2018年憲法修改與新時代中國法治的發(fā)展

秦前紅

2018年3月11日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過了《中華人民共和國憲法修正案》，這是現(xiàn)行憲法的第5次修改，也是時隔14年之后的再度修改。

憲法作為國家的根本大法，是一個國家法治秩序的根基，也是保持法治秩序統(tǒng)一和諧的最高判準(zhǔn)。盡管從學(xué)理上或許對法治秩序有著見仁見智的認(rèn)知，但其核心無非是依據(jù)憲法原則和憲法制度首先形成以憲法為中心的法治秩序，然后經(jīng)由法治秩序的牽引或規(guī)訓(xùn)形成國家秩序和社會秩序。憲法秩序合理轉(zhuǎn)換成國家秩序與社會秩序其實(shí)要求在國家生活和社會生活的各個方面都做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，做到法治國家、法治政府、法治社會的一體建設(shè)。欲達(dá)致上述之目標(biāo)，一國憲法首先必須處理好憲法規(guī)范性與憲法現(xiàn)實(shí)性的關(guān)系，以因應(yīng)社會客觀情勢的變遷，從而滿足社會發(fā)展的穩(wěn)定性、可預(yù)期性要求。所謂憲法的規(guī)范性，通常指在滿足社會一般正當(dāng)性訴求的前提下，由憲法規(guī)范、憲法程序和行憲技術(shù)等組成的相對空間。它一般包括憲法價值的自治性、規(guī)范制度的自足性和行憲技術(shù)的有效性。所謂憲法的現(xiàn)實(shí)性則是指憲法的現(xiàn)實(shí)適應(yīng)性，既指憲法要反映社會力量的對比關(guān)系，又指憲法要因應(yīng)社會情勢的變遷而保有彈性和調(diào)適之能力。由于憲法規(guī)范的穩(wěn)定和法律調(diào)整手段的時滯性，憲法的規(guī)范性和憲法的現(xiàn)實(shí)性之間永遠(yuǎn)保持著一種緊張關(guān)系，這種緊張關(guān)系既需要憑借憲法修改、憲法解釋等憲法變遷途徑來緩解或者消解，又需要在立憲活動中合理權(quán)衡規(guī)范性與現(xiàn)實(shí)性的比例關(guān)系，創(chuàng)制出良性憲法。正如王晨副委員長在《中華人民共和國憲法修正案（草案）的說明》中所說的那樣：“憲法只有不斷適應(yīng)新形勢，吸納新經(jīng)驗(yàn)，確認(rèn)新成果，作出新規(guī)范，才有生命力。”

將執(zhí)政黨的指導(dǎo)思想寫入憲法序言，是新中國憲法作為一種新的憲法類型，所采取的有別于西方憲法的一種憲制敘事方式。其目的在于宣示執(zhí)政黨的治國理政原則，凝聚社會價值共識，表征黨的主張和人民意志的統(tǒng)一。由于執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)集體在改革開放和社會主義建設(shè)的不同階段進(jìn)行了積極的重大的探索，因而形成階段化的理論成果和寶貴經(jīng)驗(yàn)。憲法序言已經(jīng)也必須與時俱進(jìn)地反映這些變化和發(fā)展，形成馬克思主義中國化成果在憲法序言中呈現(xiàn)的階段性和連續(xù)性的統(tǒng)一。黨的十六大以來，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)集體將改革開放和社會主義建設(shè)的理論上升總結(jié)為“科學(xué)發(fā)展觀”。黨的十八大以來，以習(xí)近平為核心的黨中央團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全國各族人民毫不動搖堅持和發(fā)展中國特色社會主義，統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面戰(zhàn)略布局”，推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程，形成一系列治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略，推動黨和國家事業(yè)取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革，中國特色社會主義進(jìn)入新時代。遵從中國憲法序言的敘事傳統(tǒng)，將科學(xué)發(fā)展觀和習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想寫入憲法，有利于歷時態(tài)地勾畫中國共產(chǎn)黨的理論探索、理論發(fā)展，也有利于保持黨章黨規(guī)與憲法文本在話語上的和諧統(tǒng)一。

監(jiān)察體制改革是一項(xiàng)事關(guān)全局的政治改革。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政，并反復(fù)重申重大改革必須于憲有據(jù)、于法有據(jù)。在監(jiān)察體制改革試點(diǎn)初期，學(xué)界曾經(jīng)產(chǎn)生過監(jiān)察體制改革是否必須修憲的爭拗。主張無須修憲的人所持理據(jù)主要有兩條：其一，現(xiàn)行憲法第六十二條第三款規(guī)定，全國人大“有權(quán)制定和修改刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律”，監(jiān)察機(jī)構(gòu)當(dāng)然也是國家機(jī)構(gòu)，故全國人大有權(quán)直接立法。其二，是將2010年10月生效實(shí)施的《中華人民共和國行政監(jiān)察法》修改為國家監(jiān)察法。主張必須修憲的人抱持重大改革必須于憲有據(jù)的基本立場，對上述說法給予了明確回應(yīng)。認(rèn)為對憲法第六十二條第三款不應(yīng)僅做文意解釋，而必須進(jìn)行體系解釋和立憲目的解釋。憲法第六十二條第三款僅指憲法上已有的國家機(jī)關(guān)，全國人大可通過立法具體化來完成憲法的立法委托。至于將行政監(jiān)察法修改為國家監(jiān)察法的主張則因這兩部法律的調(diào)整范圍、立法功能等大有不同，也難以獲得理論上的證成。中共中央和全國人大針對上述爭議，堅持采取法治思維、法治方式來回應(yīng)社會期待，并作出明智的政治決斷，決定通過監(jiān)察制度入憲的方式來為監(jiān)察改革提供合憲性依據(jù)。憲法修正案在憲法第三章《國家機(jī)構(gòu)》第六節(jié)后增加一節(jié)，作為第七節(jié)“監(jiān)察委員會”，就國家監(jiān)察委員會和地方各級監(jiān)察委員會的性質(zhì)、地位、名稱、人員組成、任期任屆、領(lǐng)導(dǎo)體制、工作機(jī)制等作出規(guī)定。與此相適應(yīng)，還對憲法其他相應(yīng)條款進(jìn)行了修改。比如：將憲法第一章《總綱》第三條第三款中“國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生”修改為“國家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生”。又比如，將憲法第三章《國家機(jī)構(gòu)》第六十五條第四款“全國人民代表大會常務(wù)委員會的組成人員不得擔(dān)任國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)”修改為“全國人民代表大會常務(wù)委員會的組成人員不得擔(dān)任國家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)”……

黨的十九大報告強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威”“樹立憲法法律至上、法律面前人人平等的法治理念。各級黨組織和全體黨員要帶頭尊法學(xué)法守法用法，任何組織和個人都不得有超越憲法法律的特權(quán)，絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、逐利違法、徇私枉法”。習(xí)近平總書記也多次強(qiáng)調(diào)憲法的生命在于實(shí)施，憲法的權(quán)威在于實(shí)施。本次憲法修改案在憲法第一章《總綱》第二十七條增加一款，作為第三款：“國家工作人員就職時應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定公開進(jìn)行憲法宣誓?！睉椃ㄐ闹贫饶壳盀槭澜缟显S多國家廣為采用，其意旨在于通過具有公共儀式性的宣誓活動，營造一種莊嚴(yán)神圣的氛圍，從而提升對憲法的權(quán)威性認(rèn)知；也通過國家公職人員的公開承諾，形成對其遵憲護(hù)法的公開法律約束、倫理約束，從而助推憲法的實(shí)施和貫徹。建立完善的符合國情的憲法宣誓制度，是一個國家政治文明、法治文明的重要特征。正如全國人大常委會副委員長王晨所說：“將憲法宣誓制度在憲法中確認(rèn)下來，有利于促進(jìn)國家工作人員樹立憲法意識、恪守憲法原則、弘揚(yáng)憲法精神、履行憲法使命，也有利于彰顯憲法權(quán)威，激勵和教育國家工作人員忠于憲法、遵守憲法、維護(hù)憲法，加強(qiáng)憲法實(shí)施?！苯ㄔO(shè)富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，建設(shè)強(qiáng)大的社會主義法治國家，必須形成科學(xué)的符合現(xiàn)代化要求的憲法實(shí)施制度安排。建立專門的憲法實(shí)施機(jī)構(gòu)，是有效地發(fā)揮憲法作用，提高憲法權(quán)威的必然性要求。全國人大常委會原副委員長王漢斌曾在回憶錄中專門提及1978年和1982年憲法修改時：“是否設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)來保障憲法實(shí)施，從修憲開始到最后通過憲法修改草案，一直是討論最熱烈的問題”。從世界范圍來看，保障和監(jiān)督憲法實(shí)施主要有最高法院實(shí)施、立法機(jī)構(gòu)實(shí)施和專門機(jī)構(gòu)實(shí)施三種模式。國內(nèi)學(xué)界曾就專門機(jī)構(gòu)推進(jìn)“憲法監(jiān)督”提出三種方案：設(shè)立與全國人大地位相當(dāng)?shù)膽椃ㄎ瘑T會，設(shè)立與全國人大常委會地位相當(dāng)?shù)膽椃ㄎ瘑T會，在全國人大之下設(shè)立專門委員會性質(zhì)的憲法委員會。新修改的憲法在第七十條明確規(guī)定：“全國人大設(shè)立民族委員會、憲法和法律委員會……”此種將憲法和法律委員會并置的方案，是一種戒急用緩、成本最低、陣痛最小的方案。涉及重大憲制性試驗(yàn)的變革，漸進(jìn)謹(jǐn)慎，才能行穩(wěn)致遠(yuǎn)。未來經(jīng)過一定時間的探索，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)后，可以不排除對該制度的增益性改良。當(dāng)下之急務(wù)，乃是建立和健全憲法和法律委員會良性運(yùn)轉(zhuǎn)的議事規(guī)則、憲法解釋制度、合憲性與備案審查的銜接制度等。

黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一是中國特色的政治發(fā)展道路。黨的十九大明確指出：中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨。這是新時代對黨的領(lǐng)導(dǎo)地位、領(lǐng)導(dǎo)方式、執(zhí)政規(guī)律在理論上形成的重大新判斷。1982年憲法修改時，基于當(dāng)時的社會客觀情勢和理論認(rèn)識水平，憲法修改委員會決定在憲法序言中具體表述：“中國各族人民將繼續(xù)在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，在馬克思列寧主義、毛澤東思想指引下，堅持人民民主專政，堅持社會主義道路，不斷完善社會主義的各項(xiàng)制度，發(fā)展社會主義民主，健全社會主義法制……”本次憲法修改為了充實(shí)堅持和加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)容，在憲法第一章《總綱》第一條第二款“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度”后面增寫一句，內(nèi)容為“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義的本質(zhì)特征”。王晨副委員長在關(guān)于《憲法修正案（草案）》的說明中，專門指出如此規(guī)定的重大意義在于：“憲法從社會主義制度的本質(zhì)性屬性角度對堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行規(guī)定，有利于在全體人民中強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)意識，有效地把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到國家工作全過程和各方面，確保黨和國家事業(yè)始終沿著正確方向前進(jìn)”。黨的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)入憲法正文，需要憲法理論、黨法黨規(guī)理論的重大創(chuàng)新，從而給予落實(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)的具體制度建設(shè)以有力指導(dǎo)。

憲法修改制度、修改模式和修改技術(shù)是否成熟、穩(wěn)定、周全，是法治進(jìn)步和法治成熟的重要表現(xiàn)。1982年以來，我們經(jīng)歷了四次憲法修改（1988、1993、1999、2004），已經(jīng)形成了比較成熟穩(wěn)定的修憲模式。每一次修憲，在實(shí)現(xiàn)黨的有關(guān)重大決策部署的同時，也沒有對法的形式、法的安定性造成沖擊，實(shí)現(xiàn)了很好的法律效果、社會效果和政治效果。本次憲法修改也堅持對憲法只作部分修改、不作大改。對各方面普遍要求修改、實(shí)踐證明成熟、具有廣泛共識、需要在憲法中體現(xiàn)和規(guī)范、非改不可的，進(jìn)行必要的適當(dāng)?shù)男薷?；對不成熟、有爭議、有待進(jìn)一步研究的，不做修改，這樣有利于保證憲法的連續(xù)性、權(quán)威性。在憲法修正案的具體審議、表決議程的安排上，也是充分考慮憲法的最高權(quán)威性，科學(xué)合理安排了憲法修正案和國家監(jiān)察法的不同審議、通過時間。憲法修正案于2018年3月11日由第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過，國家監(jiān)察法則是由本次全國人大會議于3月20日通過，這樣使得國家監(jiān)察法的審議通過具有了完全的合憲性。需要補(bǔ)充說明的是，1982年憲法的四次修改均在根據(jù)客觀需要對憲法相應(yīng)內(nèi)容進(jìn)行修改的同時，保持了憲法典138條憲法序號的穩(wěn)定不變。而本次憲法修改增加5條，使憲法條文由138條變?yōu)?43條。此種修改方式的新變化，除了需要保持法治的統(tǒng)一而必須及時修改相關(guān)部門法，及時調(diào)整權(quán)威性憲法教材和政策文本的表述以外，還要求中國的憲法理論研究者基于中國法治發(fā)展的主體性需要給予有說服力的闡釋。

（作者系武漢大學(xué)法學(xué)院教授）