江蘇省人口老齡化背景下基本養(yǎng)老保險基金的失衡與應(yīng)對

王 歡

(河海大學(xué)人口研究所，江蘇 南京 211100)

伴隨人口老齡化程度的不斷加深，如何有效保障老年人口基本生活已經(jīng)成為重要問題。《2015年全國1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)公報》〔1〕顯示，我國60歲及以上人口已達(dá)22 182萬人，占總?cè)丝诘?6.15%，比2000年上升了2.89%?；攫B(yǎng)老保險作為保障老年人基本生活的重要制度，人口轉(zhuǎn)變進(jìn)程的加速將對其產(chǎn)生劇烈沖擊，不僅會引起制度內(nèi)撫養(yǎng)比不斷攀升、繳費壓力持續(xù)增大等負(fù)面效應(yīng)，同時也會造成基本養(yǎng)老保險基金收不抵支、政府財政壓力不斷加大等結(jié)果，導(dǎo)致制度失衡風(fēng)險不斷加劇。據(jù)王曉軍〔2〕預(yù)測，如果個人賬戶基金繼續(xù)被挪用至統(tǒng)籌賬戶，那么在未來50年，我國基本養(yǎng)老保險基金將出現(xiàn)巨額缺口。張思鋒等〔3〕預(yù)測發(fā)現(xiàn)，做實個人賬戶后統(tǒng)籌賬戶的基金缺口比未做實的基金缺口累計減少13 889.02億元，表明做實個人賬戶可以減輕人口老齡化對基金缺口的影響。鄭秉文等〔4〕提出，造成中國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險財務(wù)狀況失衡的主要原因有各個省之間不同的歷史債務(wù)、制度贍養(yǎng)率、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、勞動力流動空間分布等。趙應(yīng)文〔5〕也提出，近幾年養(yǎng)老保險制度運行的實踐證明，靠“統(tǒng)帳”制度是不能解決空帳問題，唯一的選擇是政府承擔(dān)轉(zhuǎn)制成本。張盈華〔6〕指出，基本養(yǎng)老保險基金的投資運營并不以全國統(tǒng)籌為前提，也不以做實個人賬戶為條件，應(yīng)繞開這兩個難以解決的現(xiàn)實難題，盡早實現(xiàn)投資運營以保值增值。以上研究主要關(guān)注全國層面上基本養(yǎng)老保險基金收支平衡問題，對于人口老齡化加速發(fā)展省份基本養(yǎng)老保險基金可持續(xù)發(fā)展問題關(guān)注不足。

江蘇省是我國人口大省，也是人口老齡化最為嚴(yán)重的省份，2015年1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，60歲及以上人口已達(dá)1 539萬人，占全省人口總量的19.17%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于同期全國平均水平。人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的超前，使得江蘇省成為全國層面上基本養(yǎng)老保險制度平衡發(fā)展面臨挑戰(zhàn)最為嚴(yán)峻的省份之一。本文以江蘇省為例，分析人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變進(jìn)程中企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金收支狀況，結(jié)合對2016～2050年江蘇省基本養(yǎng)老保險基金收支情況預(yù)測結(jié)果，剖析基本養(yǎng)老保險基金存在的中長期風(fēng)險，進(jìn)而分析基金收支失衡的原因，提出化解基本養(yǎng)老保險基金失衡風(fēng)險的對策建議。

1 基本養(yǎng)老保險基金收支現(xiàn)狀

江蘇省基本養(yǎng)老保險繳費人數(shù)呈不斷上升趨勢，使得全省基本養(yǎng)老保險基金收入逐年增加，基本養(yǎng)老保險當(dāng)期收入由2001年的133.36億元增加至2015年的2 114.01億元，年均增加141.47億元，年均增長率為21.82%(表1)。但同時受到人口老齡化的影響，退休人數(shù)也呈現(xiàn)不斷上升趨勢，由2001年的212.74萬人增加至2015年的640.09萬人，14年間基本養(yǎng)老保險基金當(dāng)期支出將近翻了4翻，以年均增長率20.08%的速度由2001年的139.50億元快速增加至2015年的1 792.82億元。從基金收支差額來看，盡管江蘇省基本養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)軌初期出現(xiàn)過短暫的基金收不抵支現(xiàn)象，但2003年以后，基本養(yǎng)老保險基金收入均大于支出，當(dāng)期結(jié)余由2003年的18.45億元增加至2015年的321.19億元，基金結(jié)余明顯增多。

2 人口老齡化背景下基金收支面臨的中長期失衡風(fēng)險

企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險實行統(tǒng)賬結(jié)合模式，由社會統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶共同構(gòu)成?；攫B(yǎng)老金也包括兩部分，即社會統(tǒng)籌賬戶的基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶的個人養(yǎng)老金。人口老齡化使得社會統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶均面臨收支失衡風(fēng)險。

表1 2001～2015年江蘇省基本養(yǎng)老保險基金收支相關(guān)情況

2.1社會統(tǒng)籌賬戶基金收支預(yù)測 本研究在假定實際繳費基數(shù)和繳費率變動趨勢及對參保人數(shù)、離退休人數(shù)等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行預(yù)測的基礎(chǔ)上，結(jié)合2015年江蘇省1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，測算了2016～2050年社會統(tǒng)籌賬戶基金收入情況；根據(jù)所構(gòu)建的社會統(tǒng)籌賬戶支出模型及過渡性養(yǎng)老金推算模型，預(yù)測了人口老齡化發(fā)展趨勢下社會統(tǒng)籌賬戶基金的收支情況〔7〕。預(yù)測結(jié)果見圖1。

圖1 2010～2050年社會統(tǒng)籌賬戶基金收支情況

從預(yù)測結(jié)果來看，社會統(tǒng)籌賬戶基金收入與支出均快速增長，2016～2018年基金收入大于支出。但隨著人口老齡化加劇等多方面因素的影響，2029～2035年將再次出現(xiàn)基金缺口。2036～2049年基金收支狀況良好，但2050年開始收不抵支，而且基金缺口有持續(xù)增大的趨勢。從累計結(jié)余來看，到2017年，累計結(jié)余開始正向積累。這種預(yù)測方法基于以下兩種假設(shè)：一是社會統(tǒng)籌基金只用于支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金、過渡性養(yǎng)老金及正常調(diào)整的基本養(yǎng)老金；二是個人賬戶已經(jīng)做實。但是，目前個人賬戶“空帳”運行嚴(yán)重，社會統(tǒng)籌基金的支出還將為個人賬戶為做實的部分買單，社會統(tǒng)籌賬戶基金的支出將遠(yuǎn)大于上述預(yù)測值。

2.2個人賬戶基金收支預(yù)測 個人賬戶養(yǎng)老金是根據(jù)“以收定支”來測算的。但對于個體而言，可能先于平均預(yù)期壽命死亡，這時個人賬戶中沒有發(fā)放的部分可作為遺產(chǎn)領(lǐng)取；而對于壽命超過平均預(yù)期壽命的個體，個人賬戶會在達(dá)到平均預(yù)期壽命時已領(lǐng)取完，以后的個人賬戶養(yǎng)老金將在社會統(tǒng)籌賬戶基金中支付，這就是基本養(yǎng)老保險制度存在的“長壽風(fēng)險”。

本文假定男性退休年齡為60歲，女性為55歲，利率為6%。測算2016～2050年個人賬戶養(yǎng)老金的支出情況，結(jié)果見表2。

表2 2016～2050年江蘇省基本養(yǎng)老保險個人賬戶養(yǎng)老金支出情況(億元)

可見，隨著人口老齡化程度的加劇，個人賬戶應(yīng)當(dāng)支出的部分由2016年的59.91億元增加至2050年的2 724.73億元，年均增長率為11.88%。其中，因長壽風(fēng)險而導(dǎo)致的個人賬戶超支部分將由2016年的1.54億元增加至2050年的848.71億元，在個人賬戶空賬運行的情況下，超支的部分將由社會統(tǒng)籌賬戶完全負(fù)擔(dān)。這進(jìn)一步加劇了社會統(tǒng)籌賬戶基金失衡風(fēng)險。

2.3調(diào)整后的社會統(tǒng)籌賬戶基金收支趨勢 進(jìn)一步將個人賬戶超支的部分考慮到社會統(tǒng)籌賬戶的收支之中，調(diào)整后的預(yù)測結(jié)果顯示：與未調(diào)整的社會統(tǒng)籌賬戶基金收支預(yù)測結(jié)果相比，基金收支缺口首次出現(xiàn)的時間將提前至2025年，并從2028年開始累計結(jié)余始終為負(fù)(圖2)。此外，由“長壽風(fēng)險”造成的個人賬戶超支在社會統(tǒng)籌賬戶基金支出部分所占比例也將逐漸增加。預(yù)測結(jié)果顯示，到2030年這一比例將達(dá)到18.48%，2050年更是達(dá)到35.74%。因此，隨著人口老齡化程度的進(jìn)一步加劇，社會統(tǒng)籌賬戶基金收支平衡面對的壓力不能忽視。

圖2 調(diào)整后的社會統(tǒng)籌賬戶基金收支預(yù)測情況

3 基金收支失衡的原因分析

3.1歷史隱性債務(wù)處理中政府責(zé)任的缺位 如何解決隱性債務(wù)是養(yǎng)老保險現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制轉(zhuǎn)軌過程中需要解決的重要問題之一。隱性債務(wù)是指在原制度中職工已經(jīng)積累，在新制度中卻無相應(yīng)基金支付的養(yǎng)老金權(quán)益的現(xiàn)值，即“老人”和“中人”在舊制度累積的養(yǎng)老金權(quán)益在現(xiàn)行制度下的權(quán)益現(xiàn)值。隱性債務(wù)本來應(yīng)該由政府負(fù)擔(dān)，但是政府采取的辦法是“老人”和“中人”養(yǎng)老金的來源都要通過當(dāng)期企業(yè)“統(tǒng)籌繳費”解決，這使得絕大部分企業(yè)無法承擔(dān)這樣的雙重養(yǎng)老任務(wù)。為了維持體系的運轉(zhuǎn)，政府在財政投入不足時只能挪用新職工個人賬戶的養(yǎng)老基金，來支付“老人”和“中人”的養(yǎng)老金。這就造成了個人賬戶“空賬”運行。根據(jù)規(guī)定，個人賬戶未做實部分的費用由社會統(tǒng)籌賬戶基金支付。因此個人賬戶“空賬”的存在，又加重了社會統(tǒng)籌賬戶基金的支付壓力，進(jìn)一步加劇了基金失衡風(fēng)險。

3.2繳費工資基數(shù)不實 根據(jù)相關(guān)規(guī)定，用人單位應(yīng)以本單位全部職工工資總額為繳費基數(shù)，并設(shè)置了繳費基數(shù)的下限。工資總額是指單位在一定時間內(nèi)直接支付給本單位全部職工的勞動報酬總額。但是企業(yè)的工資總額是由企業(yè)上報，并由社會保險管理部門核定，從企業(yè)的利益出發(fā)少報、瞞報工資總額的現(xiàn)象普遍存在。企業(yè)還會以種種名義發(fā)放不在“工資總額”統(tǒng)計范圍內(nèi)的收入，形成一部分非工資收入。在實際操作中，大部分企業(yè)僅按照所規(guī)定的下限繳費，導(dǎo)致平均繳費基數(shù)甚至達(dá)不到在崗職工平均工資的60%。在繳費率不變的前提下，繳費基數(shù)的縮小勢必減少基本養(yǎng)老保險基金的收入。因而，繳費工資基數(shù)不實也是造成基本養(yǎng)老保險基金不平衡的原因之一。

3.3較低的退休年齡及提前退休加重的支付壓力 根據(jù)我國的退休政策，退休年齡為男職工60歲，女干部55歲，女工人50歲。這一規(guī)定制定于20世紀(jì)50年代，隨著人口預(yù)期壽命的延長，原有的制度已不符合當(dāng)今的人口特征。較低的退休年齡意味著較短年限的個人賬戶基金繳費積累及較長時間的個人賬戶養(yǎng)老金領(lǐng)取。這種情況下會導(dǎo)致兩項支出的增加，一是社會統(tǒng)籌賬戶的支出額，二是超出預(yù)期壽命后個人賬戶的支出額。在個人賬戶空賬的情況下，這兩部分支出都需要社會統(tǒng)籌賬戶進(jìn)行支付。因此，較低的退休年齡是造成基本養(yǎng)老保險基金收支壓力的另一個重要原因。此外，在退休年齡已經(jīng)較低的情況下，還存在大量提前退休的現(xiàn)象。盡管國家已出臺了嚴(yán)禁提前退休的規(guī)定，但是提前退休在一些地方屢禁不止。企業(yè)希望通過職工提前退休來節(jié)約成本，一些退休后退休金變化不大的職工也很愿意提前退休，提前養(yǎng)老。這種行為使得原本就脆弱的基本養(yǎng)老保險基金處于更大的風(fēng)險中。

3.4基金收益率低 基金收益率低是基本養(yǎng)老保險基金管理中出現(xiàn)的重要問題。在資本市場還不健全的大環(huán)境下，基本養(yǎng)老保險基金投資尚未完全放開，主要投資于儲蓄和購買國債。但是目前存款利率水平較低，常常低于通貨膨脹率。當(dāng)養(yǎng)老金支付水平相同時，較低的基金收益率則要求較高的繳費率。因此，較低的基金收益率直接加重了制度的現(xiàn)行負(fù)擔(dān)并直接減少了個人賬戶的積累額?；鹨坏┏霈F(xiàn)貶值，就意味著基金實際在“縮水”，按照目前規(guī)定確定的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)無法滿足實際生活的需要。屆時為了保證退休職工的生活，必須提高養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，那么基本養(yǎng)老保險基金的支付壓力將會更大。

3.5擴(kuò)面帶來的負(fù)面影響 2003年城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險擴(kuò)大覆蓋面后，靈活就業(yè)人員的加入使得基金收入增加，這在一定程度上緩解了基本養(yǎng)老保險基金支出的壓力。然而在實際操作的過程中，由于養(yǎng)老保險制度的設(shè)計不夠合理及靈活就業(yè)人員收入水平較低等原因，這項政策并未達(dá)到預(yù)期的效果。許多靈活就業(yè)人員的養(yǎng)老保險具有三低的特點，即“低基數(shù)，低比例，低年限”。另外，靈活就業(yè)人員由于其工作的流動性，在按時按量繳納養(yǎng)老保險這一點上尚存在一定難度。當(dāng)這批靈活就業(yè)人員陸續(xù)進(jìn)入退休隊伍領(lǐng)取城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金時，將大大增加基本養(yǎng)老保險基金的支付壓力。因此，擴(kuò)大覆蓋面在短期內(nèi)可能會增加基本養(yǎng)老保險基金的收入，但在中長期卻會導(dǎo)致養(yǎng)老金支付壓力的加大，成為基本養(yǎng)老保險基金收支失衡的主要原因之一。

4 對策建議

4.1合理消化隱性債務(wù) 基本養(yǎng)老保險隱性債務(wù)的處理是政府不可推卸的責(zé)任，政府可通過變現(xiàn)國有資產(chǎn)存量、發(fā)行認(rèn)可債券等多種方式籌資以償還養(yǎng)老保險的隱性債務(wù)?？紤]到制度改革前勞動生產(chǎn)率低下和轉(zhuǎn)制后勞動力退休年齡過早、替代率過高等因素，應(yīng)適當(dāng)進(jìn)行責(zé)任分解，明確歷史債務(wù)的償付責(zé)任，建立合理的財政分擔(dān)機(jī)制，比如通過財政轉(zhuǎn)移支付、設(shè)立專項基金等方式籌資，逐年消化歷史債務(wù)，而不是僅僅由基本養(yǎng)老保險基金來承擔(dān)，可以減輕社會統(tǒng)籌基金的支付壓力，并能夠更好地解決隱性債務(wù)問題。同時，在個人賬戶“空賬”和轉(zhuǎn)制成本問題上，政府應(yīng)該承擔(dān)起主體的責(zé)任。

4.2改革完善退休方案 目前，出于個人經(jīng)濟(jì)狀況等因素考慮，仍然有相當(dāng)一部分的參保人員，在自身條件并不完全符合相關(guān)政策的情況下還是千方百計地選擇提前退休，對于這部分人群，養(yǎng)老金發(fā)放機(jī)構(gòu)對于領(lǐng)取養(yǎng)老金的人員要進(jìn)行嚴(yán)格的資格審查。其次，企業(yè)急于減員增效，不惜造假給職工辦理提前退休手續(xù)，對于這種行為要嚴(yán)格禁止。另外要制定合理的退休方案來緩減基本養(yǎng)老保險基金的壓力。結(jié)合勞動力的特點和結(jié)構(gòu)，慎重考慮。將退休制度改革的重點放在研究漸進(jìn)式延遲退休年齡改革及彈性退休制等相關(guān)配套措施的制定上，而并非簡單地延遲退休年齡，采取科學(xué)有效方法制定出令民眾滿意且能緩解基本養(yǎng)老保險基金支付壓力的方法。

4.3提高基金統(tǒng)籌層次 現(xiàn)階段，江蘇省基本養(yǎng)老保險基金尚未完全做到市級統(tǒng)籌。在人口老齡化日益嚴(yán)峻的形勢下，由于現(xiàn)行基本養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌層次過低，各統(tǒng)籌地區(qū)基金封閉運行，地區(qū)之間基金積余和基金不足并存，省級調(diào)劑和各級財政的壓力不斷增加。在基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌實現(xiàn)之前，江蘇應(yīng)加快提高統(tǒng)籌層次步伐，完善省級基本養(yǎng)老保險基金調(diào)度平臺，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全省基本養(yǎng)老保險基金的平衡，考慮以蘇南為中心，逐步將各地調(diào)劑金與當(dāng)?shù)赜噘~戶積累掛鉤，再由調(diào)劑金集中支付赤字較為嚴(yán)重的地區(qū)。

4.4確保基本養(yǎng)老保險基金保值增值 目前我國的基本養(yǎng)老保險基金投資絕大部分以儲蓄和購買國債為主，為確保基金保值增值，應(yīng)該拓寬基金的投資渠道。江蘇省應(yīng)借鑒廣東、山東、黑龍江等省份的經(jīng)驗，拿出一定比例的養(yǎng)老基金委托全國社保基金理事會投資運營。也可以建立嚴(yán)格監(jiān)管制度，將一部分養(yǎng)老保險基金投入證券市場，并委托有實力的基金管理公司運作，將其盈利中的大部分用于基金的增值。也可以借鑒智利等國家的成功經(jīng)驗，通過發(fā)行特種債券擴(kuò)大國債規(guī)模。同時政府相關(guān)部門要履行監(jiān)督職責(zé)，加強(qiáng)對基金管理公司的監(jiān)督和約束。

4.5推進(jìn)一體化養(yǎng)老保險體系建設(shè)，合理降低基本養(yǎng)老保險替代率 基本養(yǎng)老保險制度存在著碎片化、居民參保積極性不高、跨統(tǒng)籌區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)困難等問題。應(yīng)改革完善以制度統(tǒng)一；包括基本養(yǎng)老保險、補(bǔ)充養(yǎng)老保險及個人儲蓄性養(yǎng)老保險三支柱；兼顧公平與效率和適度保障等原則的一體化養(yǎng)老保險體系。在明確政府在基本養(yǎng)老保險中應(yīng)承擔(dān)的財政責(zé)任基礎(chǔ)上合理降低企業(yè)在基本養(yǎng)老保險中的繳費負(fù)擔(dān)，推進(jìn)企業(yè)年金的健康發(fā)展。隨著作為第二支柱的補(bǔ)充養(yǎng)老保險真正發(fā)揮合理的功能，就可以適度降低作為第一支柱的基本養(yǎng)老保險的替代率，減少基本養(yǎng)老保險基金的支出，促進(jìn)基本養(yǎng)老保險基金收支平衡目標(biāo)的實現(xiàn)。