(qū)市的環(huán)保督察，實現(xiàn)了中央環(huán)保督察全覆蓋。2018年3月28日召開的中央全面深化改革委員會第一次會議提出，要以解決突出環(huán)境問題、改善環(huán)境質(zhì)量、推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展為重點，夯實生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)政治責(zé)任，推動環(huán)保督察向縱深發(fā)展。同時，要研究完善有關(guān)中央環(huán)保督察的相關(guān)規(guī)定、制度，建立長效機(jī)制，推動督察進(jìn)一步法治化、規(guī)范化[7]。環(huán)保督察的法治化離不開立法機(jī)關(guān)的作用。為此，全國人大常委會在2018年7月10日通過了具有法律性質(zhì)的《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)依法推動打好污染防治攻堅戰(zhàn)的決議》，提出要“健全環(huán)境保護(hù)督察機(jī)制，標(biāo)本兼治、綜合施策，著力解決突出生態(tài)環(huán)境問題，堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)”[8]。省級人大常委會為此也通過人大決議或者專項執(zhí)法檢查的方式，推進(jìn)環(huán)保督察與污染防治工作，如廣東省人大常委會提出要加強(qiáng)包括環(huán)保督察在內(nèi)的六個方面的監(jiān)督[9]。設(shè)區(qū)的市也可以結(jié)合本地環(huán)境問題的具體情況，落實中央要求，制定地方性法規(guī)，使環(huán)保督察在本地率先實現(xiàn)規(guī)范化、法治化、長期化。

第三，關(guān)于立法組織機(jī)構(gòu)和人員的變動、立法起草調(diào)研工作的計劃與實施、立法會議議程和內(nèi)容的調(diào)整等問題。這些事項屬于立法機(jī)關(guān)的程序性或者過程性工作，本身不是立法的實體內(nèi)容，但卻是立法的必要環(huán)節(jié)和步驟。不管是組織機(jī)構(gòu)和人員的變動、立法起草調(diào)研工作的計劃與實施，還是立法會議議程和內(nèi)容的調(diào)整，都會對立法工作能否順利進(jìn)行產(chǎn)生直接影響，因而必須當(dāng)即作出安排。安排的方式有很多，包括決議、通知、公告等。針對此類經(jīng)常出現(xiàn)的問題，尤其是程序性問題，如果以地方性法規(guī)的方式提前作出規(guī)定，可以避免類似問題一再發(fā)生，影響立法工作的正常進(jìn)行。

以上幾種情況，筆者將之列入“緊急非重要”的范疇，是相對的，不是絕對的。什么事“重要”，什么事“不重要”，常常受特定區(qū)域或者特定環(huán)境問題的影響，不能一概而論。實際上，這種認(rèn)識并不影響該項立法事務(wù)的安排或者特定問題的解決，雖然排在了“緊急且重要”這個類型之后。因為凡是緊急的事，不管是否“重要”，一般都會提前列入立法議程加以優(yōu)先安排。就此而言，該部分所談的“緊急非重要”的環(huán)境問題，常常也是“緊急且重要”的問題，雖然在長遠(yuǎn)上、整體上看來沒那么“重要”。

（三）地方環(huán)境立法之“重要非緊急”

哪些環(huán)境問題屬于“重要非緊急”的范疇呢？“重要”的意思在漢語里，指“重大而主要”，意思是不可或缺，不能忽視，無法替代。換成環(huán)境立法的場域，就是說該項立法是必不可少的，或早或晚，必須制定出來。之所以又是“非緊急”，是說該項立法當(dāng)前并不急需，或者時機(jī)尚不成熟，可以暫且緩一緩、放一放，待條件、時機(jī)成熟時再制定出來。

在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，哪些事項屬于重要的立法事項，對一個國家或者特定區(qū)域是必不可少的呢？這可以從人的基本生存需要說起：人要健康地活著，就不能不呼吸，因而需要清潔的空氣；人不能不喝水，就需要干凈的水；人不能不吃飯，就需要沒有污染的土壤；人不能不睡覺，就需要安靜的夜間環(huán)境。依此順序，就需要制定出有關(guān)大氣污染、水污染、土壤污染、噪聲污染防治的立法。在有些地方，與江、河、湖、海毗鄰，或者與草原、森林、礦產(chǎn)相伴，為防止亂砍濫伐、亂牧濫采，維持生態(tài)系統(tǒng)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)和自然資源的可持續(xù)利用，就有必要制定出有關(guān)江、河、湖、海、草原、森林、礦產(chǎn)等自然資源保護(hù)與可持續(xù)利用的立法。由于大氣、水、土壤、噪聲等涉及人的基本生存需要，關(guān)乎公民的生命權(quán)與健康權(quán)，關(guān)乎社會秩序的穩(wěn)定和執(zhí)政黨的形象，所以幾乎任何國家都很重視，會率先制定出全國性的大氣污染防治法、水污染防治法、土壤污染防治法和噪聲污染防治法。在這幾個立法領(lǐng)域，留給地方的空間并不大，如果中央立法足夠詳細(xì)，那么地方補(bǔ)充性立法的余地更小。但是，畢竟各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等各不相同，設(shè)區(qū)的市仍然可以結(jié)合當(dāng)?shù)氐木唧w情況，在中央立法對本地針對性不足、操作性不強(qiáng)的領(lǐng)域，待條件成熟時，制定出相應(yīng)的地方性法規(guī)。這類立法，可以稱之為“重要非緊急”的事項。另外，在有關(guān)江、河、湖、海、草原、森林、礦產(chǎn)等自然資源保護(hù)與可持續(xù)利用方面，各地差異會更大。由于它們是國家的經(jīng)濟(jì)命脈，往往也會有中央立法，憲法、立法法以及草原法、森林法會從不同角度加以規(guī)定，但未必窮盡一切問題，特別是地方的特殊問題。對此，設(shè)區(qū)的市可以在國家立法遺漏或者針對性不強(qiáng)領(lǐng)域，制定出專門的地方性法規(guī)。

（四）地方環(huán)境立法之“非重要非緊急”

之所以稱為“非重要非緊急”的立法，前文述及，是因為該項立法無關(guān)大局，當(dāng)前也不急需，有之無之目前無關(guān)緊要。但是，人的認(rèn)識能力、科學(xué)技術(shù)水平和環(huán)境保護(hù)能力畢竟有限，當(dāng)前不認(rèn)為重要也不急需的立法，未必將來不重要、不急需，等將來需要且有能力時可再立法。此類一時看來“非重要非緊急”的立法，應(yīng)當(dāng)未雨綢繆、早做規(guī)劃，雖然暫時可以將之排在立法規(guī)劃方案的后面。在此意義上，“非重要非緊急”的立法項目同樣都是相對的，而不是絕對的。

那么，哪些立法事項屬于“非重要非緊急”的范疇呢？在筆者看來，至少以下三個方面可以劃入該領(lǐng)域。

一是人的認(rèn)識能力目前尚不能把握的事項。如高效替代現(xiàn)有交通工具以解決城市交通擁堵的方法與機(jī)制；轉(zhuǎn)基因食品對人類健康危害的預(yù)警與防范的方法與機(jī)制；促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)更好地協(xié)調(diào)發(fā)展的方法與機(jī)制等等。

二是目前科學(xué)技術(shù)水平尚不能有效解決的事項。如關(guān)于促進(jìn)固體廢物、建筑垃圾充分、高效利用的方法與機(jī)制；關(guān)于將石漠化地區(qū)的土壤高效利用、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的方法與機(jī)制；關(guān)于對污染土壤低成本、高效益地修復(fù)與利用的方法與機(jī)制；關(guān)于地震、滑坡、泥石流等自然災(zāi)害進(jìn)行準(zhǔn)確預(yù)警監(jiān)測的方法與機(jī)制；關(guān)于霧霾天氣精準(zhǔn)監(jiān)測與有效防治的方法與機(jī)制等等。

三是當(dāng)前環(huán)境保護(hù)能力尚不具備的事項。此處所講的環(huán)境保護(hù)能力，一方面受制于人的認(rèn)識能力和科學(xué)技術(shù)水平，另一方面，更重要的是，在當(dāng)前的環(huán)境管理體制、機(jī)制和理念之下，尚不能在現(xiàn)行環(huán)境法律框架下有效解決，還有待于國家環(huán)境管理體制的改革和環(huán)境立法的調(diào)整。在消除地方立法“合法性”障礙的前提下，地方才能充分利用當(dāng)?shù)氐娜素斘锏葍?yōu)勢，通過立法解決當(dāng)?shù)靥囟ǖ沫h(huán)境問題。

上述區(qū)分同樣具有相對性。因為人的認(rèn)識能力與科技水平，以及環(huán)境保護(hù)的能力，往往相互制約，難分伯仲，甚至可以說是一個問題的不同側(cè)面，只是為了便于敘述和討論，筆者才做了這種區(qū)分。

三、區(qū)分立法“輕重緩急”的理論與實踐依據(jù)

區(qū)分立法的“輕重緩急”，無論是中央立法還是地方立法，無論是環(huán)境立法還是其他部門法，無論是理論上還是實踐上，都有著重要的意義和依據(jù)。因為任何一個國家的法律體系都不可能一蹴而就，都有一個逐漸完備的過程。在實踐上，也往往遵循著循序漸進(jìn)的規(guī)律，按照立法事項的“輕重緩急”來制定，并逐漸完備。

在立法學(xué)理論上，所謂立法完備，是指整個立法的完善[10]。廣義而言，立法完備可以指整個立法的完備，也可以指整個立法過程的一個階段的完備，還可以指法的體系或部門法或某個法的完備。立法完備是立法者所追求的理想和目標(biāo)，它包括立法體制、立法過程、立法技術(shù)、立法內(nèi)容、立法形式、立法原理等多個方面的完備。立法完備既需要與特定的時空條件相結(jié)合，采取耐心和嚴(yán)肅的態(tài)度去對待；也需要善于抓住時機(jī)，積極主動立法；更需要善于區(qū)分輕重緩急，在注意立法協(xié)調(diào)的同時，抓住重點，甚至?xí)簳r放松某些要求及時立法[11]。立法完備是一個目標(biāo)，也是一個過程，如果在立法過程中不區(qū)分輕重緩急，立法完備的目標(biāo)是不可能實現(xiàn)的。

在實踐中，無論是中央立法還是地方立法，都會對立法進(jìn)行規(guī)劃，一般按照輕重緩急的順序或者立法準(zhǔn)備的成熟情況和需求程度，將之劃分為長期規(guī)劃、中期規(guī)劃和短期規(guī)劃，短期規(guī)劃往往也稱為立法的年度計劃。“按照輕重緩急，即使立法的年度計劃，往往也劃分為三個檔次：把立法條件已經(jīng)成熟，改革與建設(shè)急需，本年度內(nèi)必須完成的項目列為第一檔次；把改革與建設(shè)急需，但準(zhǔn)備工作不充分或者立法條件不夠成熟，把握性不大的項目，列為第二檔次；把立法難度較大，年內(nèi)顯然完不成，但應(yīng)當(dāng)繼續(xù)調(diào)查研究的項目，列為第三檔次?！盵12]三個檔次的劃分在全國人大常委會歷次立法規(guī)劃和2018年立法工作計劃中有直接的體現(xiàn)，地方人大基本上也是遵循這一分類模式。如，十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃分為以下三類項目：第一類項目，條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的法律草案；第二類項目，需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案；第三類項目，立法條件尚不完全具備、需要繼續(xù)研究論證的立法項目。為了推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，遵循和把握立法規(guī)律，著力提高立法質(zhì)量，同時與中央有關(guān)方面的工作要點、計劃相銜接，在全國人大常委會2018年立法工作計劃中，對2018年法律案審議工作的安排如下：第一項是繼續(xù)審議的法律案；第二項是初次審議的法律案；第三項是預(yù)備審議項目[13]。第三項只是一種“項目”，連法律案都說不上。這個安排不完全是按照以上三個檔次的標(biāo)準(zhǔn)劃分的，但同樣遵循了“輕重緩急”的規(guī)律和順序。

地方立法方面，也基本上遵循了全國人大常委會的分類模式。如貴州省第十三屆人大常委會的立法規(guī)劃，分為以下三類：第一類，條件比較成熟、擬提請審議的項目；第二類，需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的項目；第三類，立法條件尚不完全具備、需要繼續(xù)調(diào)研的項目[14]。云南省人大常委會的立法規(guī)劃分的更細(xì)，在《云南省十三屆人大常委會立法規(guī)劃》中，共分五類立法項目。第一類，為條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的立法項目；第二類，為需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的立法項目；第三類，為有現(xiàn)實需要但立法條件尚不完全具備、需要繼續(xù)研究論證的立法項目；第四類，為改革發(fā)展急需和上位法立改廢或地方性法規(guī)實施情況變化，需要適時制定、修改或廢止的地方性法規(guī)；第五類，是省人大常委會將審議批準(zhǔn)的民族自治地方的自治條例、單行條例和審查批準(zhǔn)的設(shè)區(qū)的市、自治州人大及其常委會的地方性法規(guī)[15]。這五個類別的劃分，除了第五類之外，其他四類基本上可以與筆者上述對“輕重緩急”排列的“重要且緊急”“緊急非重要”“重要非緊急”“非重要非緊急”相對應(yīng)，雖然順序不盡一致。這說明實踐上也是這樣操作的。此外，設(shè)區(qū)的市人大常委會的立法規(guī)劃，基本上也是這個分類模式[16]。

結(jié) 語

對地方立法做輕、重、緩、急的劃分和討論，目的旨在使立法工作精細(xì)化、規(guī)范化，在確保依法立法、民主立法的前提下，實現(xiàn)科學(xué)立法。學(xué)界認(rèn)為，現(xiàn)代立法應(yīng)是科學(xué)活動，堅持科學(xué)立法，有助于產(chǎn)生現(xiàn)代法治國家所需要的高質(zhì)量的良法，有益于尊重立法規(guī)律，克服立法中的隨意性和盲目性，也有利于避免或減少錯誤和失誤，降低成本，提高立法效益[17]。當(dāng)然，科學(xué)立法僅有學(xué)理探討是不夠的，還應(yīng)當(dāng)制度化、法治化。本文所探討的關(guān)于地方環(huán)境立法應(yīng)注意并做到輕、重、緩、急問題，是對科學(xué)立法原則的深化和落實，也是對《立法法》關(guān)于科學(xué)立法要求的回應(yīng)[18]。毋庸諱言，筆者的探討是膚淺的、初步的，一些看法和分析也未必都是正確的、全面的，但這種探討卻是必須的、有益的。立法應(yīng)當(dāng)區(qū)分輕、重、緩、急，不但是設(shè)區(qū)的市的地方立法，也不僅僅是環(huán)境立法，包括中央立法和所有部門法在內(nèi)，哪個不需要區(qū)分輕、重、緩、急呢？在此意義上，對地方環(huán)境立法的討論，無異于對整個國家立法和所有部門法的討論。就此而言，該問題的重要性無需多言。

注釋：

[1]《立法法》第七十二條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項制定地方性法規(guī)，法律對設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！?/p>

[2]據(jù)統(tǒng)計，截至2016年9月，已經(jīng)頒布了地方綜合性環(huán)境法規(guī)的省份有26個，占中國大陸31個省、自治區(qū)、直轄市的84%，見李摯萍《地方環(huán)境立法發(fā)展走向分析》，載《地方立法研究》2017年第2期，第1頁。截至2017年12月底，設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)數(shù)量為595件，243個設(shè)區(qū)的市已經(jīng)擁有自己的地方性法規(guī)，占全部設(shè)區(qū)的市總數(shù)的88.7%，見閆然、毛雨：《設(shè)區(qū)的市地方立法三周年大數(shù)據(jù)分析報告》，載《地方立法研究》2018年第3期，第28頁。

[3]李摯萍：《地方環(huán)境立法發(fā)展走向分析》，載《地方立法研究》2017年第2期。

[4]閆然、毛雨：《設(shè)區(qū)的市地方立法三周年大數(shù)據(jù)分析報告》，載《地方立法研究》2018年第3期。

[5]《立法法》第八條規(guī)定，下列事項只能制定法律：（一）國家主權(quán)的事項；（二）各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)；（三）民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度；（四）犯罪和刑罰；（五）對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰；（六）稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度；（七）對非國有財產(chǎn)的征收、征用；（八）民事基本制度；（九）基本經(jīng)濟(jì)制度以及財政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度；（十）訴訟和仲裁制度；（十一）必須由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律的其他事項。

[6]李建國：《關(guān)于〈中華人民共和國立法法修正案〉的說明》，載《人民日報》2015年3月9日。

[7]高敬：《用中央環(huán)保督察利劍守護(hù)祖國綠水青山》，載《中國青年報》2018年5月24日。

[8]郭薇：《全國人大常委會通過決議推動打好污染防治攻堅戰(zhàn)》，載《中國環(huán)境報》2018年7月11日。

[9]王衍詩：《聚焦污染防治攻堅戰(zhàn) 進(jìn)一步加強(qiáng)六方面監(jiān)督》，載廣東人大網(wǎng)，http：//www.rd.gd.cn/rdgz/jdsd/201806/t20180612_165096.html，2018年8月4日訪問。

[10][12]周旺生：《立法論》，北京大學(xué)出版社1994年版，第218、499頁。

[11]周旺生：《立法學(xué)教程》，北京大學(xué)出版社2006年版，第439頁。

[13]《全國人大常委會2018年立法工作計劃》，載中國人大網(wǎng)，http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-04/27/content_2053820.htm，2018年8月5日訪問。

[14]《貴州省第十三屆人大常委會立法規(guī)劃》，載貴州人大網(wǎng)，http：//www.gzrd.gov.cn/gzdt/lfgz/wnlfgh/33740.shtml，2018年8月5日訪問。

[15]瞿姝寧：《省十三屆人大常委會立法規(guī)劃出爐》，載《云南日報》2018年6月4日。

[16]如《韶關(guān)市人大常委會2018年立法工作計劃》，載韶關(guān)人大網(wǎng)，http：//www.sgrd.gov.cn/lfzw/lfgk/201807/t2018

0716_666470.html，2018年8月6日訪問。

[17]張文顯主編：《法理學(xué)》（第三版），高等教育出版社、北京大學(xué)出版社2007年版，第237頁。

[18]《立法法》第六條規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)從實際出發(fā)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和全面深化改革的要求，科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、國家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任?！?/p>

（作者系廣東韶關(guān)學(xué)院政治與公共事務(wù)管理學(xué)院副教授。本文系2018年度教育部人文社會科學(xué)專項研究項目“基于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域下新時代我國社會主要矛盾研究”，批準(zhǔn)號：18JD710075）