中外地方政府性債務管理體系的多重比較*

包 青

(安徽行政學院，安徽 合肥 230059)

2014年國發(fā)43號文①和預算法修正案開啟了我國地方政府性債務(以下簡稱地方債務)規(guī)范管理的征程，并和隨后出臺的一系列法律法規(guī)、相關文件形成了我國地方政府性債務管理體系(以下簡稱地方債務管理體系)的基本內容。一時之間，專家學者們從不同視角探討我國地方債務管理問題，其中不乏中外比較研究。在梳理這些研究資料過程中，筆者發(fā)現(xiàn)2014年之后的文獻大都拘泥于某一方面的比較，如管理模式、風險防控等，但就地方債務管理體系做相對全面比較的并不多，這當然與我國地方債務管理體系正處于構建過程中有關。但筆者認為，構建過程中全面了解中外差異，有針對性的吸收國外經(jīng)驗教訓尤為重要，因為推倒重來或再行修補的成本更大、負面影響也更深遠。基于此，本文擬從地方債務管理體系的七方面，即管理體制、管理目標、管理機構、資金運行管理、風險防控、危機化解、糾錯問責(見圖1)進行中外比較，找問題、尋差距，以期獲取啟迪。

圖1 地方債務管理體系[1]

一、管理體制比較

按地方債務管理權限在政府和市場、中央和地方間的分權程度遞減，可將地方債務管理體制分為市場約束型、共同協(xié)商型、制度約束型和行政控制型。市場約束型的代表是新西蘭，其中央政府極少干涉地方政府舉債行為，地方政府根據(jù)自身的融資需求和金融市場資金供給狀況決定舉債措施。在歷史文化傳統(tǒng)的影響下，澳大利亞實行共同協(xié)商型管理體制，聯(lián)邦政府和地方政府通過借款委員會就地方的財政收入、支出及債務管理進行溝通協(xié)商。而美國、巴西、波蘭、德國等中央政府(聯(lián)邦政府)則通過法律制度規(guī)范地方政府舉債，具有明顯的制度約束型特征。法國中央政府借助行政司法機構對地方債務進行嚴格監(jiān)管，是行政控制型的典型。我國目前地方債務管理體制應屬行政控制型，主要表現(xiàn)在兩方面：其一，我國目前地方債務管理權限集中于政府，主要依靠財政、審計、發(fā)改等行政機構來監(jiān)督管理，市場影響力小。其二，雖然《預算法》和43號文從法理和制度上確立省級政府舉債權，但受到中央政府限額控制；省級以下地方政府不能自主發(fā)債，只能由省級政府代為發(fā)債。由此可見，我國地方債務管理權限集權于中央政府，地方政府特別是基層政府權限很小。

二、管理目標比較

大多數(shù)國家如澳大利亞、丹麥、比利時等地方債務管理的基礎目標是在風險約束下實現(xiàn)地方政府融資成本最小化，同時很多國家還設置二級目標來細化或充實基礎目標。如哥倫比亞、韓國、加拿大、泰國等希望通過管理地方政府債券市場培育帶動私人債券市場，以此推動國內資本市場的發(fā)展；美英兩國的二級目標則是和國庫現(xiàn)金管理相聯(lián)系。我國在2014年之前，由于缺乏法律法規(guī)的約束，地方債務管理亂象叢生，償債風險暗流涌動，相比較債務組合成本，風險防控更為迫切。因此在2013年對地方債務進行摸底審計后，43號文指出要規(guī)范舉債、防范化解財政金融風險，但對融資成本只在存量債務置換時有所提及?？梢?，在風險約束方面我國與世界各國基本保持一致。但相比較國外成熟完備的管理目標，我國不足之處是對債務組合成本關注不夠，不利于提高債務資金的使用效率；目標簡單粗糙，需要設置二級目標進一步細化充實。

三、管理機構比較

在地方債務管理權限既定下，管理機構是實現(xiàn)債務管理目標的組織保證。大多數(shù)國家在財政部內設置地方債務管理機構，如加拿大財政部下屬金融市場處、澳大利亞財政部的借款委員會。但也有少數(shù)國家設置獨立于財政部的地方債務管理機構，如美國的市政債券辦公室和市政債券規(guī)則委員都獨立于聯(lián)邦財政部。與國際通行做法一致，我國在財政部內設立地方債務管理機構。具體而言，我國財政部預算司政府債務管理處是中央層面的管理機構；多數(shù)省份由財政部門預算處兼任地方債務管理機構，但安徽、河北、重慶等成立專門性債務管理處；縣及縣以下地方政府債務管理機構沒有統(tǒng)一規(guī)定，甚至一些基層政府債務游離于財政管理之外[2]。由此可見，我國地方債務管理機構各級不同、各地相異，導致管理機構職責不明、功能不一，不利于統(tǒng)一管理和業(yè)務指導交流。

四、資金運行管理比較

地方債務資金運行管理包括四個環(huán)節(jié)：舉債方式、應債資金、舉債用途、償債資金。在舉債方式上，多數(shù)國家允許借款和發(fā)債同時并存。但我國在歷經(jīng) “多頭舉債、多渠道舉債”之痛后，目前各級地方政府合法舉債方式只有發(fā)行債券，對2014年之前的存量債務也是通過三年過渡期發(fā)債進行置換。單一的舉債方式統(tǒng)一了舉債渠道，便于統(tǒng)計債務規(guī)模、防范債務風險，比較適合我國地方債務管理現(xiàn)狀。當然現(xiàn)實中還存在著“明股暗債”、地方政府變相擔保等舉債方式， “修明渠、堵暗道”還有很長的道路要走。通常應債資金與舉債方式密切相關，如采用發(fā)債方式的美國，應債資金主要來自資本市場。我國地方政府合法舉債方式雖然只有發(fā)債，但因資本市場稚弱，應債資金卻主要來自金融機構，以商業(yè)銀行占比最高，財政、金融風險關聯(lián)度高。在舉債用途上，我國和大多數(shù)國家一樣遵循債務資金用于資本性支出的“黃金規(guī)則”。在償債資金的要求上，新西蘭規(guī)定地方政府每筆債務都要有對應的償債基金；在美國，一般責任債券償債資金是政府收入，收益?zhèn)膬攤Y金則是對應融資項目的收費收入。我國規(guī)定，地方政府舉借的債務應當有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源；一般債務本金可用一般公共預算收入和發(fā)行一般債券來償還，而利息只能通過一般公共預算收入償還；專項債務本金可用對應的政府性基金收入、專項收入和發(fā)行專項債券來償還，但利息只能通過政府性基金收入、專項收入償還。由此可見，我國在償債資金方面的規(guī)定清晰明確，關鍵在于執(zhí)行。

五、風險防控比較

在諸多風險防控措施中，規(guī)模控制是最常見的方法，而事前的風險預警、高度透明的信息披露是風險防控的技術基礎。

(一)規(guī)模控制。要控制地方債務規(guī)模，可從需求、供給兩方面考慮。需求控制主要利用系列指標鎖定地方政府債務規(guī)模的上限，如美國規(guī)定州負債率②警戒線為13%—16%，州債務率③警戒線為90%—120%；韓國規(guī)定償債率④必須小于20%，日本規(guī)定地方政府債務依存度⑤超過30%，不得發(fā)行一般事業(yè)債券。供給控制是指通過約束銀行等金融機構的貸款行為來控制地方政府債務規(guī)模，如巴西、俄羅斯等規(guī)定貸款機構不包括地方政府所屬銀行，波蘭要求商業(yè)銀行對某一種地方債投資額度不超過該銀行資產(chǎn)的25%，哥倫比亞要求貸款機構放貸時要充分考慮貸款額在地方政府凈資產(chǎn)中的比例。目前我國主要通過限額管理來控制地方政府債務規(guī)模，全國總限額由國務院根據(jù)國家宏觀經(jīng)濟形勢確定并經(jīng)全國人大批準。在總限額內，財政部提出分配各地區(qū)限額方案，主要參考各地區(qū)的財力狀況、債務風險、重大項目支出、債務管理績效及地方建設投資需求等因素[3]。由此可見，我國地方政府債務規(guī)模是由中央綜合考慮、權衡分配的結果，雖然照顧到各地的實際情況，但與地方真實需求還有差距，非真正意義上的需求控制。供給控制方面主要由財政部聯(lián)合銀行保險監(jiān)督管理委員會出臺相關指導意見，對金融機構向地方政府購債做出原則性要求，相對比較籠統(tǒng)，沒有量化的約束性指標，指導性、操作性不強。

(二)風險預警。

美國俄亥俄州模式、哥倫比亞紅綠燈預警系統(tǒng)和日本風險預警體系是地方債務風險預警最具代表性的做法。美國俄亥俄州按財政運行情況確定“預警名單”，一旦財政狀況進一步惡化則進入“危機名單”，將由“財政計劃與監(jiān)督委員會”來監(jiān)督控制該地方財政。哥倫比亞紅綠燈預警系統(tǒng)是通過流動性指標和償債能力指標來判斷地方財政是紅燈還是綠燈，處于紅燈區(qū)的地方政府禁止借款，處于綠燈區(qū)的地方政府可自主負債。日本的風險預警則是根據(jù)實際赤字率、綜合實際赤字率、實際公債費比率和未來負擔比率四個指標確定早期財政健全化標準和財政再生標準，突破早期財政健全化標準的地方政府需要制定財政健全化計劃，對其實行外部監(jiān)查；突破財政再生標準的地方政府在實行外部監(jiān)查的同時地方債的發(fā)行將受限[4]。我國雖然《預算法》和43號文都要求建立地方債務風險評估和預警機制，但目前還沒有全國統(tǒng)一的預警方案?？v向看，主要由各級政府自行開展風險預警工作，包括中央政府在內的上級政府對下級債務風險預警管控不夠；橫向看，地方債務風險評估與預警目前是財政部門的“內部工作”，人大、審計參與較少，其預警的準確性有待驗證。另外風險預警指標單一，缺乏系統(tǒng)性、趨勢性指標，難以準確、客觀、前瞻性的反映我國地方債務風險狀況。最后如政府資產(chǎn)負債表、地方債務信息披露等配套制度的缺乏，也不利于全面預警地方債務風險。

(三)信息披露。在信息披露的內容上，澳大利亞要求地方政府報告直接債務、或有債務，定期提交籌資戰(zhàn)略與平衡規(guī)劃，并且按統(tǒng)一框架要求對借款融資情況和使用情況進行季度和年度報告。在信息披露的及時性上，南非要求在政務會議后5個工作日內或者在向公眾公開的日期內置放于網(wǎng)上。在信息披露的途徑方面，美國要求公開發(fā)行的市政債券通過正式的官方聲明來公布地方政府的責任和義務。目前我國也提出完善債務報告和公開制度，定期公開債務信息，但實際進程并不理想。首先通過公開渠道能查詢到的是省級債務的相關信息，省級以下地方債務還是作為機密文件不對外公開。其次即便省級債務的相關信息也是比較粗糙的，只有一般債務、專項債務的限額和余額等數(shù)據(jù)，難以獲取更多、更詳細的信息。最后2014年以后發(fā)行的地方債券可以通過省級政府財政部門和中國債券信息網(wǎng)進行查詢，但披露的主要是債券發(fā)行及承銷情況，缺少債券發(fā)行人的財務狀況、債務狀況和償債能力等核心信息?？梢姡覈谛畔⑴斗矫婧蛧H做法還存在很大差距，由此也無法展開真正意義上的地方債券信用評級活動。

六、危機化解比較

在地方政府發(fā)生債務危機時，各國應對措施多樣。法國采用中央政府行政接管的方法，原議會和地方政府解散，由總統(tǒng)代表直接執(zhí)政，并由中央政府代償其債務。南非采用上級政府重組地方債務的做法，省政府強制干預發(fā)生債務危機的市政府，要求編制財務復蘇計劃限制支出、確定收入目標和籌集特殊收入。我國目前采用與南非類似的做法，省級政府負責本地區(qū)地方債務風險，必要時可以啟動財政重整計劃。從制度規(guī)定上來看，我國化解地方債務危機的措施與國外沒有太大的差異。但結合我國實情，至少存在兩方面的問題。一是在履行法律范圍內職責時，地方政府出現(xiàn)還本付息困難是財政重整的前提條件。但在目前我國各級政府間事權劃分不清、支出界定不明的情況下，債務危機是否因地方政府履責造成難以準確辨識，財政重整的必要性不易判定。此時進行財政重整對省級政府有失公允，且易誘發(fā)省級以下地方政府道德風險。其二，科學完整的政府資產(chǎn)負債表是處置政府資產(chǎn)、實施財政重整計劃的基礎。而我國目前還沒強制要求地方政府編制資產(chǎn)負債表，這就意味著無法準確判斷地方政府的償債能力，危機化解的效果也會因此大打折扣。

七、糾錯問責比較

按對象的不同，糾錯問責措施分為兩類：一是約束地方政府的措施，如取消舉債權、罰收債務違約金。巴西規(guī)定，地方政府如果在八個月的寬限內不能將債務規(guī)模降至限額內，則該地方政府被列入財政部黑名單，不能繼續(xù)舉債。新西蘭對不能全額支付特別債券本利息的地方政府罰收違約額的5%作為賠償金。二是約束相關責任人的措施，常見的有追究其經(jīng)濟、行政和法律責任。如南非對未履行相關法律義務的責任人處以行政或刑事處罰，并要求賠償因故意或疏忽而造成的損失和浪費。我國目前有關地方債務的糾錯問責措施也是從地方政府和相關責任人兩方面規(guī)定的。如規(guī)定地方政府嚴重違反相關債務預算管理辦法的，財政部可以暫停其債券發(fā)行資格；債務風險防范不力的地區(qū)可以減少或暫停舉債。在官員政績考核中充分考慮地方債務風險管理；對財政重整地區(qū)的主要領導在終止應急措施前不得重用或提拔，已經(jīng)離任的依法追究其責任；對違法違規(guī)舉借債務、提供擔?；蚴褂脗鶆召Y金的主管人員和其他責任人員給予撤職、開除的處分[5]。與西方國家選民約束政府官員不同，我國地方政府官員主要受政績考核的激勵和約束，因此，我國將地方債務納入官員政績考核切合我國國情，有較大的現(xiàn)實意義。但我國官員任期和債務期限不匹配在一定程度上給糾錯問責帶來困難；另外行政管理實行首腦負責制，相關責任人問責明確，但黨委實行集體決策制，問責黨委就比較困難。

八、結論與建議

(一)結論

總之，雖然因國情差異各國選擇的地方債務管理體制不同，但各國都采用統(tǒng)一專業(yè)性的管理機構并且都有明確充實的管理目標。同時，各國在資金運行管理、風險防控、危機化解和糾錯問責方面提供了標準化的管理方法和數(shù)量化的管理工具，對完善我國地方債務管理體系有著直接的借鑒意義。相比之下，雖然我國地方債務管理體系基本架構已經(jīng)形成，但應急性、短期性等弊端明顯。如管理體制上過于倚重中央政府及行政管理機構，沒有充分發(fā)揮市場、法制的力量；管理目標簡單粗糙，忽視融資成本的約束；管理機構各級各地不統(tǒng)一，距離真正意義上的專門管理還有一步之遙；違規(guī)違法融資方式仍然存在，財政、金融風險難以隔離；風險防控中定性分析居多，缺乏量化指標；各級政府事權不明晰、地方政府資產(chǎn)負債表缺失都會影響債務危機化解的效果；債務管理制度與相關行政管理制度有待磨合協(xié)調。因此，完善我國地方債務管理體系任重道遠。

(二)建議

從長期來看，完善我國地方債務管理體系主要從以下幾點著手：

一是在推進我國地方債務管理法治化進程中，規(guī)范各級政府財權事權，合理配置地方各級政府舉債權。目前我國沒有公債法等專門性法律，只在《預算法》、《擔保法》中做了相關規(guī)定；現(xiàn)有的制度規(guī)范中以行政法規(guī)形式出現(xiàn)的有三項，其余都是部門規(guī)章，法律效力相對較低，制度約束性較弱。世界各國地方債務管理的歷程無一不是法治化推進的過程，今后我國也要大力推動地方債務管理的法治化建設。具體來說，就是要根據(jù)實際需要完善立法，如時機成熟可推出公債法，在現(xiàn)有行政法規(guī)的基礎上修訂完善并提升法律效力，特別是要以法律形式明確各級政府財權事權，合理配置地方各級政府的舉債權。劃分各級政府財權事權的實質就是要明晰各級政府的職責，防止“上級點菜、下級買單”的支出下沉，也能防止地方債務風險向上轉移，有助于實現(xiàn)政府間硬預算約束。就我國目前現(xiàn)實情況來看，事權財權的法治化不僅是完善分稅制的內在需求，在賦予地方政府舉債權后，這一需求更為迫切。按規(guī)定，我國市縣級政府不能自主發(fā)債，確需舉債的只有委托省級政府代發(fā)，這實際在借用省級政府的信用。在中央不救助、省級政府負總責的條件下，由省級財政兜底市縣級債務風險的可能性很大。目前山東、甘肅、四川等幾個省級政府提出，對市縣級債務風險不承擔救助責任，正是省級政府自保的反映。今后，我國要進一步改革財政管理體制，在法律框架內明確各級政府財權、事權、支出責任和轉移支付，并在此基礎上對地方政府舉債權進行科學細分，合理配置省級政府、市縣級政府舉債活動中的責權利。隨著省級政府自主發(fā)債工作成熟，還可以從地級市政府試點試行，逐步適度放開自主發(fā)債權。

二是在細化充實管理目標的指引下，充分發(fā)揮市場力量，推動地方債務管理體制逐步完善。細化充實地方債務管理目標首先就是要本著“舉債必問效、無效必問責”的原則，全面實施績效管理，優(yōu)化債務組合成本；其次，因地方債券的規(guī)模是國債的1.2倍[6]，是債券市場的生力軍，因此我國地方債務管理的二級目標可設為助推我國債券市場發(fā)展。在此目標指引下，發(fā)揮市場力量，推動我國地方債務管理體制逐步完善。我國政府層級多，上下級政府間的隸屬關系明確，結合我國的政治體制和財政體制，行政控制型管理體制適應了當前國情。行政控制型憑借上級政府的權威來控制地方債務風險，雖然效果直接有力，但這可能使中央政府陷入微觀決策并要承擔地方債務的道德風險和隱性擔保，因此純粹行政控制管理體制是不可取的。就我國實情而言，現(xiàn)有的地方債務管理體制的某些不足之處就可以通過市場來彌補，如限額分配并非源自地方真實融資需求，極易造成“跑部求債”、“跑省求債”的現(xiàn)象?？梢蕴剿髟诳傁揞~內設計系列量化指標，超過標準值禁止或減少發(fā)債，標準值內發(fā)揮市場信息引導和優(yōu)勝劣汰的功能，由地方政府獨立研判風險、自主發(fā)債。因此，今后要更大限度地發(fā)揮市場主體的功能和作用，助推地方債務管理體制日臻完善，如借助證券交易所、銀行柜臺等市場進一步規(guī)范地方債券的發(fā)行、銷售工作；借助金融機構、信用評級機構等市場主體提升地方債務信息披露力度；借助媒體和公眾的力量強化對地方債務的監(jiān)管。

三是在全國統(tǒng)一管理機構的同時，逐步完善現(xiàn)有制度，建設相關配套制度。統(tǒng)一的管理機構不僅有利于縱向業(yè)務指導和橫向交流，也有利于相關制度的制定和執(zhí)行。因此，要求全國各級政府尤其是縣及縣以下地方政府在財政部門內設立專門管理機構，對地方債務進行專門性、規(guī)范化日常管理。與此同時，逐步完善現(xiàn)有制度，如進一步完善債務風險預警機制，由中央層面建立地方債務風險預警制度，各地方以此為藍本完善本級風險預警方案；加強人大、審計監(jiān)督，提升風險預警的準確性；以地方債務的歷年累計數(shù)據(jù)、新增數(shù)據(jù)、或有債務數(shù)據(jù)、當年還本付息數(shù)據(jù)和發(fā)展趨勢等為參考，建立具有代表性和操作性的指標體系。進一步完善黨政干部管理制度，嚴格黨政干部任期制，無特殊情況，任期內不能調動，并對任期內的地方債務承擔責任。另外為提升地方債務的管理效果，發(fā)揮規(guī)范舉債的作用，還得建立相關輔助制度，如信息披露機制、信用評級制度和政府資產(chǎn)負債表的編制公開等。

錢穆先生說過，沒有孤立存在的制度，各項制度間的內在聯(lián)系必然會形成一個整體。地方債務管理體系不僅涉及內部機制間的制約協(xié)調，還會牽扯到與其他政治經(jīng)濟體制的耦合關系，其構建、發(fā)展、完善是一個漫長的過程。睜眼看世界，有選擇的借鑒其他國家的經(jīng)驗做法，可以適度縮短這一過程。

[注釋]

①國發(fā)[2014]43號文件《關于加強地方政府性債務管理的意見》(簡稱《意見》)。

②負債率=州債務余額/州內GDP。

③州債務率=州及州以下地方政府債務余額/州及州以下地方政府年總收入。

④償債率=前4年地方政府還本付息平均額/前4年財政收入平均額。

⑤地方政府債務依存度=地方政府當年舉借債務額/當年一般財政收入。