重慶市行政復(fù)議工作的實(shí)踐與思考

謝建軍（重慶市政府法制辦公室高級(jí)法律專務(wù)）

蔚瓊瓊（重慶市政府法制辦公室）

自行政復(fù)議法實(shí)施以來，重慶市行政復(fù)議案件數(shù)量總體保持增長(zhǎng)勢(shì)頭，復(fù)議事項(xiàng)涉及幾乎所有管理領(lǐng)域，新類型案件不斷出現(xiàn)，基本實(shí)現(xiàn)了促進(jìn)依法行政和保護(hù)權(quán)利的雙重目的。但2015年新《行政訴訟法》實(shí)施以后，行政復(fù)議工作實(shí)踐面臨著新的挑戰(zhàn)，受案范圍、證據(jù)認(rèn)定、法律適用及復(fù)議決定的效力，都受到了新《行政訴訟法》的掣肘，這也預(yù)示著行政復(fù)議工作的發(fā)展，需進(jìn)一步完善體制機(jī)制、工作制度、辦案模式，重建行政復(fù)議的價(jià)值功能。

一、重慶市行政復(fù)議發(fā)展的階段

（一）制度建立與落實(shí)階段

1997年至2006年，重慶行政復(fù)議制度逐步落實(shí)，案件數(shù)量和種類逐年增加，案件質(zhì)量有所提高，總體情況良好，為促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政、化解行政爭(zhēng)議起到了積極作用。各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)圍繞政府中心工作，針對(duì)各類行政爭(zhēng)議做了大量工作。

十年期間，重慶各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)共辦理復(fù)議案件1.6萬件。經(jīng)過審理，其中維持具體行政行為的案件約占60%，申請(qǐng)人撤回復(fù)議申請(qǐng)結(jié)案的約占20%，撤銷、變更具體行政行為以及確認(rèn)具體行政行為違法和責(zé)令被申請(qǐng)人作為的約占10%，其他處理約占10%（見表1）。

（二）實(shí)踐發(fā)展與完善階段

2007至2016年，重慶各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)圍繞黨委政府中心工作，以推進(jìn)法治政府建設(shè)為主線，不斷完善行政復(fù)議工作各項(xiàng)制度規(guī)定，不斷夯實(shí)行政復(fù)議規(guī)范化建設(shè)基礎(chǔ)。開展相對(duì)集中的行政復(fù)議權(quán)試點(diǎn)，加大調(diào)解和解力度，注重實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議；加大公開聽證和現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查力度，復(fù)議案件辦理質(zhì)量明顯提高；建立統(tǒng)計(jì)分析報(bào)告制度，提高決策服務(wù)能力，加強(qiáng)全市行政復(fù)議工作統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督；加強(qiáng)行政復(fù)議與行政審判、信訪的銜接機(jī)制建設(shè)，建立聯(lián)席會(huì)議制度，充分發(fā)揮了行政復(fù)議促進(jìn)依法行政、推進(jìn)法治政府建設(shè)的重要作用。

表1 2001～2006年重慶市行政復(fù)議基本情況統(tǒng)計(jì)

近十年，重慶各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)共辦理復(fù)議案件3.2萬余件，是直轄初期十年的2倍，翻一番。其中，近三年，重慶各級(jí)復(fù)議機(jī)關(guān)收案1.2萬余件，審結(jié)案件9875件，其中以撤銷、確認(rèn)違法、變更、責(zé)令履行等方式直接糾錯(cuò)行政行為877件，直接糾錯(cuò)率8.88%；以調(diào)解、和解、終止等方式化解行政爭(zhēng)議1859件，間接糾錯(cuò)率18.83%。2016年，全市各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)共審結(jié)案件2863件，其中以確認(rèn)違法、撤銷、變更、責(zé)令履行等方式直接糾錯(cuò)行政行為314件，占10.97%；通過調(diào)解、和解、終止等方式化解行政爭(zhēng)議632件，占22.07%。從審理結(jié)果看，各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)積極履行監(jiān)督職能，行政復(fù)議的作用明顯增強(qiáng)。

表2 2009～2016年重慶市行政復(fù)議基本情況統(tǒng)計(jì)

二、重慶市行政復(fù)議實(shí)踐取得的經(jīng)驗(yàn)

（一）高度重視、統(tǒng)一部署，行政復(fù)議工作站位有提升?！缎姓?fù)議法》實(shí)施以來，市委、市政府高度重視行政復(fù)議工作，將其作為促進(jìn)依法行政、推動(dòng)法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一部署。近年來，《中共重慶市委關(guān)于全面推進(jìn)依法治市的意見》《中共重慶市委辦公廳關(guān)于進(jìn)一步營(yíng)造全面依法治市濃厚氛圍的工作方案》《重慶市法治政府建設(shè)實(shí)施方案（2016～2020年）》對(duì)行政復(fù)議工作提出了具體目標(biāo)和任務(wù)措施。近年召開的全市政府法制工作會(huì)議，將行政復(fù)議作為依法行政的重要環(huán)節(jié)之一予以具體部署。重慶市市長(zhǎng)、分管副市長(zhǎng)多次對(duì)行政復(fù)議應(yīng)訴工作和具體案件作出指示，要求重大案件及時(shí)報(bào)告、建立行政復(fù)議與行政審判重大問題溝通協(xié)調(diào)機(jī)制、重點(diǎn)領(lǐng)域行政爭(zhēng)議源頭化解、案件梳理報(bào)告等。

（二）完善制度、夯實(shí)基礎(chǔ)，行政復(fù)議工作規(guī)范化加強(qiáng)。 按照《行政復(fù)議法》及實(shí)施條例、國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015～2020）》及實(shí)施方案關(guān)于行政復(fù)議工作的要求，進(jìn)一步加強(qiáng)行政復(fù)議規(guī)范化建設(shè)。結(jié)合行政復(fù)議工作實(shí)際，加強(qiáng)調(diào)研論證，制定出臺(tái)了《重慶市行政復(fù)議工作基本規(guī)范》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期行政復(fù)議工作的意見》《重慶市關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)行政復(fù)議工作規(guī)范化建設(shè)的意見》《重慶市行政復(fù)議法律文書格式文本》《重慶市行政復(fù)議案件文書立卷歸檔辦法》《重慶市行政復(fù)議決定書網(wǎng)上公開暫行規(guī)定》，對(duì)行政復(fù)議工作的軟硬件基礎(chǔ)保障和案件辦理各環(huán)節(jié)提出了明確具體的要求，進(jìn)一步推進(jìn)了全市行政復(fù)議工作的規(guī)范化、體系化建設(shè)。穩(wěn)步推進(jìn)相對(duì)集中行政復(fù)議審理試點(diǎn)工作，制定《重慶市人民政府行政復(fù)議委員會(huì)工作規(guī)則》等制度和文件，順利審結(jié)了一批重大疑難案件，有力維護(hù)了行政復(fù)議的權(quán)威和公信力。探索推進(jìn)行政復(fù)議約談制度和問責(zé)制度，加強(qiáng)調(diào)研論證，發(fā)揮行政復(fù)議層級(jí)監(jiān)督的功能。定期對(duì)全市行政復(fù)議監(jiān)督糾錯(cuò)的情況進(jìn)行分析，通報(bào)依法行政工作中的突出問題，提高運(yùn)用法治思維和法治方式能力。

（三）規(guī)范審理、完善程序，行政復(fù)議辦案質(zhì)量提高。健全行政復(fù)議案件審理機(jī)制，加大現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查、公開聽證和調(diào)解和解力度。重大、疑難、復(fù)雜案件，特別是土地林地權(quán)屬爭(zhēng)議、房屋拆遷、城鄉(xiāng)規(guī)劃和招投標(biāo)領(lǐng)域的案件，注重現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查和公開聽證，提高行政復(fù)議的公信力。制定出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)行政調(diào)解工作的意見》《重慶市行政調(diào)解工作規(guī)則（試行）》，注重行政爭(zhēng)議源頭預(yù)防和化解。2014至2016年各級(jí)復(fù)議機(jī)關(guān)通過協(xié)調(diào)、調(diào)解、和解方式，申請(qǐng)人達(dá)成調(diào)解協(xié)議或自愿撤回申請(qǐng)1859件，占審結(jié)數(shù)的18.83%，其中，2016年調(diào)解、和解632件，占審結(jié)數(shù)的22.07%，同比增加1.5個(gè)百分點(diǎn)，充分發(fā)揮了行政復(fù)議實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議的優(yōu)勢(shì)。

（四）加強(qiáng)指導(dǎo)、連片帶動(dòng)，行政復(fù)議工作水平整體提高。一是加強(qiáng)對(duì)全市行政復(fù)議工作的統(tǒng)籌指導(dǎo)。通過片區(qū)會(huì)、座談會(huì)、重點(diǎn)領(lǐng)域協(xié)調(diào)會(huì)、案件分析會(huì)、現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)、制發(fā)行政復(fù)議意見書等方式，對(duì)區(qū)縣和部門提出的行政復(fù)議工作問題進(jìn)行專題指導(dǎo)監(jiān)督。二是開展全市行政復(fù)議應(yīng)訴工作培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)。每年定期舉辦行政復(fù)議應(yīng)訴業(yè)務(wù)培訓(xùn)，全面提升行政復(fù)議人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力。三是建立健全政府法制機(jī)構(gòu)與人民法院的聯(lián)系機(jī)制，加強(qiáng)信息溝通與工作銜接，提高行政執(zhí)法和行政應(yīng)訴工作水平。每年不定期召開市級(jí)行政復(fù)議與行政審判聯(lián)席會(huì)議，就全市行政復(fù)議應(yīng)訴疑難問題進(jìn)行討論，形成會(huì)議綜述，以《政府法制工作簡(jiǎn)報(bào)》形式印發(fā)各區(qū)縣和市級(jí)部門參考把握。四是加強(qiáng)調(diào)研，有效指導(dǎo)工作。通過深入?yún)^(qū)縣實(shí)地調(diào)研、檢查，與區(qū)縣政府領(lǐng)導(dǎo)和政府法制機(jī)構(gòu)工作人員交換意見，提出工作建議，促進(jìn)區(qū)縣行政復(fù)議工作進(jìn)一步開展。五是注重運(yùn)用考核指標(biāo)，為行政復(fù)議工作提供“硬約束”。為進(jìn)一步加強(qiáng)法治政府建設(shè)，將行政復(fù)議案件的辦理質(zhì)量和效果納入?yún)^(qū)縣和市級(jí)部門依法行政考核的重要內(nèi)容。

三、重慶市行政復(fù)議工作存在的問題

2015年新《行政訴訟法》實(shí)施以后，與其它省市一樣，重慶市行政復(fù)議工作面臨新的挑戰(zhàn)，同時(shí)也存在行政復(fù)議制度自身定位不明帶來的影響。

（一）行政復(fù)議體制機(jī)制供給與新時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求不相適應(yīng)。體制層面，行政復(fù)議“行政化”色彩較濃，行政復(fù)議體制與行政管理體制直接掛鉤，履行行政復(fù)議職責(zé)的機(jī)構(gòu)多數(shù)是法制機(jī)構(gòu)，而法制機(jī)構(gòu)的行政組織性質(zhì)決定了其對(duì)本級(jí)政府負(fù)責(zé)，上下級(jí)法制機(jī)構(gòu)（行政復(fù)議機(jī)構(gòu)）之間的關(guān)系，隨著新行政訴訟法關(guān)于共同被告的規(guī)定實(shí)施，上級(jí)復(fù)議機(jī)構(gòu)對(duì)下級(jí)復(fù)議機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)作用趨弱。行政復(fù)議職權(quán)、復(fù)議機(jī)構(gòu)和復(fù)議隊(duì)伍分散，和司法機(jī)關(guān)相比，專業(yè)化、職業(yè)化程度低。機(jī)制層面，行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的層級(jí)監(jiān)督制度，復(fù)議機(jī)關(guān)與被申請(qǐng)人是對(duì)應(yīng)的上下級(jí)關(guān)系，審理機(jī)制以書面審查為主（新《行政訴訟法》實(shí)施以后，“人少案多”，現(xiàn)有人員力量更無法開展聽證審查），書面審查不可避免產(chǎn)生行政復(fù)議程序封閉、缺乏利害關(guān)系人參與和社會(huì)監(jiān)督、復(fù)議決定的公信力較差等問題。操作制度層面，行政復(fù)議與行政訴訟均是解決行政爭(zhēng)議的法定渠道，在證據(jù)規(guī)則、聽證、法律適用等方面，行政復(fù)議立法空白，行政復(fù)議案件辦理過程中，不得不參照行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定。在與行政訴訟的銜接上，行政復(fù)議受案范圍、審理標(biāo)準(zhǔn)和方式、審理程序等方面，應(yīng)當(dāng)在多大程度上與行政訴訟保持一致，特別是行政復(fù)議的定性和功能定位，實(shí)踐中一直困擾著行政復(fù)議機(jī)關(guān)。

（二）行政復(fù)議應(yīng)訴工作量增加與人員不足的矛盾進(jìn)一步加劇。從重慶全市情況來看，近十年（2007～2016年）行政復(fù)議收案量是直轄初期十年（1997～2006年）的兩倍，總體呈上升趨勢(shì)，“人少案多”矛盾較為突出。以重慶市政府為例，2003年設(shè)置三個(gè)行政復(fù)議處、12個(gè)編制，辦理的行政復(fù)議案件由原來的100余件增加到1000余件。這些增加的工作量是在行政復(fù)議人員沒有增加的情況下完成的，同時(shí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)作為共同被告以后，現(xiàn)有行政復(fù)議人員還要承擔(dān)800余件/年的行政應(yīng)訴案件。面對(duì)急劇增加的行政復(fù)議行政應(yīng)訴工作量和敗訴風(fēng)險(xiǎn)，不得不調(diào)整工作機(jī)制，由原來的書面審查與聽證相結(jié)合，恢復(fù)為書面審查為主，壓縮調(diào)查聽證環(huán)節(jié)；行政復(fù)議人員忙于應(yīng)訴，不是在答辯就是在應(yīng)訴的路上，導(dǎo)致行政復(fù)議案件辦理主業(yè)受影響，不可避免地影響行政復(fù)議案件辦理質(zhì)量。此外，近年來開展的一些改革和創(chuàng)新工作，如行政復(fù)議委員會(huì)和相對(duì)集中復(fù)議權(quán)試點(diǎn)、行政復(fù)議文書增強(qiáng)說理性、行政復(fù)議文書上網(wǎng)等工作，受人員、時(shí)間及訴訟風(fēng)險(xiǎn)等因素影響，不得不進(jìn)行壓縮。

（三）行政復(fù)議的權(quán)威性和公信力下降。從日常與其它省市的交流情況來看，行政復(fù)議行為全面納入訴訟監(jiān)督范圍以后，不少地區(qū)法院不顧行政復(fù)議與行政訴訟的本質(zhì)區(qū)別，照搬司法標(biāo)準(zhǔn)來審查行政復(fù)議行為，不考慮行政管理行為本身的特點(diǎn)和規(guī)律，從受理、證據(jù)、聽證到送達(dá)，均按照法院的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，我們發(fā)現(xiàn)不少行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為或者在辦理行政復(fù)議案件過程中，提前與法院溝通，并按照司法標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)法。另外，行政復(fù)議工作本身辦案標(biāo)準(zhǔn)和流程不夠細(xì)化完善，行政復(fù)議監(jiān)督問責(zé)力度不夠，辦案質(zhì)量有待提高，行政復(fù)議的公信力還有待加強(qiáng)。

（四）行政復(fù)議信息化建設(shè)較為滯后。目前僅北京、山東、內(nèi)蒙古、江蘇、上海、廣州等部分省市、地區(qū)開發(fā)了行政復(fù)議辦案系統(tǒng)，重慶市在這方面的工作進(jìn)展相對(duì)滯后。目前，對(duì)各區(qū)縣和各部門辦理的行政復(fù)議案件，尚缺乏科學(xué)、系統(tǒng)的管理和實(shí)時(shí)分析，為政府提供決策參考的水平較低。2017年以來，以國(guó)家推進(jìn)行政復(fù)議信息化平臺(tái)試點(diǎn)為契機(jī)，重慶市積極爭(zhēng)取，作為全國(guó)行政復(fù)議信息化平臺(tái)試點(diǎn)單位，按照國(guó)家的要求，正在推進(jìn)落實(shí)，以期能夠借助“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等現(xiàn)代科技技術(shù)，提高辦案效率和質(zhì)量，提升行政復(fù)議統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。

四、重慶市行政復(fù)議工作展望

深入貫徹黨的十九大精神，堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面落實(shí)習(xí)近平總書記視察重慶重要講話精神，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，以貫徹落實(shí)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015～2020年）》和《重慶市法治政府建設(shè)實(shí)施方案（2016～2020年）》為主線，按照市委、市政府關(guān)于全面依法治市的工作部署，準(zhǔn)確把握現(xiàn)階段行政復(fù)議工作的規(guī)律和特點(diǎn)，堅(jiān)持抓重點(diǎn)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，以更高的站位和更大的格局推進(jìn)法治政府建設(shè)，以更大的力度促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，以更嚴(yán)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范行政執(zhí)法行為，以更廣的途徑化解行政爭(zhēng)議，為全市經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定提供有力法治保障。

（一）加強(qiáng)行政復(fù)議制度研究，為修法提供理論支撐。《行政復(fù)議法》實(shí)施近二十年，在促進(jìn)依法行政和保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益方面，雖然取得了一定成績(jī)，但和行政訴訟相比，處于“夾縫中前進(jìn)”的艱難狀態(tài)，主要原因在于行政復(fù)議制度定位不明確。隨著國(guó)家行政監(jiān)察體制改革和司法體制改革進(jìn)一步深入，需要站在全面深化依法治國(guó)實(shí)踐的大局中，加強(qiáng)對(duì)同有行政監(jiān)督功能的行政監(jiān)察權(quán)和行政復(fù)議權(quán)進(jìn)行比較研究，加強(qiáng)對(duì)同有權(quán)利救濟(jì)功能的行政復(fù)議權(quán)和行政審判權(quán)進(jìn)行比較研究，重新確定行政復(fù)議制度的功能和價(jià)值取向。只有解決了行政復(fù)議制度發(fā)展的定位和方向，我們才能進(jìn)一步完善立法，完善制度和機(jī)制，實(shí)現(xiàn)制度的可持續(xù)發(fā)展。

（二）完善行政復(fù)議工作機(jī)制，提高行政復(fù)議工作質(zhì)量。探索行政復(fù)議職權(quán)集中機(jī)制，推進(jìn)行政復(fù)議體制機(jī)制改革，逐步解決當(dāng)前行政訴訟掣肘行政復(fù)議工作發(fā)展的問題。落實(shí)行政復(fù)議權(quán)利告知制度，暢通行政復(fù)議渠道。深化行政復(fù)議工作規(guī)范化建設(shè)，完善行政復(fù)議案件辦理標(biāo)準(zhǔn)和流程，提高行政復(fù)議案件辦理質(zhì)量。加大行政復(fù)議監(jiān)督問責(zé)力度，通過行政復(fù)議糾錯(cuò)通報(bào)、約談和行政復(fù)議意見書、建議書的運(yùn)用，依法糾正違法或不當(dāng)行政行為，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政。

（三）加強(qiáng)行政復(fù)議保障和能力建設(shè)，逐步解決人員不足的問題?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要（2015～2020年）》及實(shí)施方案已明確提出，要依法加強(qiáng)行政復(fù)議能力建設(shè)，推動(dòng)相關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備與所承擔(dān)的工作任務(wù)相適應(yīng)，充分發(fā)揮行政復(fù)議在解決行政爭(zhēng)議中的重要作用。切實(shí)提高行政復(fù)議人員素質(zhì)，落實(shí)辦案場(chǎng)所和有關(guān)裝備保障，行政復(fù)議經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)政府預(yù)算。為了貫徹落實(shí)好法治政府建設(shè)綱要對(duì)行政復(fù)議工作提出的新要求，要爭(zhēng)取市委、市政府支持，著力加強(qiáng)各級(jí)行政復(fù)議工作保障和能力建設(shè)，切實(shí)解決行政復(fù)議工作量增加與人員不足的矛盾。2017年9月1日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議通過《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)法官法〉等八部法律的決定》，對(duì)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第3條作出修改，行政機(jī)關(guān)中初次從事行政復(fù)議的人員，應(yīng)當(dāng)通過國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試取得法律職業(yè)資格。國(guó)家對(duì)從事行政復(fù)議的人員資格作出了與法官、檢察官同等的資質(zhì)要求，要進(jìn)一步加強(qiáng)行政復(fù)議人員資格管理，提高行政復(fù)議工作的專業(yè)化、職業(yè)化水平。

（四）加強(qiáng)行政復(fù)議信息化建設(shè)，增強(qiáng)統(tǒng)籌指導(dǎo)能力。2016年以來，國(guó)務(wù)院連續(xù)出臺(tái)多個(gè)關(guān)于“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的指導(dǎo)文件，對(duì)新時(shí)期政務(wù)服務(wù)建設(shè)提出了明確的要求，我們要以此為契機(jī)，堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃、問題導(dǎo)向、協(xié)同發(fā)展、開放創(chuàng)新的原則，加強(qiáng)全市行政復(fù)議工作信息化平臺(tái)建設(shè)，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算技術(shù)，優(yōu)化行政復(fù)議辦案流程，規(guī)范行政復(fù)議行為，提高數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)分析能力，提高對(duì)區(qū)縣和部門行政復(fù)議工作的統(tǒng)籌、指導(dǎo)和監(jiān)督質(zhì)效，帶動(dòng)全市行政復(fù)議工作水平全面提升。