芻議國(guó)家監(jiān)察體制改革

邱敏　李永甜

摘 要：2016年底我國(guó)開(kāi)始在北京、山西、浙江三地進(jìn)行監(jiān)察體制試點(diǎn)改革，到2018年通過(guò)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》，國(guó)家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治改革，實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督、全面從嚴(yán)治黨和全面依法治國(guó)的有機(jī)結(jié)合，對(duì)于打擊和預(yù)防腐敗、違法失職行為具有至關(guān)重要的作用。本文回顧了國(guó)家監(jiān)察體制改革的相關(guān)研究，分析了行政監(jiān)察法的現(xiàn)有不足和缺陷，總結(jié)從行政監(jiān)察法到國(guó)家監(jiān)察法的轉(zhuǎn)變及深層內(nèi)涵，論述國(guó)家監(jiān)察立法相關(guān)問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察體制改革 行政監(jiān)察法 國(guó)家監(jiān)察法

一、引言

2016年，十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)全體會(huì)議中指出，要形成全面覆蓋國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的國(guó)家監(jiān)察體系[1]，率先闡明了進(jìn)行國(guó)家監(jiān)察體制改革的初步構(gòu)想和行動(dòng)方略。10月，十八屆六中全會(huì)中指出，各級(jí)黨委應(yīng)保證和支持同級(jí)人大、政府、司法機(jī)關(guān)等對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督[2]，會(huì)議通過(guò)黨內(nèi)監(jiān)督條例也做出相同的規(guī)定，首次確定“監(jiān)察機(jī)關(guān)”作為憲法規(guī)定的國(guó)家機(jī)構(gòu)之外的監(jiān)督主體的重要定位。隨后中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，進(jìn)行監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作，設(shè)立各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，正式開(kāi)啟國(guó)家監(jiān)察體制改革的序幕。2017年10月，黨的十九大報(bào)告在 “健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系”中指出，要進(jìn)一步深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，將試點(diǎn)工作在全國(guó)推廣開(kāi)來(lái)，建立各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，并制定國(guó)家監(jiān)察法。[3] 11月，全國(guó)人大常委會(huì)擬定《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法（草案）》，并在2018年全國(guó)人大會(huì)議上審議通過(guò)，正式為國(guó)家監(jiān)察體制改革提供法律依據(jù)。

國(guó)家監(jiān)察體制改革是以習(xí)近平為核心的黨中央做出的重大決策部署，是我國(guó)深入進(jìn)行政治體制改革的重要舉措，對(duì)加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化有著積極意義。改革我國(guó)現(xiàn)有的國(guó)家監(jiān)察體制，制定和完善國(guó)家監(jiān)察法，設(shè)立各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，體現(xiàn)了我國(guó)黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督、全面從嚴(yán)治黨和全面依法治國(guó)的有機(jī)結(jié)合統(tǒng)一，有利于整合國(guó)家監(jiān)督和反腐敗力量，形成覆蓋全體政府工作人員的法治監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。在進(jìn)行監(jiān)察體制改革進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)逐步進(jìn)行修改《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》（下文簡(jiǎn)稱“行政監(jiān)察法”）等原有法律的相關(guān)內(nèi)容，制定并頒布《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（下文簡(jiǎn)稱“國(guó)家監(jiān)察法”），把改革的成果通過(guò)法律的形式固定下來(lái)，保證監(jiān)察體制運(yùn)行合法有效。本文回顧了關(guān)于國(guó)家監(jiān)察體制改革的相關(guān)研究，試分析了從行政監(jiān)察法到國(guó)家監(jiān)察法的進(jìn)程和改進(jìn)，并總結(jié)了國(guó)家監(jiān)察體制改革的相關(guān)內(nèi)容。

二、監(jiān)察與行政監(jiān)察

根據(jù)《監(jiān)察詞典》中對(duì) “監(jiān)察”的界定，監(jiān)察即為監(jiān)視、督查，是指對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員是否依法履行職責(zé)的行為，采取的監(jiān)督、糾正和懲戒等各項(xiàng)活動(dòng)。[4]在學(xué)理上，對(duì) “監(jiān)察”的具體內(nèi)涵并沒(méi)有統(tǒng)一的看法，大致有三種主要的觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，監(jiān)察是具有法定監(jiān)察權(quán)的主體，依法對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及工作人員進(jìn)行的監(jiān)督行為的總稱，包括立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督等；第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，監(jiān)察是由國(guó)家依法設(shè)立的專門履行監(jiān)察職責(zé)的機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督行為，這種情況在西方比較常見(jiàn)，如英國(guó)的行政監(jiān)察專員，波蘭的最高檢察院；第三種觀點(diǎn)指出，監(jiān)察是依法設(shè)立在政府部門內(nèi)部的機(jī)關(guān)對(duì)政府部門及其工作人員的監(jiān)督，我國(guó)的監(jiān)察機(jī)關(guān)就是這種情況。無(wú)論是哪種界定，對(duì)監(jiān)察的定義都表明了監(jiān)察客體就是國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員，監(jiān)察屬于監(jiān)督的一種方式。

行政監(jiān)督屬于國(guó)家監(jiān)督的一種重要形式，行政監(jiān)督是，對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員的所采取的各種監(jiān)督活動(dòng)。行政監(jiān)督主要包括內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩種，政黨、人大、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督以及社會(huì)監(jiān)督（媒體監(jiān)督）等屬于外部監(jiān)督，而政府內(nèi)部的行政監(jiān)察、審計(jì)以及行政復(fù)議則屬于內(nèi)部監(jiān)督。行政監(jiān)察作為行政監(jiān)督的一種主要形式，范圍更窄，兩者的關(guān)系屬于概念的外延之間從屬關(guān)系。行政監(jiān)察，主要是指通過(guò)政府設(shè)立在其內(nèi)部的專門從事相關(guān)職能的部門，對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員，國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員的行政行為進(jìn)行的綜合性的監(jiān)督檢查活動(dòng)。[5]

行政監(jiān)察的身份地位具有特殊性，一方面，對(duì)于外部監(jiān)督方式來(lái)說(shuō)，它屬于政府內(nèi)部的監(jiān)督方式；另一方面，對(duì)于政府內(nèi)部監(jiān)督方式來(lái)說(shuō)，它是對(duì)行政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督方式進(jìn)行的再監(jiān)督的專門工作機(jī)構(gòu)，是存在于系統(tǒng)內(nèi)的外部監(jiān)督方式，因此在這個(gè)層面上它屬于外部監(jiān)督。

三、從行政監(jiān)察法到國(guó)家監(jiān)察法

我國(guó)的行政監(jiān)察體制主要是通過(guò)現(xiàn)有的國(guó)家法律法規(guī)以及行政法規(guī)等確定下來(lái)，具有歷史延續(xù)性。1949年《中央人民政府組織法》中指出，設(shè)立人民監(jiān)察委員會(huì)，其主要目的是來(lái)監(jiān)督政府部門履行職責(zé)，隨后頒布《共同綱領(lǐng)》中規(guī)定，人民監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)是監(jiān)督，國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的依法履職并采取糾正措施，懲戒違法失職行為，將監(jiān)察的對(duì)象擴(kuò)大到行政機(jī)關(guān)及其工作人員以外的其他部門和其他人員。1997年通過(guò)《行政監(jiān)察法》，主要將“監(jiān)察”定位為行政監(jiān)察?？梢哉f(shuō)《行政監(jiān)察法》的頒布實(shí)施，是完善中國(guó)行政法律制度的一個(gè)里程碑，為我國(guó)監(jiān)察工作的開(kāi)展提供了法律依據(jù)和保障。

隨著社會(huì)的發(fā)展和法制的完善，《行政監(jiān)察法》的不足和缺陷也逐漸暴露出來(lái)，得到了我國(guó)政府和學(xué)術(shù)界的關(guān)注，修改《行政監(jiān)察法》，頒布實(shí)施《監(jiān)察法》是我國(guó)黨和政府審時(shí)度勢(shì)、高屋建瓴的明智之舉。具體而言，《行政監(jiān)察法》的缺陷主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1、監(jiān)察對(duì)象范圍過(guò)窄?，F(xiàn)行《行政監(jiān)察法》中規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察對(duì)象包括，國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員，以及國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員，這就意味著監(jiān)察對(duì)象不包括依法履行公職的立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)、國(guó)有企事業(yè)單位及其行政機(jī)關(guān)依職權(quán)委托的其他部門、法律法規(guī)授權(quán)的其他組織等等，現(xiàn)實(shí)中進(jìn)行監(jiān)察工作時(shí)面臨的往往是復(fù)雜的監(jiān)察客體和監(jiān)察情境，所涉及的對(duì)象不僅限于國(guó)家行政機(jī)關(guān)，還涉及到各種組織和機(jī)構(gòu)，在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中很難進(jìn)行區(qū)分。

其次，監(jiān)察手段不多、作用有限?！缎姓O(jiān)察法》指出，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以采取的措施包括：要求提供相應(yīng)的書面材料，要求對(duì)相關(guān)情況做出解釋說(shuō)明，責(zé)令停止違法失職行為等，但這些措施帶有明顯的非強(qiáng)制性，效力和力度不大，而且措施具有明顯的滯后性，只針對(duì)已經(jīng)造成影響的并普遍知情的行為，對(duì)尚未被揭露或形成影響的行為缺乏有效的監(jiān)督和處理手段。

再次，監(jiān)察主體獨(dú)立性缺失。行政監(jiān)察作為我國(guó)行政監(jiān)督的內(nèi)部監(jiān)督的重要手段，實(shí)行的是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，正如《行政監(jiān)察法》中規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)同時(shí)向同級(jí)人民政府和上一級(jí)政府監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，在這種雙重領(lǐng)導(dǎo)制度下，監(jiān)察機(jī)關(guān)隸屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，不可避免的就會(huì)在各方面受制于同級(jí)黨委和同級(jí)人民政府，致使無(wú)法及時(shí)有效地監(jiān)督同級(jí)黨委和人民政府。

最后，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)性質(zhì)界定不清。原行政監(jiān)察法中指出，監(jiān)察機(jī)關(guān)是政府內(nèi)部行使監(jiān)察職能的部門，用“監(jiān)察”一詞來(lái)描述監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)，沒(méi)有從根本上區(qū)分開(kāi)與其他職能部門的區(qū)別，缺乏專門性的描述界定。頒布的《行政監(jiān)察法》中，取消了對(duì)監(jiān)察的專門性的界定，將監(jiān)察機(jī)關(guān)界定為一般的職能部門，拉平了監(jiān)察者和被監(jiān)察者之間的位差。[6]

2017年3月，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告》指出，要將行政監(jiān)察法逐步修改成為國(guó)家監(jiān)察法，設(shè)立各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國(guó)家監(jiān)察體系[7]，表明了國(guó)家監(jiān)察體制改革和監(jiān)察立法將是未來(lái)一年的立法方向和改革重點(diǎn)，具有極端重要性和優(yōu)先性。從行政監(jiān)察法到國(guó)家監(jiān)察法，體現(xiàn)了我國(guó)法律和行政法治的不斷完善和發(fā)展，不僅表現(xiàn)在詞語(yǔ)的變化，最主要表現(xiàn)在從特別法律客體到一般法律客體，從監(jiān)察權(quán)到三權(quán)合一，從行政法到國(guó)家法律，從其他法律到基本法律四個(gè)方面。

1、從特殊法律客體到一般法律客體。根據(jù)《行政監(jiān)察法》的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)的主要監(jiān)督客體包括：國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員，以及任命的其他人員。當(dāng)前我國(guó)進(jìn)行的監(jiān)察體制改革總體目標(biāo)是，建立健全國(guó)家監(jiān)察的組織架構(gòu)，形成覆蓋全體國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的完善的國(guó)家監(jiān)察體系[8]，根據(jù)國(guó)家監(jiān)察體制改革的內(nèi)容，監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督的法律客體包括：黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、政府機(jī)關(guān)、國(guó)有企事業(yè)單位、群眾組織和社會(huì)組織、民主黨派以及所有行使公權(quán)力的人員等，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)察對(duì)所有公職人員的全面覆蓋。

2、從監(jiān)察權(quán)到三權(quán)合一。在實(shí)際監(jiān)督工作中監(jiān)察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)等各機(jī)構(gòu)之間職權(quán)獨(dú)立，缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致監(jiān)督力量分散，削弱了整體的監(jiān)督能力，同時(shí)相同的監(jiān)察事項(xiàng)交由不同的監(jiān)察機(jī)構(gòu)管轄，出現(xiàn)監(jiān)察效率低、監(jiān)察資源浪費(fèi)。國(guó)家監(jiān)察法將行政權(quán)、司法權(quán)以及紀(jì)檢權(quán)三者進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，形成統(tǒng)一的國(guó)家監(jiān)察權(quán)，最大限度的整合監(jiān)督力量，發(fā)揮監(jiān)察的特殊作用。

3、從行政法到憲法性法?！缎姓O(jiān)察法》，屬于行政法的范疇，主要監(jiān)督的是行政權(quán)的行使和行政主體的履職行為，具有一定的反腐敗功能。《國(guó)家監(jiān)察法》是在2016年《試點(diǎn)方案》的基礎(chǔ)上，以《行政監(jiān)察法》為藍(lán)本修改而成，交由全國(guó)人大審議通過(guò)并頒布實(shí)施，是規(guī)定國(guó)家制度的基本法律，在性質(zhì)上屬于憲法性法[9]。行政監(jiān)察法具有反腐敗功能，性質(zhì)屬于行政法，而國(guó)家監(jiān)察法不屬于行政法的范疇，其法律效力和位階高于行政監(jiān)察法，它的首要標(biāo)簽是反腐敗的國(guó)家立法。[10]

4、從其他法律到基本法律。根據(jù)《憲法》和《立法法》的有關(guān)規(guī)定，由全國(guó)人大制定和修改的法律，屬于基本法律，如我國(guó)的刑法、民，等，基本法律的法律效力更強(qiáng)，由人大常委會(huì)制定的法律，或是在人大必會(huì)期間，由人大常委會(huì)作出修改的法律有別于基本法律，是除由全國(guó)人大制定的法律以外的其他法律。因此根據(jù)法律制定主體的不同，可以將法律分為其他法律和基本法律?！缎姓O(jiān)察法》在1997年由全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)通過(guò)，在2010年經(jīng)過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)修改，因此屬于其他法律。2018年3月全國(guó)人大會(huì)議通過(guò)《國(guó)家監(jiān)察法》，因此是基本法律。

從行政監(jiān)察法到國(guó)家監(jiān)察法，表明我國(guó)的監(jiān)察體制改革的方向逐漸明晰，進(jìn)程穩(wěn)步向前發(fā)展，從當(dāng)前改革目標(biāo)來(lái)看，國(guó)家監(jiān)察法和國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)對(duì)于整合各類監(jiān)督資源，形成權(quán)威高效、集中統(tǒng)一的全覆蓋的監(jiān)察監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，打擊和預(yù)防職務(wù)犯罪和違法失職行為起到重要作用。但在實(shí)際制定國(guó)家監(jiān)察法的過(guò)程中，還要重視法律制定以外的其他配套和法律適用問(wèn)題。首先是其他法律的修改問(wèn)題，特別是修改現(xiàn)有的《憲法》，通過(guò)相關(guān)的憲法修正案，從根本上確定監(jiān)察委員會(huì)的地位、性質(zhì)、職能以及與其他機(jī)構(gòu)的職權(quán)關(guān)系等，用法律形式予以確定，保證國(guó)家監(jiān)察法真正合憲合法，還要修改其他相關(guān)的法律，包括現(xiàn)行的《行政監(jiān)察法》，以及《人民法院組織法》、《刑事訴訟法》、《審計(jì)法》等與國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置相關(guān)的基本法律，確保監(jiān)察委員會(huì)與其他機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)銜接，理清權(quán)力和職責(zé)界限。其次，任何權(quán)力都要受到監(jiān)督，要強(qiáng)化對(duì)各監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督制約機(jī)制，監(jiān)察委員會(huì)由全國(guó)人大產(chǎn)生，監(jiān)察權(quán)行使必須受全國(guó)人大的監(jiān)督，檢察院和法院也可以進(jìn)行司法監(jiān)督，對(duì)監(jiān)察委移交的案件，法院和檢察院有權(quán)撤銷和不予以批捕，保證權(quán)力的互相制約和監(jiān)督。

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