世界糧食計劃署治理體系及文件框架研究

馬 晶，崔計順

（1農業(yè)農村部人力資源開發(fā)中心，中國農學會100125；2中國常駐聯(lián)合國糧農機構代表處，意大利羅馬00144）

0 引言

聯(lián)合國世界糧食計劃署(World Food Programme,WFP)是世界上最大的人道主義糧食援助機構，于1961年由聯(lián)合國與糧農組織(Food and Agriculture Organization,FAO)聯(lián)合設立，其宗旨為：一是通過糧食援助支持經(jīng)濟和社會發(fā)展；二是致力于滿足難民和其他緊急或長期救濟的糧食需要；三是根據(jù)聯(lián)合國和FAO的建議提升世界糧食安全水平[1]。同時，WFP又是完全依賴政府、國際組織、私營部門和個人等捐資方自愿捐款而獲得運營資金的機構。因此，一直以來，WFP治理體系的關注點十分明確，即如何更具戰(zhàn)略性、更有效、更高效地運營和管理，以確保更多的資源持續(xù)支持其核心業(yè)務的開展。

2015年下半年起，為積極響應2030年可持續(xù)發(fā)展議程，WFP著手實施綜合路線圖(Integrated Road Map,IRM)這一面向全新機構治理方式的改革。IRM框架由2017—2021年戰(zhàn)略計劃(Strategic Plan,SP)、國別戰(zhàn)略計劃政策(Policy on Country Strategic Plans)、全組織結果框架(Corporate Results Framework,CRF)和財務框架審查(Financial Framework Review,FFR)等4份獨立而又必須有機結合的文件組成。經(jīng)過一年多的密集磋商，4份文件于2016年底正式審議通過，并于2017年推廣試行。2018年1月起，WFP正式過渡至IRM框架。相比于之前基于項目的治理模式，IRM指導WFP進行更具戰(zhàn)略性、綜合性和一致性的國別總體業(yè)務的設計、實施和績效監(jiān)測，有助于提升WFP在國家層面的影響，也有助于在所用資源和所獲成果之間建立更清晰、更透明的聯(lián)系，從而使WFP的運營和管理向更高效、更有效的目標邁進[2]。因此，IRM最新情況及其帶來的影響，將是當前和未來一段時間WFP治理的主題。

本研究梳理了WFP治理體系及其文件框架，在此基礎上總結其治理方式并明晰管理動向。此外，通過對WFP治理新趨勢的歸納，探索了與之相適應的工作方式和工作內容的調整，以期進一步推進中國與WFP的務實合作。

1 WFP當前的治理體系

WFP服從聯(lián)合國經(jīng)濟及社會理事會(United Nations Economic and Social Council,ECOSOC)和FAO理事會的雙重領導，其當前的治理體系自1996年1月開始施行。值得注意的是，1999年3月，WFP執(zhí)行局正式成立“治理工作小組”，在其領導下，系統(tǒng)實施了一項長達6年的“治理工程”，旨在明確WFP的治理目標、各方職責、程序機制和工作方法，全方位強化其治理體系[3]。該工程成為WFP治理體系的定調之舉，并延續(xù)至今。

1.1 治理實體

WFP內部治理實體包括執(zhí)行局(Executive Board)和秘書處(Secretariat)2個部分。執(zhí)行局由36名成員組成，在聯(lián)合國和FAO的成員中選舉產生，其中18名由ECOSOC任命，18名由FAO理事會任命。秘書處由執(zhí)行干事領導，有總部、區(qū)域局、國家辦公室3個層級（圖1，國家辦公室未列出）。其中，總部設立5部34司局，區(qū)域局6個，國家辦公室82個，全球范圍內員工數(shù)超過1.5萬人，90%以上為實地工作人員。WFP核心領導層由包括執(zhí)行干事在內的6人組成，其中副執(zhí)行干事1名，助理執(zhí)行干事3名，辦公廳主任1名[4]。為優(yōu)化管理，秘書處的司局設置及其職能分工并非一成不變，通常在新任執(zhí)行干事上任，或核心領導層人員及戰(zhàn)略計劃變動時，會有部分組織結構和人事調整。此外，為強化治理，確保其職能的有效發(fā)揮，WFP聽取3個咨詢委員會和1個咨詢機構的建議（表1）[5]。

1.2 職能作用

同為治理實體的一部分，執(zhí)行局與秘書處的職能和分工有著鮮明的不同。執(zhí)行局為WFP治理體系中的“決策層”，董事會性質，而秘書處可稱為“管理層”；前者發(fā)揮的是主體和主導作用，后者發(fā)揮的是落實和支持作用。具體而言，作為治理主體的執(zhí)行局具有以下3種職能：（1）信息共享。指秘書處向執(zhí)行局提供有關WFP的計劃、資源、活動和績效的信息，使執(zhí)行局掌握和跟進有關情況的背景知識，是協(xié)商和決策的必要和重要一環(huán)。（2）對話協(xié)商。指執(zhí)行局對新情況、新選擇進行思考和討論的過程，對話是有效決策的核心，為了提高協(xié)商決策的效率，在正式會議休會期間，執(zhí)行局可就有關議題舉行非正式會議，以加強對話。（3）決策制定。指執(zhí)行局對秘書處的提案、報告進行審議并決定是否通過的過程。

圖1 WFP秘書處組織結構（2018年1月）

表1 WFP咨詢委員會及咨詢機構

通過以上職能，執(zhí)行局對于WFP的治理將發(fā)揮以下4個作用：一是確定糧食援助相關政策的演變和協(xié)調；二是提供政府間監(jiān)督及對管理層的指導；三是審查、修訂和通過計劃、項目和活動等，并適時調整在以上各方面對執(zhí)行干事的授權；四是審查、修訂和通過各計劃、項目、活動的預算，并審查其管理和執(zhí)行。

1.3 治理機制

與聯(lián)合國系統(tǒng)其他機構一樣，WFP以會議協(xié)商的形式進行戰(zhàn)略和政策的制定、審議及更新，從而傳達其治理意志，并通過系列戰(zhàn)略和政策的落實監(jiān)督貫徹其治理意志。

WFP的治理進程分為會議和文件2個部分。執(zhí)行局每年召開的正式會議包括1次年會（時間通常為6月）和若干次例會[1]。1996—2004年間每年召開3次例會；2005年至今，每年例會次數(shù)減少至2次，時間通常為2月和11月；特殊情況下，由執(zhí)行局超過1/3成員提議，或由聯(lián)合國秘書長或FAO總干事或WFP執(zhí)行干事提議并經(jīng)1/3以上的執(zhí)行局成員同意，可召開一次特別會議，如2017年3月，WFP召開特別會議，通報并研究執(zhí)行干事選舉事宜[6]。

自2005年起，3次正式會議的議題在《執(zhí)行局兩年工作計劃》中明確列出，該計劃提前1年提交執(zhí)行局第二次例會通過，因此從第二次例會可預見WFP未來兩年治理工作的重點[1,3]。正式會議議程設置相對固定，一般而言，各議程及其議題在3次正式會議中的重要性比較如表2所示。

顏色代表了3次正式會議“分量”的差別，而色塊數(shù)反映出每次會議的重點議程所在。分量最重的為年會，各項議程均有涉及且議題較多，其次為第二次例會，分量最輕的為第一次例會。年度報告、政策議題，以及資源、財務和預算事宜，在3次會議中若有涉及則必為重中之重，年會的重點是年度績效報告等各類年報的審議，運營事宜則多置于2次例會中討論。此外，需要特別指出的是，每年的第一次例會開幕式議程下將會選舉產生當年的執(zhí)行局主席團，其行政和管理事宜議程通常專用于審議聯(lián)合監(jiān)察小組報告，而第二次例會組織和程序事宜議程下將會通過此后2年的執(zhí)行局工作計劃，故以上議程的橫向比較均稍顯重要。

表2 正式會議中各議程及議題的重要性比較

近3年以來，不斷變化的外部環(huán)境及內部運營狀態(tài)，以及向IRM的過渡所帶來的運營和管理模式變革，使得WFP執(zhí)行局與秘書處的對話強度顯著增大，非正式會議設置顯著增多（圖2）。通過非正式會議的召開，正式會議的審議任務被分解至日常，執(zhí)行局有更充分的時間和機會來研究分析重要的治理議題，日常良好的互動和溝通積累亦極大地提升了正式會議審議效率，有利于達成共識。

圖2 近3年WFP非正式會議統(tǒng)計

2 文件框架

包括戰(zhàn)略和政策在內的系列文件貫穿了WFP治理進程的始終。每年召開的正式會議所涉及的10項議題均有規(guī)范的文件支撐，其海量文件可歸納至戰(zhàn)略、政策、監(jiān)督和問責4個相互關聯(lián)的文件框架體系（圖3）。

2.1 戰(zhàn)略框架

該框架包含《使命宣言》(Mission Statement)和《戰(zhàn)略計劃》(Strategic Plan,SP)2個戰(zhàn)略文件?！妒姑浴分贫ㄓ?994年，由當時WFP的治理實體，即糧食援助政策和計劃委員會(Committee on Food Aid Policies and Programmes,CFA)通過并沿用至今。該宣言指出WFP是聯(lián)合國系統(tǒng)提供糧食援助的實體，其援助的終極目標是使世界不再有糧食援助的需求[1]。《戰(zhàn)略計劃》通過審查WFP所面臨的外部和內部環(huán)境，確定其總體戰(zhàn)略目標(Strategic Goals)及與之對應的具體戰(zhàn)略目標(Strategic Objectives)和戰(zhàn)略結果(Strategic Results)。一般而言，戰(zhàn)略計劃周期為4年，并每2年更新一次。需要說明的是，在2012年聯(lián)合國4年期全面政策審查(Quadrennial Comprehensive Policy Review,QCPR)決議通過后，WFP執(zhí)行局要求將其SP(2008—2011)延長至2013年，以便與QCPR的審查周期相對應；此外，為更好落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程，作為IRM實施的一部分，2017年執(zhí)行局通過了新時期周期為5年的《戰(zhàn)略計劃》[7]。

2.2 政策框架

明確而全面的高級別系列政策文件是有效管理的關鍵。政策框架下的文件可劃分資源類、運營類和橫向專題類共3類。執(zhí)行局對政策框架進行定期審查，一方面確保其持續(xù)的切適性，另一方面明確制定新政策的需求。該框架下的文件主要由秘書處運營服務部的政策和計劃司(Policy and Programme,OSZ)負責起草，并經(jīng)執(zhí)行局磋商、審議和通過后執(zhí)行。橫向專題類政策通常涉及交叉領域，如性別、環(huán)境、營養(yǎng)、評價等，這類政策則需跨部門合作或以其他相關部門為主導進行制定。目前，WFP仍在使用的與戰(zhàn)略計劃相關的政策多達32項[8]。

2.3 監(jiān)督框架

該框架下的文件系統(tǒng)與WFP的運營、管理、實地業(yè)務等有著最為緊密的關聯(lián)，包括3類文件：一是《管理計劃》(Management Plan,MP)。MP在SP的基礎上制定，對WFP的工作和資源進行規(guī)劃，包括計劃支持和行政(Programme Support andAdministrative,PSA)預算。2012年起，MP的計劃周期由2年調整為3年，每1年更新1次，由執(zhí)行局在每年的第二次例會中審議通過。MP對其3年規(guī)劃周期內資源供需情況進行分析，并編制預算，其重點是第一年的實施計劃，包括運營和業(yè)務各方面支出預算，以及PSA撥款明細[9]。MP是WFP管理層開展工作的重要依據(jù)。二是運營相關文件。在WFP向IRM過渡及正式實施階段，這部分文件主要包括以國家為基本單位的國別戰(zhàn)略計劃(Country Strategic Plan,CSP)、臨時國別戰(zhàn)略計劃(Interim Country Strategic Plan,ICSP)和過渡性臨時國別戰(zhàn)略計劃(Transitional Interim Country Strategic Plan,T-ICSP)，由各國家辦公室負責制定并提交執(zhí)行局審議通過[10]。三是評價報告。由評價辦公室(Office of Evaluation,OEV)負責對WFP各項活動、運營、戰(zhàn)略、政策的績效進行階段性、中立和系統(tǒng)評價并形成報告，以發(fā)展和保存專業(yè)知識，為全方位提升績效提供基礎支撐[11]。

2.4 問責框架

該框架的核心文件是《年度績效報告》。此報告與本年度的管理計劃相對應，在成果和影響的層面討論對績效結果的問責，并總結年內各項評價報告得到的經(jīng)驗教訓，同時以附件的形式列出相關財務支出數(shù)據(jù)。向IRM過渡之前，績效從“戰(zhàn)略結果框架”(Strategic Results Framework,SRF)和“管理結果框架”(Management Results Framework,MRF)2個框架進行衡量，前者呈現(xiàn)的是WFP的業(yè)務內容及其成果的績效，后者衡量的則是WFP是否高效落實各項計劃。IRM指出，原有的績效衡量方式造成2個框架連通和整合不夠，并據(jù)此提出“全組織結果框架”(Corporate Results Framework,CRF)這一新的績效衡量框架，從而與新的SP相適應[12]。CRF自2017年1月起生效，并將在當年的績效報告中得到體現(xiàn)。此外，問責框架還應包括提交執(zhí)行局會議審議通過的各類年度報告，如審計委員會年報、監(jiān)察長年報、評價年報、經(jīng)審計的年度賬戶等。

3 治理新趨勢與工作啟示

據(jù)統(tǒng)計，自1996年至今，中國僅有2008及2015年沒有擔任執(zhí)行局成員，最新一輪任期為2018年1月1日—2020年12月31日，屆時，中國累計擔任執(zhí)行局成員年限將達23年，為B組成員（亞洲和太平洋地區(qū)）中年限最長。其中，中國于2010年擔任執(zhí)行局主席團B組替補召集人，2011年擔任執(zhí)行局副主席，2018年再次當選執(zhí)行局B組替補召集人。由此可見，中國擔任執(zhí)行局成員時間長、資歷足，是代表亞太地區(qū)成員參與WFP治理的核心力量。

面對不斷變化的內外形勢及其帶來的新的挑戰(zhàn)，WFP的運營和管理方式也呈現(xiàn)出新的變化。中國作為WFP治理體系的重要一員，特別是亞太地區(qū)成員的重要代表，應主動適應其運營和管理的新趨勢，適時調整工作方式，進而促進工作成效的取得。

3.1 非正式會議密度更大、主題更豐富

2015年以來，正式會議休會期間，圍繞IRM最新情況、現(xiàn)金補助、供應鏈、應急預警和響應、評價報告和監(jiān)察審計等治理的重點領域所召開的各類非正式會議數(shù)量不斷增加，并逐漸成為開好正式會議的重要前提，執(zhí)行局和秘書處亦在多個場合多次強調召開非正式會議的必要性。這類非正式會議可分解正式會議的審議工作量，有助于執(zhí)行局充分了解文件細節(jié)并開展對話，促進達成協(xié)商一致。為此，要提高此類會議的參會質量，正所謂“功夫在平時”。

3.2 強調各方、各環(huán)節(jié)的協(xié)調統(tǒng)一

面向2030年可持續(xù)發(fā)展議程的聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)改革，致力于提升機構的效率和透明度，促進共享與合作，優(yōu)化政策體系，減少冗余并增強一致性。WFP作為聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)一員，從政策的制定、實施到成果的監(jiān)測、評價，從運營到管理，更加強調工作的戰(zhàn)略性及與利益相關方在各環(huán)節(jié)的協(xié)同合作。在WFP的正式會議中，出現(xiàn)越來越多的小組聯(lián)合發(fā)言，甚至組間聯(lián)合發(fā)言，這是成員間協(xié)商強度增大的結果。此外，與聯(lián)合國系統(tǒng)，特別是糧農三機構的合作也越來越被執(zhí)行局成員關注和強調。因此，未來工作中，應主動順應聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)改革動向，做好頂層設計，組建農業(yè)國際合作專家隊伍，統(tǒng)籌考慮對糧農三機構合作，研究提升中國對三機構工作一致性的路徑方法，促進資源有效配置，形成一盤棋的工作思路。

圖3 WFP文件框架體系（紅色為重點文件）

3.3 國別總體業(yè)務成為運營管理的基本單元

IRM試行推廣和正式實施以來，國別總體業(yè)務，包括國別戰(zhàn)略計劃和總體業(yè)務預算，以及相關評價和總結，成為治理的重要議題。就項目談項目的模式被淡化，取而代之的是以國家為基本單位，探討國別戰(zhàn)略目標統(tǒng)籌下該國各類項目整合設計、實施和績效評估，以此力求與該國戰(zhàn)略方向一致、優(yōu)先重點領域一致，從而促進國家主導作用的發(fā)揮，提升WFP在國家一級的影響力，最終促進國家可持續(xù)發(fā)展目標的實現(xiàn)。從治理的角度而言，這有利于對一國整體情況的全面把握，也將為“雙邊”升級為“多邊”提供難得的機遇。一方面，應充分利用各國家辦公室關于區(qū)域的背景知識資源，準確把握其需求，特別是糧食援助及南南合作需求[13]，從而優(yōu)化資源配給；另一方面，應充分利用多邊舞臺的信息匯集和宣傳協(xié)調優(yōu)勢，在與中國大國外交方針保持一致的前提下，專注于提升已有援助的影響力，總結學習經(jīng)驗教訓，并尋求更多新的合作領域。