刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋的實踐和思考*
——以杭州市為例

陳 凱（浙江省杭州市司法局副局長）

董紅民 唐曄旎（浙江省杭州市法律援助中心）

2017年10月11日，最高人民法院、司法部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開展刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點工作的辦法》，對開展刑事案件審判階段律師辯護(hù)全覆蓋試點工作作出了新的部署。2017年11月23日，浙江省杭州市中級人民法院會同市司法局聯(lián)合出臺《杭州市刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點工作實施方案》（以下簡稱《實施方案》），全面啟動全覆蓋試點工作，充分發(fā)揮律師在刑事案件審判中的辯護(hù)作用，推進(jìn)以審判為中心的刑事訴訟制度改革。本文擬對試點開展以來，杭州市刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋的現(xiàn)狀、存在問題進(jìn)行闡述和分析，并對完善律師辯護(hù)全覆蓋工作提出建議。

一、全覆蓋試點刑事法律援助總體情況

在《實施方案》出臺后，杭州全市開始陸續(xù)推進(jìn)試點工作，各區(qū)、縣（市）基本從2017年12月開始全面開展，具體情況如下①本文選取的數(shù)據(jù)從2017年12月1日開始到2018年5月31日（司法部年報要求從上年度的12月1日起算），作為試點開展后半年的數(shù)據(jù)，與試點開展前的同期數(shù)據(jù)比較。。

（一）全市各地試點開展前后刑事法援案件量情況

2018年上半年，全市共辦理刑事法律援助案件3200件，比去年同期1744件增長83.5%。刑事法律援助案件量增幅較大，刑事辯護(hù)率明顯提高。

通過對2017年和2018年上半年刑事法律援助案件數(shù)比較，我們發(fā)現(xiàn)，各區(qū)、縣（市）的案件量在全覆蓋試點以后同比增長非常明顯，其中濱江區(qū)增幅最大，2017年上半年刑事法律援助案件量為44件，試點開展后2018年的上半年，案件量增長到124件，增幅達(dá)到182%；增幅最小的是拱墅區(qū)，增幅為20%。

（二）通知辯護(hù)案件量情況

2018年上半年，三個階段通知辯護(hù)法律援助案件共3039件，其中偵查和審查起訴階段法律援助案件共681件，較去年同期622件增長9.5%；審判階段法律援助案件共2358件，較去年同期988件增長138.7%。

從上圖可以看出，由于刑事辯護(hù)全覆蓋目前僅限于審判階段，因此，審前兩階段的案件量增幅不大，審查起訴階段甚至低于去年同期；審判階段增幅非常大，增長近1.4倍。

（三）審判階段一審、二審、審判監(jiān)督程序通知辯護(hù)情況

審判階段，2018年上半年一審?fù)ㄖq護(hù)的案件數(shù)為2343件，占審判階段通知辯護(hù)的99.4%，較去年同期970件增加141.5%；2018年上半年二審?fù)ㄖq護(hù)的案件數(shù)為15件，占審判階段通知辯護(hù)的0.6%，較去年18件，下降16.7%；再審案件兩年均為0?？梢钥闯鰧徟须A段法援案件量主要集中在一審，二審極少，再審的沒有。二審援助案件量在試點后不升反降是個奇怪的現(xiàn)象，因為在全覆蓋試點前二審審判階段案件沒有納入通知辯護(hù)的范圍，但是全覆蓋試點將二審納入通知辯護(hù)范圍，理應(yīng)案件數(shù)有所增長，如果不是所有的二審被告人都自己委托社會律師，就存在法院通知辯護(hù)不到位的情形。審判監(jiān)督階段因案件數(shù)本身就極少，通知辯護(hù)的案件數(shù)自然就少。上半年有一個案件申請再審，但是沒有批準(zhǔn)，所以這個階段沒有通知辯護(hù)的案件。

（四）審判階段因全覆蓋增加案件數(shù)情況

如前文所述，2018年上半年，全市共辦理刑事法律援助案件3200件，比去年同期1744件增長83.5%。但是不能以此認(rèn)為因試點增加的比例就是這么多。事實上，在全覆蓋試點之前，杭州已經(jīng)按照《浙江省關(guān)于加強和規(guī)范刑事法律援助工作的意見》，通過商請的形式，擴大了刑事法律援助的范圍②《浙江省關(guān)于加強和規(guī)范刑事法律援助工作的意見》第五條規(guī)定：具有下列情形之一，犯罪嫌疑人、被告人沒有委托辯護(hù)人，本人又提出法律援助申請的，人民法院、人民檢察院可以商請法律援助機構(gòu)指派律師為其提供辯護(hù)：（一）有證據(jù)證明犯罪嫌疑人、被告人認(rèn)知能力較差的；（二）共同犯罪案件中，其他犯罪嫌疑人、被告人已委托辯護(hù)人的；（三）案件有重大社會影響或者社會公眾高度關(guān)注的；（四）犯罪嫌疑人、被告人作無罪辯解或其行為可能不構(gòu)成犯罪的；（五）人民法院認(rèn)為起訴意見和移送的案件證據(jù)材料可能影響正確定罪量刑的；（六）基層人民法院審理的一審刑事案件，被告人經(jīng)濟困難且可能被判處3年以上有期徒刑的；（七）中級人民法院審理的一審刑事案件；（八）人民檢察院抗訴的案件；（九）其他需要商請法律援助機構(gòu)指派律師提供辯護(hù)的情形。，而不限于《刑事訴訟法》應(yīng)當(dāng)通知辯護(hù)的四類情形。

表1 試點前通知辯護(hù)和商請類案件在刑事法律援助案件中的占比

從表中可以看出，近五年其他（商請類）占通知辯護(hù)的平均比例52.51%，高于《刑事訴訟法》應(yīng)當(dāng)通知辯護(hù)的四類案件量。其他（商請類）與《刑事訴訟法》四類的案件量比約為1:1.1。也就是說通過商請，刑事法律援助范圍較刑事訴訟法規(guī)定擴大了一倍多。全覆蓋試點開展后，2018年上半年，審判階段通知辯護(hù)案件共2358件，其中《刑事訴訟法》規(guī)定的四類的共651件。如果未實行全覆蓋，那么按照1:1.1的比例，計算商請類的案件量約為716件。據(jù)此，全覆蓋試點后，減去《刑事訴訟法》四類和商請本來就可以擴大的范圍，審判階段因全覆蓋試點增加的案件量約為990件③根據(jù)全覆蓋試點意見，除了普通程序外還有二審和再審也被列入通知辯護(hù)的范圍，但是與去年去年同期比較，沒有明顯增加。，占審判階段通知辯護(hù)案件量的42.03%，也就是說審判階段，因全覆蓋試點增加的案件比例為42.03%。

那么為什么從全部刑事案件數(shù)來看，今年較去年增加80%多呢？據(jù)了解，今年上半年刑事案件量增加的另一個原因在于共同犯罪案件的增加，而且一個案件往往涉及幾十名或一百余名被告人。例如臨安區(qū)一個詐騙案件，共涉及120名被告人；上城區(qū)一個合同詐騙案件涉及90余名被告人；蕭山區(qū)一個“淘寶代運營”的案件涉及近20名被告人；此外還有開設(shè)賭場、組織、利用邪教組織破壞法律實施、聚眾斗毆等案件都是每一個案件就涉及十幾名或幾十名被告人。像這類共同犯罪的案件，如果沒有開展全覆蓋試點，杭州法院大都也會通知法律援助機構(gòu)給予援助，因為根據(jù)《浙江省關(guān)于加強和規(guī)范刑事法律援助工作的意見》和新修訂《杭州市法律援助條例》，共同犯罪案件中，只要有一名被告人已經(jīng)委托辯護(hù)人的，其他被告人就可以申請法律援助，而免于審查經(jīng)濟困難條件。

（五）申請法律援助情況

為了更好的保障被告人的合法權(quán)益，《杭州市刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點工作實施方案》對非普通程序案件的被告人提出法律援助申請，但確實無法聯(lián)系家屬提供經(jīng)濟狀況證明，且無明顯收入來源的，經(jīng)法院書面注明，可以視作其符合本市法律援助經(jīng)濟困難標(biāo)準(zhǔn)。雖然這條放寬了申請法律援助的條件，但從執(zhí)行情況看，法院轉(zhuǎn)交申請案件有小幅增長但沒有明顯增加，法院轉(zhuǎn)交從去年的0件增加為4件，可能存在兩種情況：一審法院告知不到位，或是申請類案件被通知辯護(hù)或值班律師法律幫助吸收替代。

（六）值班律師法律幫助情況

全覆蓋試點建立了簡易、速裁程序法律幫助制度和辯護(hù)前法律幫助制度④根據(jù)《杭州市刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點工作實施方案》，簡易、速裁程序法律幫助制度是指，適用簡易程序、速裁程序?qū)徖淼陌讣?，被告人沒有辯護(hù)人的，人民法院應(yīng)當(dāng)通知法律援助機構(gòu)派駐的值班律師為其提供法律幫助。辯護(hù)前法律幫助制度是指，在法律援助機構(gòu)指派的律師或者被告人委托的律師為被告人提供辯護(hù)前，被告人及其近親屬可以提出法律幫助請求，人民法院應(yīng)當(dāng)通知法律援助機構(gòu)派駐的值班律師為其提供法律幫助。。簡易程序、速裁程序一般都是在認(rèn)罪案件中，根據(jù)杭州實踐，杭州值班律師目前主要為認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點提供法律幫助。

從認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點工作開始至2018年上半年，全市值班律師提供法律幫助共8860件，9419人次，其中偵查階段3328件，3552人次；審查起訴階段4983件，5372人次；審判階段459件，459人次。從三個階段情況看，偵查和審查起訴階段值班律師介入量相差不多，但審判階段明顯較少。辯護(hù)前法律幫助除了市看守所法律援助工作站和濱江區(qū)法院工作站在推進(jìn)外，其他地區(qū)還沒推進(jìn)。市看守所法律援助工作站每天有值班律師駐點值班，沒有辯護(hù)人的犯罪嫌疑人、被告人，有法律幫助需求的，可以通過視頻，向值班律師進(jìn)行法律咨詢。濱江區(qū)法院對所有適用簡易和速裁程序的案件，通知值班律師給予法律幫助，具體操作模式為：法律援助機構(gòu)招募了44名值班律師，并每天安排值班律師在法院工作站值班，如當(dāng)天有開庭的適用簡易和速裁程序的案件，法官通知當(dāng)天的值班律師在開庭前，為被告人提供一次法律幫助（主要是咨詢）。

二、全覆蓋試點中存在的問題

（一）部分地區(qū)律師資源嚴(yán)重不足

杭州全市有7000余名律師，其中社會律師（除公職律師、援助律師、公司律師）6813名律師，但分布很不均勻，如桐廬、建德、淳安，都僅有幾十名律師，特別是淳安縣僅有26名社會律師。詳見下表。

表2 杭州市社會律師分布情況

隨著試點工作的推進(jìn)，刑事法律援助案件量激增，出現(xiàn)案件量比去年同期翻番的情形。尤其是今年共同犯罪案件較多，一個案件涉及幾十人甚至上百人，超過當(dāng)?shù)芈蓭熆倲?shù)。例如臨安區(qū)一個詐騙案件，共有120個被告人，根據(jù)全覆蓋的要求，除了對自己委托律師的外，還有近100人需要法律援助機構(gòu)指派律師。臨安全區(qū)共80余名律師，當(dāng)?shù)芈蓭熧Y源無法滿足全覆蓋的要求。律師資源不足、不均衡的矛盾顯現(xiàn)。

此外，根據(jù)《律師辦理刑事案件規(guī)范》禁止條款，當(dāng)一家律師事務(wù)所接受指派為多名同案被告人辯護(hù)時，應(yīng)明確告知并經(jīng)其同意，當(dāng)出現(xiàn)被告人堅決不同意的情況時，桐廬縣等律師事務(wù)所較少的地區(qū)就出現(xiàn)無法滿足指派需求的情況。

（二）基層法律援助機構(gòu)人手不夠矛盾突出

隨著刑事法律援助案件量的增加，全市法律援助機構(gòu)，特別是基層法律援助機構(gòu)工作量成倍增加，尤其是在蕭山、余杭等案件量大的地區(qū)，單日最高案件數(shù)分別達(dá)30件左右。按照受理、登記、指派一個案件10分鐘計算，一個工作人員一刻不停不做其他事情，也需要近五個小時。而事實上，基層法律援助機構(gòu)一般只有3～4位工作人員（包含中心主任、副主任），這三四位工作人員除了日常的受理指派外，還要承擔(dān)質(zhì)量監(jiān)管、案件歸檔結(jié)案、數(shù)據(jù)統(tǒng)計、總結(jié)宣傳、部門間協(xié)調(diào)及各類上級布置的任務(wù)等。因此，案件量大幅增加直接導(dǎo)致基層工作人員工作量激增，人手不足矛盾凸顯。

表3 杭州各地區(qū)法律援助機構(gòu)工作人員數(shù)

（三）經(jīng)費保障不充分

雖然目前杭州市兩級政府財政部門已經(jīng)將法律援助機構(gòu)工作經(jīng)費納入本級財政預(yù)算，并實現(xiàn)了逐年增長，但是總體上看案件補貼標(biāo)準(zhǔn)偏低。一是辦案補貼遠(yuǎn)低于市場價，部分案件還需要律師“自掏腰包”。目前刑事法律援助案件審判階段的補貼上限是1500元/件。一些案件，例如共同犯罪案件往往閱卷、會見工作量巨大，由于犯罪嫌疑人眾多，開庭常常需要持續(xù)數(shù)天時間，律師僅付出的交通、住宿費用，就超過了補貼金額，還不計算投入的精力和時間成本。二是跨地區(qū)調(diào)配經(jīng)費保障機制不健全。雖然按照目前的經(jīng)費管理辦法，援助律師跨縣（市）辦案，會再有一部分額外補貼。如市本級法援中心指派主城區(qū)律師到桐廬、淳安、建德三地，能額外享受500元的跨地區(qū)補貼；但如果是淳安等地律師不足，由市本級調(diào)配，還是接受淳安等地指派，則補貼標(biāo)準(zhǔn)按照淳安標(biāo)準(zhǔn)（1000元/件）執(zhí)行，非但沒有跨地區(qū)補貼，反而還參照縣市的低標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放補貼，這對統(tǒng)籌調(diào)配全市律師資源起到反作用。三是辯護(hù)律師與值班律師經(jīng)費補貼出現(xiàn)倒掛。但是認(rèn)罪認(rèn)罰值班律師提供一次法律幫助400～500元，實踐中，值班律師法律幫助相對簡單，一般提供一次法律咨詢，審查起訴階段在法律咨詢后見證具結(jié)書的簽署，因此實踐中出現(xiàn)半天一個值班律師能為4～5個犯罪嫌疑人或被告人提供法律幫助，以半天4個計算，一個值班律師半天的補貼可達(dá)2000元。而審判階段辯護(hù)律師要進(jìn)行會見、閱卷、調(diào)查取證、撰寫辯護(hù)意見、參加庭審、判決后回訪會見等大量工作，其補貼按規(guī)定只有1500元，辯護(hù)律師和值班律師補貼出現(xiàn)倒掛。

表4 杭州市刑事法律援助案件補貼標(biāo)準(zhǔn) 單位：元/件

表5 杭州各區(qū)、縣（市）值班律師案件補貼情況 單位：元/件

（四）法律幫助存在走過場的情形，不能保障認(rèn)罪的自愿性

被告人自愿認(rèn)罪是適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬處理程序的正當(dāng)性基礎(chǔ)和前提，只有被告人通過真實意思表示來認(rèn)罪，在此基礎(chǔ)上對其適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬程序進(jìn)行處理，才是對當(dāng)事人程序處分權(quán)的尊重⑤余?。骸稒z視與完善-刑訴中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度研究》，《貴州警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報》，2017年1期。。由于值班律師只是提供初步的有限的法律幫助，而不享有辯護(hù)律師的閱卷、調(diào)查取證等核心的辯護(hù)權(quán)，實踐中就連《試點辦法》賦予的會見權(quán)都得不到有效保障。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些地區(qū)，值班律師雖然可以進(jìn)入看守所，但是沒有單獨會見犯罪嫌疑人的時間，而是在辦案人員在場的情況下，為犯罪嫌疑人提供法律咨詢。調(diào)研中有不少律師指出，在辦案人員在場的情況下提供咨詢，一些犯罪嫌疑人很多話想問卻問不出口；值班律師由于不能閱卷，對案件事實也沒有更深入的了解，從而導(dǎo)致不少地區(qū)的值班律師“見證人化”，就是簡單的見證認(rèn)罪認(rèn)罰具結(jié)書的簽署，不能有效保障認(rèn)罪認(rèn)罰的自愿性⑥陳凱、董紅民、唐曄旎：《完善認(rèn)罪認(rèn)罰案件法律援助制度的研究》，《中國司法》，2018年第6期。。

（五）辦案機關(guān)未全面履行通知和告知義務(wù)

一方面，存在未告知或通知的情形。根據(jù)最高院、司法部試點工作辦法和杭州市試點工作實施方案，一是“適用簡易程序、速裁程序?qū)徖淼陌讣桓嫒藳]有辯護(hù)人的，人民法院應(yīng)當(dāng)通知法律援助機構(gòu)派駐的值班律師為其提供法律幫助”；二是“在法律援助機構(gòu)指派的律師或者被告人委托的律師為被告人提供辯護(hù)前，被告人及其近親屬可以提出法律幫助請求，人民法院應(yīng)當(dāng)通知法律援助機構(gòu)派駐的值班律師為其提供法律幫助”。但目前實踐中，僅有個別法院對適用簡易、速裁程序的案件，通知法律援助機構(gòu)安排值班律師提供法律幫助。此外，對于辯護(hù)前的法律幫助，目前除市看守所法律援助工作站外，其他地區(qū)的法律援助機構(gòu)都還沒有收到法院的法律幫助通知。究其原因，是辦案機關(guān)未告知被告人及其近親屬可以提出法律幫助請求的權(quán)利。另一方面，辦案機關(guān)的告知過于書面化。例如在公安機關(guān)的《認(rèn)罪認(rèn)罰從寬處理告知書》中關(guān)于權(quán)利告知的內(nèi)容直接照抄了兩高三部《試點辦法》中的表述：“1.在偵查過程中，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)告知犯罪嫌疑人享有的訴訟權(quán)利和認(rèn)罪認(rèn)罰可能導(dǎo)致的法律后果，聽取犯罪嫌疑人及其辯護(hù)人或者值班律師的意見，犯罪嫌疑人自愿認(rèn)罪認(rèn)罰的，記錄在案并附卷。”“2.犯罪嫌疑人自愿認(rèn)罪認(rèn)罰，沒有辯護(hù)人的，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)通知值班律師為其提供法律咨詢、程序選擇、申請變更強制措施等法律幫助。”這種告知的方式過于官方和書面，也過于籠統(tǒng)，不夠簡明易懂。

（六）信息化平臺尚未實現(xiàn)對接

目前，辦案機關(guān)通知法律援助機構(gòu)指派律師主要通過郵寄的方式，尚未實現(xiàn)信息化平臺的對接，文書傳遞時間較長，辦案人員不能及時了解指派律師情況，實踐中還出現(xiàn)法律援助機構(gòu)收到文書過遲，案件已移送下一階段的情況。特別是認(rèn)罪認(rèn)罰程序更加注重效率，傳統(tǒng)的郵寄方式已經(jīng)不能滿足案件辦理的需要，亟需實現(xiàn)辦案機關(guān)與法律援助機構(gòu)信息化平臺的對接，從而保障認(rèn)罪認(rèn)罰案件辦理的快速高效。

三、完善刑事辯護(hù)法律援助的幾點思考

“試點辦法”對審判程序刑事辯護(hù)法律援助的擴大有了新突破。但是總體來說，現(xiàn)在刑事辯護(hù)法律援助尚沒有達(dá)到應(yīng)有的廣度和深度，同保證司法公正、滿足人民需求還有相當(dāng)大的距離⑦陳光中、張益南：《推進(jìn)刑事辯護(hù)法律援助全覆蓋問題之探討》，《法學(xué)雜志》，2018年第3期。。為此，我們認(rèn)為需要著重解決以下幾方面問題，切實推進(jìn)律師辯護(hù)全覆蓋，不斷完善刑事辯護(hù)法律援助制度。

（一）適用簡易程序的案件逐步由律師提供辯護(hù)，而不限于法律幫助

我國的刑事法律辯護(hù)率一直處于“總量少、比例低”的狀態(tài)，在“試點辦法”實施以前，我國的刑事辯護(hù)率大約僅在20%～30%之間⑧同上。。從杭州來看，在試點之前刑事辯護(hù)率也在30%左右，其中有一半是法律援助貢獻(xiàn)的。詳見下表。

表6 刑事案件一審審判階段辯護(hù)和援助辯護(hù)情況 單位：人次，%

“試點辦法”將通知辯護(hù)的范圍擴大到一審適用普通程序?qū)徖淼陌讣?，在一定程度上提高了辯護(hù)率，但在全部刑事案件中，適用簡易程序和速裁程序?qū)徖淼陌讣蠹s占2/3，而這些案件根據(jù)試點辦法僅僅由值班律師提供“法律幫助”而不是刑事辯護(hù)。從目前最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部出臺的《關(guān)于開展法律援助值班律師工作的意見》⑨最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部出臺的《關(guān)于開展法律援助值班律師工作的意見》第二條規(guī)定，值班律師的職責(zé)主要包括：提供法律咨詢；引導(dǎo)和幫助申請法律援助；對刑訊逼供和非法取證代理申訴、控告；在認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點中，為自愿認(rèn)罪認(rèn)罰的犯罪嫌疑人、被告人提供法律咨詢、程序選擇、申請變更強制措施等法律幫助，對檢察機關(guān)定罪量刑建議提出意見，犯罪嫌疑人簽署認(rèn)罪認(rèn)罰具結(jié)書應(yīng)當(dāng)有值班律師在場。來看，值班律師不具有辯護(hù)律師的職責(zé)和權(quán)利，特別是權(quán)利的賦予上，目前實踐中，僅具有會見權(quán)，而且會見權(quán)也不充分，更不具有閱卷、調(diào)查取證等權(quán)利。所以值班律師僅僅是提供初步的、臨時性的法律幫助。我們認(rèn)為適用簡易程序的案件僅僅由值班律師提供法律幫助時不夠的。適用簡易程序的案件也有必要提供刑事辯護(hù)法律援助，因為“對適用簡易程序的案件雖限于基層人民法院管轄，但是其適用的刑期最高可達(dá)有期徒刑15年（在數(shù)罪并罰情況下可達(dá)20年）。對于可能判處如此嚴(yán)重刑罰的案件，就算被告人認(rèn)罪且同意適用簡易程序，仍然需要審慎對待，有必要為其提供辯護(hù)法律援助”⑩陳光中、張益南：《推進(jìn)刑事辯護(hù)法律援助全覆蓋問題之探討》，《法學(xué)雜志》，2018年第3期。。因此建議應(yīng)把簡易程序的案件納入當(dāng)事人申請免予審查經(jīng)濟困難條件的范圍。只要申請，就給予援助。為什么用申請而不是通知辯護(hù)呢？我們認(rèn)為這是基于現(xiàn)實條件的考慮。采用申請的方式，一方面賦予犯罪嫌疑人、被告人選擇權(quán)，另一方面，可以在一定程度上解決律師資源和財政經(jīng)費短缺的問題，可以避免因強制辯護(hù)導(dǎo)致的資源浪費。

（二）逐步推進(jìn)審前程序的律師辯護(hù)全覆蓋

現(xiàn)在最高院和司法部關(guān)于律師辯護(hù)全覆蓋的文件，只是涵蓋了審判階段，因此，可以按照普通程序、簡易程序、速裁程序來劃分所有的刑事案件。但是如果下一步全覆蓋要更深入，更進(jìn)一步，則還要覆蓋至審前程序，即公安偵查階段和檢察院起訴審查階段。但是前兩個階段的辦案機關(guān)只有程序建議權(quán)，也就是說公安機關(guān)和檢察院可以建議法院采用簡易或者速裁程序，而不是直接適用，因此在審前兩階段擴大范圍就不能按照程序來劃分。

根據(jù)杭州實踐，我們認(rèn)為可以按照認(rèn)罪和非認(rèn)罪來劃分。首先，非認(rèn)罪類案件，只能適用普通程序，這部分案件由于不認(rèn)罪涉及事實認(rèn)定,因此建議偵查和審查起訴階段就應(yīng)納入法律援助的范圍,并應(yīng)采用通知辯護(hù)的方式。認(rèn)罪類案件，分為適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的案件和不適用的案件，我們認(rèn)為無論是否適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，認(rèn)罪類案件不能簡單的認(rèn)為僅有值班律師的法律幫助。因為從認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的改革情況來看，根據(jù)兩院三部印發(fā)的《關(guān)于在部分地區(qū)開展刑事案件認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點工作的辦法》，對于認(rèn)罪認(rèn)罰的案件也基本上是適用簡易程序或者速裁程序?qū)徖淼?。也就是說，在認(rèn)罪認(rèn)罰案件中除了少量案件有聘請的辯護(hù)律師以外，大部分的案件是沒有刑事辯護(hù)法律援助的。對于認(rèn)罪認(rèn)罰案件，僅有值班律師的幫助，對維護(hù)被追訴人的合法權(quán)益是難以滿足的。因為在非認(rèn)罪案件中，被告人享有實質(zhì)化庭審的權(quán)利，案件相關(guān)事實證據(jù)都將在法庭上質(zhì)證，最后由法庭裁決，符合言詞原則的精神，因而背離事實的風(fēng)險相對較小。而認(rèn)罪認(rèn)罰案件為體現(xiàn)實體從寬，程序從簡，大多數(shù)都適用速裁和簡易程序，在程序啟動之時定罪量刑就已基本成型，實踐中審判階段控辯力量完全失衡，控方占據(jù)先天優(yōu)勢，法院審判階段基本“照單全收”，少有變數(shù)，如果不加強辯方力量不利于發(fā)現(xiàn)事實真相?陳曉：《論刑事速裁程序的辯護(hù)權(quán)保障》，《法制與經(jīng)濟》，2016年第11期。。因此,對于認(rèn)罪類案件也要逐步推進(jìn)律師辯護(hù)全覆蓋，只不過出于財政資源和律師資源有限性的現(xiàn)實考慮，在目前我們只能分步分類推進(jìn)。

因此，從應(yīng)然角度來看，如果資源足夠，那么刑事案件的當(dāng)事人都應(yīng)有辯護(hù)律師為其提供辯護(hù)，除非其本人明確表示拒絕。但是從實然角度看，由于社會經(jīng)濟發(fā)展水平不同，在一定的社會發(fā)展階段，只能將部分案件納入法律援助辯護(hù)的范圍，這個范圍不應(yīng)根據(jù)認(rèn)罪還是非認(rèn)罪來劃分，而是應(yīng)根據(jù)對人身自由限制程度、刑期輕重為主要的劃分原則。實際上，杭州市在全覆蓋試點前，已經(jīng)將可能判處三年以上刑罰的被告人納入法律援助辯護(hù)的范圍，而無論是否認(rèn)罪，是否屬于簡易程序。因此，我們建議，在全覆蓋的大框架下，不同地區(qū)可以根據(jù)各自的經(jīng)濟發(fā)展水平，對法律援助律師辯護(hù)范圍進(jìn)行規(guī)定，有條件的地區(qū)可以逐步放寬至可能被判處有期徒刑上的，可以由援助律師提供辯護(hù)，而不僅僅是值班律師法律幫助。然后第二步，則是待條件成熟后，真正全面實現(xiàn)律師辯護(hù)全覆蓋。

（三）切實強化律師資源保障

杭州市目前有律師7000余人，律師資源比較豐富。但是考慮到律師資源地區(qū)間的不平衡，特別是一些縣（市），如淳安、建德等，律師資源較為短缺。為此，一方面要做好全市律師資源統(tǒng)籌，以杭州市法律援助志愿律師資源庫為基礎(chǔ)，甄選一批符合條件、有異地辦案意愿的律師，集中辦理此類案件。由有需要的區(qū)、縣（市）法律援助中心直接從庫中指派，形成便捷、高效的異地協(xié)助機制。通過建立長效機制，有效解決律師資源不平衡問題。另一方面，要加強法律援助機構(gòu)的刑事專職律師隊伍建設(shè)。在美國。公設(shè)辯護(hù)人承擔(dān)了大部分的刑事法律援助案件，例如新澤西州公設(shè)辯護(hù)人承擔(dān)了全州80%的刑事案件。?吳宏耀、馬瀟：《試論美國公設(shè)辯護(hù)人制度及其借鑒意義》，載顧永忠主編：《刑事法律援助的中國實踐與國際視野——刑事法律援助國際研討會論文集》，北京大學(xué)出版社2013年版，第371頁。目前，我國法律援助機構(gòu)的專職律師辦理很少一部分法律援助案件。我們認(rèn)為，為滿足律師辯護(hù)全覆蓋的刑辯律師資源需求，可在法律援助機構(gòu)內(nèi)部設(shè)立一支專門辦理刑事案件的專職律師隊伍。

（四）充分保障法律援助經(jīng)費

近年來，杭州市法律援助經(jīng)費逐年增長，但是從法律援助占財政支出比例，以及與其他國家比較看，我國的人均法律援助支出偏低，公共財政在法律援助的投入還需進(jìn)一步加大?唐曄旎：《關(guān)于擴大法律援助范圍的若干問題研究——以杭州市為例》，《中國司法》，2017年第4期。。 因此下一步要進(jìn)一步加強與財政部門的溝通協(xié)調(diào)，強化法律援助案件經(jīng)費保障：一是提高補貼標(biāo)準(zhǔn)。法律援助辦案補貼與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展指數(shù)掛鉤，引入分檔補貼機制，提高案件補貼對法律援助工作的激勵促進(jìn)作用；二是建立靈活的調(diào)整機制。適時根據(jù)法律援助工作的新情況、新問題調(diào)整相應(yīng)經(jīng)費保障措施，及時有效應(yīng)對全覆蓋試點推進(jìn)過程中發(fā)現(xiàn)的各類經(jīng)費問題；三是簡化特殊案件補貼程序。對于重大疑難復(fù)雜案件，計入法律援助每年的財政預(yù)算中，特殊案件的補貼發(fā)放，由指派的法律援助機構(gòu)根據(jù)案情復(fù)雜程度，在預(yù)算范圍內(nèi)審核發(fā)放。

（五）進(jìn)一步明確辦案機關(guān)告知義務(wù)

除通知辯護(hù)外，還有一部分是申請法律援助辯護(hù)的方式，同時大多數(shù)犯罪嫌疑人、被告人不知道自己在認(rèn)罪認(rèn)罰案件中享有哪些權(quán)利以及相關(guān)權(quán)利對自己的重要性，因此必須明確辦案機關(guān)的告知義務(wù)。從實踐來看，辦案機關(guān)在辦理案件時存在權(quán)利告知的規(guī)避問題。事實上，國外很多國家也存在這種情況，“幾乎所有國家的警察都會采取相應(yīng)的做法、建立相應(yīng)的制度以規(guī)避其應(yīng)當(dāng)履行的權(quán)利告知義務(wù)。?埃德·開普：《歐洲刑事法律援助》，《中國法律援助》，2015年第5期?！币环矫?，從制度上要求辦案機關(guān)必須告知犯罪嫌疑人、被告人享有免費的法律幫助或法律援助的權(quán)利。這里很重要的一點是，告知必須用通俗易懂的語言，并達(dá)到“以其通常認(rèn)知和思維能力，能夠理解并對行為導(dǎo)致的法律后果產(chǎn)生合理預(yù)期”的簡明程度。同時，還應(yīng)明確如果犯罪嫌疑人、被告人表示放棄這些權(quán)利的，辦案機關(guān)必須了解放棄的原因是什么，并記錄在案。另一方面，對不告知的設(shè)定相應(yīng)法律后果。在英格蘭和威爾士，大多數(shù)警察局的居留及其他場所都安裝了閉路電視，以監(jiān)督警察告知等行為，保留警察訊問的場景，作為證據(jù)供法院審判時采用。如果警察應(yīng)當(dāng)履行告知義務(wù)而沒有履行的，法院審判是有可能會啟動非法證據(jù)排除規(guī)則，對警察通過訊問得來的證據(jù)不予采納?埃德·開普：《英格蘭和威爾士在警方拘留期間促進(jìn)嫌疑人獲得法律援助的做法》，《中國法律援助》，2015年第5期。。在我國，不可能一蹴而到英格蘭的這種程度，但是我們可以通過法律監(jiān)督等形式，對于應(yīng)當(dāng)告知而未履行告知義務(wù)的，對辦案單位和人員予以相應(yīng)的懲戒等，逐步推動告知義務(wù)的履行。

（六）加強信息化建設(shè)解決人手不足、效率不高的問題

為了使律師事務(wù)所受理、審查、指派更加準(zhǔn)確，要探索建立智能化的便民服務(wù)后臺，一方面使這些具有受理、審查權(quán)的律所與法律援助機構(gòu)有效對接，實現(xiàn)數(shù)據(jù)傳輸、互聯(lián)互通，方便律所將初審的材料送交法律援助機構(gòu)，減少傳遞時間，提高工作效率。另一方面，要通過數(shù)據(jù)應(yīng)用，自動匹配相關(guān)信息，如通過與民政、社保、殘聯(lián)等部門的數(shù)據(jù)連接，可以直接確認(rèn)申請人是否符合法律援助條件，而無須提供證明文件，這樣便于法律援助機構(gòu)更便捷的開展受理和審查，確保受理、指派的準(zhǔn)確性和有效性。同時，為了保障刑事案件，特別是認(rèn)罪認(rèn)罰法律援助案件的辦案效率，我們將積極推進(jìn)法律援助與政法“一體化辦案平臺”的對接，通過刑事法律援助案件網(wǎng)上通知、文件文書實時傳遞，實現(xiàn)無紙化辦公，有效縮短通知、指派、回函等工作的時間，滿足認(rèn)罪類案件快速辦理的要求，提高工作效率。