檢察院提起環(huán)境侵權(quán)民事公益訴訟主體適格問題研究

摘 要：我國環(huán)境行政公益訴訟制度已基本建立，并隨著立法和實踐的推進逐步完善，然而，在實踐運行過程中仍然面臨著諸多困境。從環(huán)境公益訴訟的試點工作可看出適格主體的不明確是阻礙其發(fā)展的一大難題。針對這一現(xiàn)象，可完善檢察機管參與環(huán)境公益訴訟的方式、確定檢察機關(guān)關(guān)于環(huán)境公益訴訟的管轄范圍、建立檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的舉證責(zé)任制度等，以求在一定程度上解決這一困境。

關(guān)鍵詞：環(huán)境公益訴訟 主體適格 環(huán)境侵權(quán)

因改革開放經(jīng)濟增長所帶來的負面問題特別是環(huán)境污染問題接踵而至，自2012年以來，我國多數(shù)地區(qū)遭受霧霾的侵襲，尤以北方地區(qū)最為嚴重，京津冀更是連年冬季發(fā)布紅色預(yù)警。環(huán)境侵權(quán)公益訴訟在我國現(xiàn)行環(huán)境侵權(quán)案件的比例逐步攀升，近年來，公益訴訟的案件占試點地區(qū)案件總數(shù)的1%，日益增長的環(huán)境侵權(quán)案件與學(xué)理中的大量提起公益訴訟的理論相矛盾，為了司法實務(wù)能與理論相吻合，相關(guān)主體資格的適格問題是提起公益訴訟的核心要件，解決此問題有助于發(fā)揮公益訴訟在當(dāng)下環(huán)境侵權(quán)案件中公正司法、保護環(huán)境、懲治污染等多重作用。

一、我國環(huán)境公益訴訟適格主體的現(xiàn)狀

（一）立法現(xiàn)狀

我國《環(huán)境保護法》第6條 中提到的“一切單位”，按理應(yīng)當(dāng)包括檢察機關(guān)、環(huán)境行政機關(guān)，以及其他機關(guān)。環(huán)境問題對社會公共利益造成了嚴重侵害，此種公益訴訟侵權(quán)責(zé)任也與民事公益訴訟中損害填平原則相一致。當(dāng)行政機關(guān)未履行相應(yīng)的法定職責(zé)，監(jiān)察機關(guān)有義務(wù)對此進行監(jiān)督，并可采用環(huán)境公益訴訟手段來對環(huán)境資源進行補救和恢復(fù)。

我國現(xiàn)行的民事訴訟的相關(guān)法律并沒有明確規(guī)定檢察機關(guān)對公益訴訟案件享有訴權(quán)，因此并非各地的類似的環(huán)境侵權(quán)民事公益訴訟案件會得到法院的支持。應(yīng)當(dāng)對《民事訴訟法》進行修改以彌補檢察機關(guān)在環(huán)境侵權(quán)民事公益訴訟案件中的原告主體適格的遺憾。檢察院在環(huán)境侵權(quán)民事公益訴訟中主體適格具有重大意義，在環(huán)境造成損害的事件中，如有關(guān)公共利益，檢察機關(guān)理應(yīng)對其進行監(jiān)督管理，同時，檢察機關(guān)的監(jiān)督職能，其核心權(quán)力為訴權(quán)，使得受損一方能夠得到司法救濟，從而真正實現(xiàn)了法律監(jiān)督的目的。檢察監(jiān)督權(quán)與起訴權(quán)彼此促進，從而使得檢察機關(guān)的職責(zé)能夠得到真正有效的實現(xiàn)。

（二）司法現(xiàn)狀

根據(jù)我國現(xiàn)有的《民事訴訟法》的規(guī)定可知，相較于普通民事案件的起訴條件而言，公益訴訟增加了初步證據(jù)的要求。公益訴訟裁判生效后，其他有權(quán)起訴的機關(guān)和組織再另行提起公益訴訟的，法院不予受理。和解、調(diào)解公益訴訟案件，和解、調(diào)解協(xié)議應(yīng)當(dāng)公告不少于30日。公告期滿經(jīng)審查：不違反社會公共利益的，應(yīng)當(dāng)出具調(diào)解書；違反社會公共利益的，不予出具調(diào)解書，依法審理并作出裁判。公益訴訟的原告有權(quán)撤訴，但應(yīng)當(dāng)在法庭辯論終結(jié)前申請，法庭辯論終結(jié)后不得撤訴。反訴公益訴訟中被告提出反訴的，法院不予受理。在私益訴訟的關(guān)系法院受理公益訴訟案件中，同一侵權(quán)行為的受害人可以依法向人民法院提起民事訴訟。

2015年7月1日，《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》這一法律文件由最高檢出臺，檢察機關(guān)在之后的試點工作開展過程中，以原告主體的身份進行訴訟活動，填補了實踐中一些公共利益遭到損害的訴訟案件中主體缺位的問題。2017年1月4日最高檢公布監(jiān)察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的指導(dǎo)性案例，指導(dǎo)性案例的意義在于，檢察機關(guān)可對以上案例進行分析總結(jié)，以此經(jīng)驗更好的完善自身作為公益訴訟適格主體，應(yīng)當(dāng)如何保持司法權(quán)利與行政權(quán)利的平衡，提升自身的訴訟水平與訴訟質(zhì)量，更好的維護公民的環(huán)境公益權(quán)利。

二、檢察院提起環(huán)境侵權(quán)公益訴訟的職能限定

跟一般侵權(quán)行為相比較而言，環(huán)境侵權(quán)行為有其自身的獨特性。首先，環(huán)境侵權(quán)行為具有抽象性，其侵權(quán)主體一般是不特定的，但需控制在一定的范圍之中，這與一般侵權(quán)行為的特征恰恰相反（其侵權(quán)一般針對特定的人或物）。其次，環(huán)境侵權(quán)行為一般不會直接在受損對象身上造成影響，同時，這個行為需要通過一定的媒介來傳播，這個所謂的媒介就是當(dāng)?shù)氐淖匀簧鷳B(tài)環(huán)境，故而，環(huán)境侵權(quán)行為具有明顯的間接性。

檢察機關(guān)提起公益訴訟后，檢察院勝訴則需向法院請求對于環(huán)境侵權(quán)加害人的執(zhí)行，當(dāng)侵權(quán)加害人無法完成既定環(huán)境修復(fù)目標及無法完成損害填平目的時，法院有權(quán)請求相關(guān)行政主管部門履行應(yīng)有的社會責(zé)任。但由于行政權(quán)的過分膨脹，司法執(zhí)行力在行政權(quán)面前顯得乏善可陳，即環(huán)境侵權(quán)加害人無法彌補的社會公共責(zé)任，無法通過司法強制力保障行政機關(guān)履行。

《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》展開以來，在民事公益活動中，檢察機關(guān)擔(dān)任著公益訴訟人，也就是原告的身份，其中的被告則是生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護……等領(lǐng)域?qū)嵤┻`法行為或者不作為的加害人（自然人、法人、以及法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的其他組織），由此可以看出檢察院可以作為監(jiān)督行政機關(guān)的角色來定位。當(dāng)自然人、企業(yè)法人（非法律規(guī)定的有關(guān)組織）發(fā)現(xiàn)環(huán)境侵權(quán)違法行為又缺乏適格的原告主體而相關(guān)行政機關(guān)卻不作為時，檢察院的補位就顯得尤為重要。但檢察機關(guān)同時還兼具著司法監(jiān)察的職責(zé)，即“法律監(jiān)督者”的角色，當(dāng)其作為公益訴訟人身份時必須割裂與其作為監(jiān)察機關(guān)主要職責(zé)的權(quán)利和地位。例如檢察機關(guān)在法院判決中具有抗訴權(quán)，這個權(quán)利只是作為檢察機關(guān)的權(quán)利在行使。不能與作為公益訴訟人的角色進行混淆，由此可造成司法機關(guān)與行政機關(guān)的權(quán)利失衡局面，從而影響訴訟結(jié)構(gòu)的平衡。因此，如何平衡檢察機關(guān)在兩者之間的角色矛盾將成為亟待解決的問題。一方面，檢察機關(guān)原本就具有監(jiān)督違法行為的職責(zé)，其掌握了司法主動權(quán)；但另一方面，作為監(jiān)督司法的主體擁有了民事公益訴訟原告主體資格，也將更易于制約加害人的違法行為，從而保持司法機關(guān)與行政機關(guān)的權(quán)利平衡。因此，法律應(yīng)當(dāng)賦予檢察機關(guān)民事公益訴訟中的原告主體的資格，但其在訴訟過程中的“度”是順利進行民事公益訴訟的關(guān)鍵點。

三、關(guān)于檢察院作為適格原告的立法探討

環(huán)境公益訴訟的原告主體，在我國現(xiàn)行法律制度中尚未明確，在司法實踐過程中，政府為有效解決環(huán)境問題不斷地進行一些探索，作出了一些試點工作。要想使得檢察機關(guān)成為真正的適格原告，應(yīng)當(dāng)制定一些措施加以完善。

（一）完善檢察機管參與環(huán)境公益訴訟的方式

現(xiàn)如今，檢察機關(guān)主要以三種方式（直接起訴、督促起訴、支持起訴）提起環(huán)境公益訴訟。在明確檢察機關(guān)是作為適格原告的前提下，其提起的環(huán)境公益訴訟，應(yīng)規(guī)定在以下三種情況下，檢察機關(guān)可以提起公益訴訟：一、環(huán)境侵權(quán)行為影響極為惡劣；二、雖有其他主體提起訴訟但舉證困難；三、如果其他主體應(yīng)當(dāng)行使卻怠于行使環(huán)境公益起訴權(quán)。

（二）確定檢察機關(guān)關(guān)于環(huán)境公益訴訟的管轄范圍

檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的行為具有一定的公益性，其與公民的生存環(huán)境息息相關(guān)，但是，就環(huán)境公益訴訟而言，進行司法活動需要扎實的專業(yè)技術(shù)予以支撐，故環(huán)境侵權(quán)案件應(yīng)以侵權(quán)行為地的中級人民法院受理為主，基層人民法院受理為例外。首先，中級法院的專業(yè)性毋庸置疑，其綜合實力相較基層法院無疑高出很多，能夠?qū)Π讣鞒鰧I(yè)性的判斷，其次，案件發(fā)生地符合侵權(quán)案件的特點，更有利于案件證據(jù)的收集，從經(jīng)濟和效率的角度考慮，侵權(quán)行為地法院管轄是一個不錯的選擇。

（三）建立檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的舉證責(zé)任制度

“舉證難”是檢察機關(guān)在公益訴訟試點工作過程中遇到的一個巨大的考驗?；诖耍z察機關(guān)提起公益訴訟的舉證責(zé)任制度十分有必要的，在訴訟過程中，對于均衡訴訟雙方舉證義務(wù)也是一個巨大的推動作用?！罢l主張，誰舉證”是我國民事訴訟過程中遵循的舉證責(zé)任原則，故此，檢察機關(guān)作為原告主體，承擔(dān)舉證責(zé)任，相對方被告僅舉證證明兩個方面：其一，是否存在法定免責(zé)事由，其二，加害行為與損害事實間不存在因果關(guān)系。

結(jié)語

環(huán)境侵權(quán)的民事公益訴訟中，檢察院作為行政主體同時兼具訴訟職能，由于行政權(quán)在公民日常生活中的過分膨脹導(dǎo)致兩造對抗中檢察院的訴權(quán)過于強大，將檢察院作為對抗的一方主體，法院應(yīng)當(dāng)獨立司法，杜絕法檢協(xié)同壓制環(huán)境侵權(quán)加害人，通過對檢察院在民事公益訴訟權(quán)利的控制進而轉(zhuǎn)化檢察院行政主體資格為訴訟當(dāng)事人的純粹訴權(quán)資格，此為環(huán)境侵權(quán)民事公益訴訟的原告主體適格。故此實現(xiàn)雙方平等對抗，進而得以維護環(huán)境侵權(quán)加害人的權(quán)益。但是，當(dāng)環(huán)境侵權(quán)加害人承擔(dān)敗訴等不利后果時，行政主管部門存在不作為，司法機關(guān)對行政主管部門又執(zhí)行乏力。所以，應(yīng)當(dāng)采取檢察院職能轉(zhuǎn)變機制由純粹訴權(quán)轉(zhuǎn)化行政執(zhí)法權(quán)，通過行政執(zhí)法強制力即采取具體行政行為迫使行政主管部門承擔(dān)修復(fù)生態(tài)環(huán)境的社會責(zé)任，并且在此種行政執(zhí)法權(quán)實施之前用法院的執(zhí)行令加以限定，如此以來完成行政、司法、監(jiān)管共同治理環(huán)境侵權(quán)案件的新

局面。

參考文獻：

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[2] 楊朝飛主編：《通向環(huán)境法治的道路》，中國環(huán)境出版社2013年版

[3] 李卓：《公益訴訟與社會公正》，法律出版社2010年版。

[4] 蔡守秋主編：《新編環(huán)境資源法學(xué)》，北京師范大學(xué)出版社2010年版。

作者簡介：何瑤，女，昆明理工大學(xué)法學(xué)院在讀研究生。

基金項目：四川省教育廳人文社會科學(xué)重點研究基地——基層司法能力研究中心立項資助的重點項目“四川省環(huán)境風(fēng)險防范法律機制研究”（項目編號：JCSF2017-05）。