行政協(xié)議優(yōu)益權(quán)行使的司法審查
——基于對(duì)部分司法判決書的實(shí)證分析

張魯萍

(西南政法大學(xué) 行政法學(xué)院，重慶 401120)

在2014年《行政訴訟法》將行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等內(nèi)容納入受案范圍后，學(xué)界掀起了對(duì)這一新型行政行為的研究浪潮。綜觀現(xiàn)有研究，多數(shù)成果限于對(duì)行政協(xié)議的判斷標(biāo)準(zhǔn)[注]參見：韓寧.行政協(xié)議判斷標(biāo)準(zhǔn)之重構(gòu)——以“行政法上權(quán)利義務(wù)”為核心[J].華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2017(1)；于立深.行政協(xié)議司法判斷的核心標(biāo)準(zhǔn)：公權(quán)力的作用[J].行政法學(xué)研究，2017( 2).、域外行政協(xié)議的介紹[注]參見：陳天昊.在公共服務(wù)與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)之間——法國(guó)行政合同制度的起源與流變[J].中外法學(xué)，2015(6).、具體審理規(guī)則的探討[注]參見：江必新.行政協(xié)議的司法審查[J].人民司法(應(yīng)用)，2016(34)；郭修江.行政協(xié)議案件審理規(guī)則——對(duì)《行政訴訟法》及其適用解釋關(guān)于行政協(xié)議案件規(guī)定的理解[J].法律適用,2016(12)；程琥.審理行政協(xié)議案件若干疑難問題研究[J].法律適用,2016(12)；陳思融.論行政協(xié)議訴訟各類判決方式之關(guān)系 [J].政治與法律,2017(8).，但對(duì)體現(xiàn)行政協(xié)議與民事合同本質(zhì)區(qū)別的行政優(yōu)益權(quán)明顯關(guān)注不夠[注]筆者在中國(guó)知網(wǎng)上分別以“行政協(xié)議”“行政優(yōu)益權(quán)”等關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，發(fā)現(xiàn)目前對(duì)行政協(xié)議優(yōu)益權(quán)進(jìn)行研究的主要是一些碩士論文，在內(nèi)容方面都是抽象的理論分析，普遍沒有進(jìn)入到司法審查的實(shí)踐，沒有抓住行政協(xié)議中行政優(yōu)益權(quán)行使的現(xiàn)實(shí)困境，提出的解決方案亦較為籠統(tǒng)、缺乏可操作性。，行政協(xié)議的優(yōu)益權(quán)到底應(yīng)包括哪些內(nèi)容？為何要賦予行政機(jī)關(guān)行政優(yōu)益權(quán)？法院如何對(duì)因行政優(yōu)益權(quán)行使引發(fā)的爭(zhēng)議進(jìn)行審查？這些問題的研究不僅有利于解決該權(quán)項(xiàng)所生糾紛，更有利于促進(jìn)行政協(xié)議制度有序、良性發(fā)展?；诖?，本文以我國(guó)行政協(xié)議中行政優(yōu)益權(quán)司法審查的實(shí)踐為藍(lán)本，剖析當(dāng)前困境，在借鑒相關(guān)域外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出完善路徑。

一、行政協(xié)議優(yōu)益權(quán)及其行使

(一)行政協(xié)議優(yōu)益權(quán)

行政優(yōu)益權(quán)是國(guó)家為了確保行政主體有效行使職權(quán)，切實(shí)履行職責(zé)而賦予其享有各種職務(wù)上或物質(zhì)上優(yōu)益條件的資格。2014年修改后的《行政訴訟法》第12條第1款第11款將行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等內(nèi)容納入受案范圍，第78條[注]“被告不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除本法第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的協(xié)議的，人民法院判決被告承擔(dān)繼續(xù)履行、采取補(bǔ)救措施或者賠償損失等責(zé)任。被告變更、解除本法第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的協(xié)議合法，但未依法給予補(bǔ)償?shù)?，人民法院判決給予補(bǔ)償?！辟x予了行政主體協(xié)議履行過程中的單方變更、解除權(quán)。這種基于公益而行使的單方變更、解除權(quán)屬于行政協(xié)議優(yōu)益權(quán)。在行政協(xié)議簽訂、履行、解除等環(huán)節(jié)中，行政優(yōu)益權(quán)貫穿其中。具體而言，行政協(xié)議優(yōu)益權(quán)主要應(yīng)包括以下內(nèi)容：(一)行政相對(duì)人的選擇權(quán)。作為履行公務(wù)方式之一的行政協(xié)議，其目的主要在于實(shí)現(xiàn)公益，那么，行政相對(duì)人在達(dá)成行政協(xié)議后，其行為亦將帶有一定程度的公益性，為了更好地實(shí)現(xiàn)行政協(xié)議的目標(biāo)，就必然要對(duì)相對(duì)人資格和能力提出要求。在眾多合格的潛在協(xié)議相對(duì)人并存的情形下，行政主體享有一定的選擇權(quán)，應(yīng)遴選出最優(yōu)者[1]。(二)協(xié)議內(nèi)容的決定權(quán)。與民事合同中雙方當(dāng)事人能夠?qū)贤瑑?nèi)容進(jìn)行協(xié)商不同，行政主體對(duì)行政協(xié)議的內(nèi)容具有單方?jīng)Q定權(quán)。之所以如此，是因?yàn)樾姓f(xié)議的標(biāo)的涉及公共利益，對(duì)公共利益的處分只能由代表國(guó)家的行政主體進(jìn)行，因而協(xié)議的原則、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)只能由行政主體決定。(三)單方變更權(quán)與解除權(quán)。在行政協(xié)議的履行過程中，如出現(xiàn)了不能歸責(zé)于行政主體的意外事件或不可抗力，基于公益的需要，行政機(jī)關(guān)可以變更、解除協(xié)議。(四)指導(dǎo)權(quán)與監(jiān)督權(quán)。行政協(xié)議履行過程中，為防止協(xié)議相對(duì)方因追求私益最大化從而導(dǎo)致公益受損，行政主體有權(quán)對(duì)履行活動(dòng)進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督，以保障達(dá)成行政管理目標(biāo)。(五)強(qiáng)制履約權(quán)。作為維護(hù)公益的一方，在相對(duì)人沒有按照約定履行協(xié)議義務(wù)時(shí)，行政主體基于優(yōu)先保證公益原則，應(yīng)當(dāng)依職權(quán)自行強(qiáng)制執(zhí)行協(xié)議以維護(hù)公益。而當(dāng)行政主體違反協(xié)議時(shí)，相對(duì)人不能主張私法契約中的同時(shí)履行抗辯權(quán)，而應(yīng)繼續(xù)履行協(xié)議并請(qǐng)求法院判決行政主體賠償損失或解除契約。(六)制裁權(quán)。行政協(xié)議也是一種公務(wù)活動(dòng)，為防止合同相對(duì)人阻礙公務(wù)，保障公務(wù)順利進(jìn)行，基于法律規(guī)定或合同約定，對(duì)不履行或不適當(dāng)履行合同義務(wù)的相對(duì)方，有相應(yīng)執(zhí)法權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以行使制裁權(quán)，包括罰款、沒收、追究行政責(zé)任等[注]參見：王明揚(yáng).法國(guó)行政法[M].北京:北京大學(xué)出版社,2016:152-153；李昭.德法行政合同制度之比較[J].河北法學(xué)，2004(3)；劉利.行政合同中信賴保護(hù)原則與行政優(yōu)益權(quán)的制衡[R].全國(guó)法院系統(tǒng)第二十二屆學(xué)術(shù)討論會(huì)論文。。

(二)行政協(xié)議優(yōu)益權(quán)行使的理論基礎(chǔ)

優(yōu)益權(quán)所具有的非平等性、單向性和強(qiáng)制性等特點(diǎn)顯然與契約精神所要求的平等、協(xié)商、意思自治相悖，那么，為何還要在行政協(xié)議中保留這一“特權(quán)”呢？本文認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)基于以下幾方面的考慮。

1.保障公共服務(wù)連續(xù)性

伴隨著公私合作改革的推進(jìn)，政府通過服務(wù)外包、公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的方式，籍由行政協(xié)議的簽訂，將在資金、技術(shù)等方面具有優(yōu)勢(shì)的私主體引入到公共服務(wù)的供給中來已成常態(tài)。在看到公私合作帶來公共服務(wù)效率提高、質(zhì)量提升的同時(shí)，還應(yīng)注意到，與政府以公共利益的實(shí)現(xiàn)為其權(quán)力行使之宗旨所不同的是，私主體有其逐利的本能，私主體追求自身利益最大化的固有邏輯可能會(huì)為了降低成本而忽視公共利益。尤其是在涉及諸如水、電、煤氣、公共交通等具有獨(dú)占性的公共服務(wù)領(lǐng)域，如果完全放任私主體自主經(jīng)營(yíng)、決策，很可能會(huì)降低服務(wù)質(zhì)量。實(shí)際上，也出現(xiàn)不少事例，如南方某市公交民營(yíng)化的失敗，以及另一個(gè)地區(qū)自來水民營(yíng)化后釀成的“濁水事件”。在此背景之下，賦予行政主體行政優(yōu)益權(quán)能夠盡早地發(fā)現(xiàn)在履約、提供公共服務(wù)過程中的問題，從而能夠由政府及時(shí)接管或者選擇其他合適的承接者，進(jìn)而保障公共服務(wù)提供的連續(xù)性。為了維護(hù)公共服務(wù)事項(xiàng)持續(xù)運(yùn)作，不僅行政機(jī)關(guān)本身有特定的義務(wù)，行政機(jī)關(guān)在實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的過程中也應(yīng)享有單方變更權(quán)[2]。對(duì)于公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)中行政主體的此種優(yōu)益權(quán)，一些地方都通過立法方式明確了政府的“特權(quán)”[注]《湖南省市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)條例》第三十二條規(guī)定：“特許經(jīng)營(yíng)者有下列情形之一的，可以解除特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，收回特許經(jīng)營(yíng)權(quán)：(一)擅自轉(zhuǎn)讓或者變相轉(zhuǎn)讓特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，或者質(zhì)押特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的；(二)不履行普遍服務(wù)義務(wù)，或者不履行設(shè)備設(shè)施保養(yǎng)維護(hù)、建設(shè)、更新改造義務(wù)，危及公眾利益、公共安全的；(三)所提供的市政公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)達(dá)不到國(guó)家規(guī)定或者特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議約定的標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)重影響公眾利益的；(四)造成重大安全責(zé)任事故，或者存在重大安全隱患、危及公共安全的；(五)因經(jīng)營(yíng)管理不善、財(cái)務(wù)狀況嚴(yán)重惡化，危及公眾利益的；(六)擅自停業(yè)、歇業(yè)的；(七)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定或者特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議約定應(yīng)予收回特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的其他情形。”，這些“特權(quán)”在出發(fā)點(diǎn)和歸宿上是為了保障公共服務(wù)供給的連續(xù)性。

2.維護(hù)行政秩序

從域外行政法治的情況來看，政府除了在給付行政領(lǐng)域通過公共服務(wù)外包、公有事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的方式來籍由私主體共同完成公共服務(wù)外，在秩序行政領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)亦可以通過“行政助手”的方式引入私主體的參與?！靶姓帧庇挚梢苑Q為行政輔助人、行政協(xié)助人，源自德語(Verwaltungshilfe)，是指私主體在行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督下，協(xié)助執(zhí)行相關(guān)行政任務(wù)，達(dá)成行政目的的行為。行政助手不能以自己的名義行使行政權(quán)力，這項(xiàng)制度的功能僅在于補(bǔ)充行政機(jī)關(guān)人員之不足，其地位有如行政機(jī)關(guān)的“延長(zhǎng)之手”，對(duì)外的一切權(quán)利義務(wù)關(guān)系均由行政機(jī)關(guān)所吸收[3]。不同于合同外包所針對(duì)的給付性義務(wù)，行政助手受托的任務(wù)通常是輔助執(zhí)行。最近幾年，我國(guó)公安機(jī)關(guān)招募的協(xié)警、交通部門招募的協(xié)管員、輔警等人員與域外的“行政助手”具有異曲同工之效。鑒于協(xié)警、協(xié)管員、輔警等履行職責(zé)的公益性，政府與其簽訂的合同就不是簡(jiǎn)單私法意義上的民事合同，而應(yīng)是行政合同。在他們執(zhí)行公務(wù)的過程中，行政機(jī)關(guān)不僅要對(duì)他們履職行為予以監(jiān)督、指導(dǎo)，而且當(dāng)以上人員出現(xiàn)履行職能不當(dāng)或嚴(yán)重失職時(shí)，為了維護(hù)行政秩序，行政主體可以解除合同，取消履職資格。政府正是通過對(duì)行政合同的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，保障了行政輔助人員履職的合法性，以有效維護(hù)秩序。

3.實(shí)現(xiàn)國(guó)家擔(dān)保責(zé)任

“國(guó)家擔(dān)保責(zé)任”是由公私合作制度發(fā)展較為成熟的德國(guó)提出，德國(guó)學(xué)者G.F.Schuppert根據(jù)國(guó)家執(zhí)行行政任務(wù)的密度，由強(qiáng)至弱依次將行政責(zé)任區(qū)分為履行、保障與網(wǎng)絡(luò)三種類型[注]“履行責(zé)任”是指國(guó)家或其他公法人自行從事特定任務(wù)，而非將任務(wù)給予他人執(zhí)行，這是屬于典型的行政模式，執(zhí)行任務(wù)都由本身而為之?！氨Ｕ县?zé)任”則是指特定任務(wù)雖由國(guó)家或其他公法人以外的私人與社會(huì)執(zhí)行，但國(guó)家和其他公法人必須保障私人與社會(huì)執(zhí)行任務(wù)合法，尤其是要積極促其符合一定的公益并努力實(shí)現(xiàn)公共福祉。于此，國(guó)家實(shí)現(xiàn)了從行政任務(wù)之履行者轉(zhuǎn)變?yōu)橥司幽缓笾畵?dān)保者的角色轉(zhuǎn)變。而對(duì)于法律制定的明確性、公平性、提供救濟(jì)的可能性以及基于基本權(quán)的保護(hù)義務(wù)下必須保障第三人的利益等，皆與此相關(guān)。至于“網(wǎng)絡(luò)責(zé)任”僅是一種具有備位功能的責(zé)任，當(dāng)私人與社會(huì)無法順利達(dá)成任務(wù)或失去控制時(shí)，國(guó)家可以采取相應(yīng)的措施加以糾正或替代。據(jù)此，網(wǎng)絡(luò)責(zé)任為具有結(jié)果取向的國(guó)家責(zé)任，強(qiáng)制接管的措施即是采此類型的責(zé)任。(參見：詹鎮(zhèn)榮.民營(yíng)化法與管制革新[M].臺(tái)北：元照出版公司，2005: 125-126.)。一些現(xiàn)代發(fā)達(dá)國(guó)家在積極推進(jìn)公私合作進(jìn)程中，引入“國(guó)家責(zé)任階層理論”并不意味著“去任務(wù)化”，而是將原先承擔(dān)的“履行責(zé)任”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨Ｕ县?zé)任”與“網(wǎng)絡(luò)責(zé)任”而已[4]。在共同實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的過程中，國(guó)家不應(yīng)將行政任務(wù)完全讓諸于狂如脫韁野馬的市場(chǎng)機(jī)制操控，相反，應(yīng)擔(dān)負(fù)起公益維護(hù)義務(wù)，透過相關(guān)的管制與監(jiān)督措施，保障公民在現(xiàn)代生活中的需求[5]。在公私合作的過程中，作為重要載體的行政協(xié)議不僅起到明確雙方權(quán)利義務(wù)的作用，亦承擔(dān)著各種可能的風(fēng)險(xiǎn)。在一定程度上，政府正是通過行政協(xié)議的簽訂、履行來實(shí)現(xiàn)對(duì)合作事務(wù)的掌控、監(jiān)督。在此過程中，賦予行政主體優(yōu)益權(quán)本質(zhì)上就是讓其承擔(dān)應(yīng)盡的擔(dān)保責(zé)任，保障公私合作沿著促進(jìn)公益的軌道前行。

二、行政協(xié)議優(yōu)益權(quán)行使的司法審查現(xiàn)狀

2014年修改后的《行政訴訟法》實(shí)施以來，相關(guān)的訴訟不斷涌現(xiàn)，法院亦開始了對(duì)此類案件審理的探索之舉。為了客觀地反映此類案件司法審查的現(xiàn)狀，筆者在中國(guó)裁判文書網(wǎng)的全文檢索中以“解除行政協(xié)議”“變更行政協(xié)議”“解除特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議”“變更特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議”等為關(guān)鍵詞，同時(shí)，為了擴(kuò)大檢索范圍，亦在法律依據(jù)中以“《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十八條”進(jìn)行檢索，并將檢索時(shí)間跨度限定在2015年5月1日至2018年5月1日。經(jīng)過篩選、剔除、排除重復(fù)訴訟、不相關(guān)案件，共檢索到有效案件71件，本文即以這71件案例作為分析樣本。通過對(duì)以上判決書的仔細(xì)分析，筆者發(fā)現(xiàn)行政協(xié)議優(yōu)益權(quán)行使的司法審查具有以下特性：

(一)對(duì)“公共利益”的解釋過于簡(jiǎn)單

衡量行政優(yōu)益權(quán)行使合法與否以公益為重要標(biāo)準(zhǔn)。因而，公共利益成為了司法審查的關(guān)鍵。然而，在司法實(shí)踐中，鑒于公共利益概念多變，不具有確定性，法院幾乎不從規(guī)范層面判定行政優(yōu)益權(quán)的行使是否基于公益的考量，亦不去衡量公共利益與個(gè)人利益間的權(quán)重；通常情形下，只要行政機(jī)關(guān)主張其行為是基于公益，人民法院一般都對(duì)其予以尊重。例如，在“劉樹清、貴州省銅仁市碧江區(qū)人民政府再審審查與審判監(jiān)督案”中，碧江區(qū)政府將與劉樹清簽訂的《房屋搬遷補(bǔ)償安置協(xié)議書》中安置方式實(shí)質(zhì)性變更為參與式開發(fā)建設(shè)安置方式，主要是基于碧江區(qū)為加快城市建設(shè)，提升城市形象，對(duì)城鎮(zhèn)城市規(guī)劃建設(shè)進(jìn)行調(diào)整的考量。對(duì)此，一二審人民法院認(rèn)定該變更系為了公共利益的需要，單方變更行為合法[注]參見:何杰、貴州省銅仁市碧江區(qū)人民政府再審審查與審判監(jiān)督行政裁定書，(2017)最高法行申4589號(hào)。。在該案中，從抽象的公共利益概念到個(gè)案是否出于公共利益需要這一個(gè)結(jié)論，似乎只有 “一步之遙”，中間不需要再經(jīng)過說理過程，行政機(jī)關(guān)可以自由地判斷個(gè)案情形是否已然涉及公共利益，對(duì)公共利益的解釋主觀性較強(qiáng)[6]。

對(duì)“公益”的抽象認(rèn)定導(dǎo)致部分個(gè)案中規(guī)范性文件的制定與修改都直接成為了行政主體單方變更、解除行政協(xié)議的依據(jù)。例如，在“北京國(guó)潤(rùn)水清環(huán)境工程有限公司與欽州市人民政府一審案”中，審理此案的人民法院認(rèn)為，2008年10月1日起在廣西行政區(qū)域內(nèi)施行408號(hào)《暫行辦法》屬省級(jí)的規(guī)范性文件，因408號(hào)《暫行辦法》第十四條已明確規(guī)定“未實(shí)行供、排水一體化的城市，由運(yùn)營(yíng)單位按建設(shè)和運(yùn)營(yíng)實(shí)績(jī)向污水處理行政主管部門申報(bào)使用污水處理費(fèi)”。欽州市政府作為廣西壯族自治區(qū)人民政府的下級(jí)人民政府，必須嚴(yán)格執(zhí)行該規(guī)范性文件的規(guī)定，所以，欽州市政府在2010年11月之后按照408號(hào)《暫行辦法》第十四條、第十九條的規(guī)定，按達(dá)標(biāo)污水處理量的運(yùn)營(yíng)實(shí)績(jī)向欽州國(guó)潤(rùn)公司撥付污水處理費(fèi)，既符合規(guī)范性文件的規(guī)定，也符合《合同書》第九十五條的約定，欽州市政府變更特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中有關(guān)污水處理費(fèi)撥付方式的約定無違法之處[注]參見：北京國(guó)潤(rùn)水清環(huán)境工程有限公司與欽州市人民政府其他一審行政判決書，(2015)欽行初字第2號(hào)。。在“阜陽金廈房地產(chǎn)開發(fā)有限公司訴阜南縣人民政府土地出讓合同案”中，審理此案的人民法院亦遵循了類似的審理邏輯[注]法院認(rèn)為，根據(jù)國(guó)土資源部國(guó)土資發(fā)(2010)204號(hào)《關(guān)于嚴(yán)格落實(shí)房地產(chǎn)用地調(diào)控政策促進(jìn)土地市場(chǎng)健康發(fā)展有關(guān)問題的通知》：堅(jiān)決制止擅自調(diào)整容積率行為。經(jīng)依法批準(zhǔn)調(diào)整容積率的，市、縣國(guó)土資源部門應(yīng)當(dāng)按照批準(zhǔn)調(diào)整時(shí)的土地市場(chǎng)樓面地價(jià)核定應(yīng)補(bǔ)繳的土地出讓價(jià)款。因此，調(diào)整容積率應(yīng)當(dāng)依法獲得批準(zhǔn)，以批準(zhǔn)調(diào)整時(shí)的土地市場(chǎng)樓面地價(jià)核定應(yīng)補(bǔ)繳的土地出讓價(jià)款。原告取得國(guó)有土地使用權(quán)進(jìn)行阜南縣“盛世家園小區(qū)”項(xiàng)目開發(fā)時(shí)，違反《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》的規(guī)定，擅自超容積率建設(shè)。在未經(jīng)依法批準(zhǔn)調(diào)整容積率的情況下，被告縣國(guó)土局即作出《關(guān)于補(bǔ)繳土地出讓金的函》，缺乏法律依據(jù)，依法確認(rèn)違法。(參見：阜陽金廈房地產(chǎn)開發(fā)有限公司訴阜南縣人民政府土地出讓合同案，(2015)阜行初字第00033號(hào).)。有必要指出，規(guī)范性文件能否作為政府行使行政協(xié)議變更權(quán)與解除權(quán)的依據(jù)？如果法院對(duì)此一律予以支持，無疑會(huì)為行政機(jī)行使優(yōu)益權(quán)大開方便之門。

(二)忽視程序性審查

判斷行政行為是否合法主要有實(shí)體與程序兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，法院在判定行政協(xié)議中行政優(yōu)益權(quán)行使的合法性時(shí)，除了要從是否有違公共利益這一實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)著手，亦應(yīng)關(guān)照此權(quán)力行使時(shí)是否履行了告知、聽取意見等程序義務(wù)，這是程序合法的應(yīng)有之義。對(duì)此，部分國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)可咨參酌。如德國(guó)《行政程序法》第60條[注]“確定合同內(nèi)容所依據(jù)的關(guān)系，如在合同成立后作出顯著變更，以致遵守原合同對(duì)當(dāng)事人一方不合理的，該當(dāng)事人可要求將合同內(nèi)容作出符合變更關(guān)系的調(diào)整，或不能調(diào)整或?qū)贤?dāng)事人一方不合理的，作出解除合同通知。為避免或消除公共福利遭受嚴(yán)重不利，行政機(jī)關(guān)也可作出解約通知。解約通知須以書面作出，法規(guī)另有規(guī)定的，依其規(guī)定。通知內(nèi)應(yīng)說明理由?！币约拔覈?guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政程序法”第147條[注]“行政契約締結(jié)后，因有情事重大變更，非當(dāng)時(shí)所得預(yù)料，而依原約定顯失公平者，當(dāng)事人之一方得請(qǐng)求他方適當(dāng)調(diào)整契約內(nèi)容。如不能調(diào)整，得終止契約。前項(xiàng)情形，行政契約當(dāng)事人之一方為人民時(shí)，行政機(jī)關(guān)為維護(hù)公益，得于補(bǔ)償相對(duì)人之損失后，命其繼續(xù)履行原約定之義務(wù)。第一項(xiàng)之請(qǐng)求調(diào)整或終止與第二項(xiàng)補(bǔ)償之決定，應(yīng)以書面敘明理由為之。相對(duì)人對(duì)第二項(xiàng)補(bǔ)償金額不同意時(shí)，得向行政法院提起給付訴訟?！钡南嚓P(guān)規(guī)定都揭示出行政主體在行使優(yōu)益權(quán)時(shí)應(yīng)遵循最基本的程序公平。在祖國(guó)大陸，由于尚無統(tǒng)一行政程序法，對(duì)行政協(xié)議這一新型行政行為，在履行、變更、解除的過程中應(yīng)遵循何種程序，是否需要征得相對(duì)方同意等問題，沒有相應(yīng)的規(guī)范依據(jù)可以適用，難免使得一些地方的人民法院對(duì)程序性審查關(guān)注不夠。例如，在“長(zhǎng)春鼎源燃?xì)庥邢薰九c農(nóng)安住建局城建行政決定及行政協(xié)議二審案”中，審理此案的人民法院認(rèn)為，被上訴人農(nóng)安住建局單方解除與長(zhǎng)春鼎源燃?xì)庥邢薰咎卦S經(jīng)營(yíng)協(xié)議的行為不屬于撤銷或者注銷行政許可行為，因而上訴人鼎源燃?xì)夤咎岢龈鶕?jù)《中華人民共和國(guó)行政許可法》第七條“公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)”的規(guī)定，被上訴人農(nóng)安住建局剝奪上訴人陳述和申辯權(quán)的主張不成立[注]參見：長(zhǎng)春鼎源燃?xì)庥邢薰九c農(nóng)安住建局城建行政決定及行政協(xié)議二審行政判決書，(2017)吉01行終218號(hào)。。從本案法院的審理邏輯中可以看出，人民法院區(qū)分行政機(jī)關(guān)單方解除特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議與撤銷或注銷行政許可行為，并認(rèn)為前者不需要遵循諸如陳述、申辯的程序，這就忽視了程序要件的滿足。

(三)對(duì)法定解除權(quán)與優(yōu)益權(quán)行使的認(rèn)定有失偏頗

不同于民事合同具有較為單一的私法屬性，行政協(xié)議兼具行政性與自治性。作為協(xié)議一方當(dāng)事人的行政主體具有雙重地位：既是協(xié)議的一方當(dāng)事人，享有《合同法》第94條賦予的合同解除權(quán)；亦享有《行政訴訟法》所賦予的單方變更、解除權(quán)。雖然兩者同屬解除權(quán)，但性質(zhì)卻截然不同，適用條件亦存在較大差異。前者適用行政協(xié)議對(duì)解約條件的具體規(guī)定，后者可適用的情形則比較多：可以因相對(duì)人缺乏足夠的履約能力，或因合同起草違反法律法規(guī)，也因當(dāng)?shù)卣Ｍ淖児舱?甚至是出于縮減財(cái)政預(yù)算的考慮[7]。

區(qū)分行政機(jī)關(guān)到底是基于對(duì)方的違約還是自身優(yōu)益權(quán)而行使解除權(quán)十分必要，因?yàn)檫@兩種情形下審查標(biāo)準(zhǔn)、舉證責(zé)任、法律適用明顯不同——如果行政機(jī)關(guān)僅是依據(jù)合同約定解除協(xié)議，那么就適用《合同法》的相關(guān)規(guī)定和審查規(guī)則；如果是基于行政優(yōu)益權(quán)而解除協(xié)議，則應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政管理需要、公共利益的具體內(nèi)容作出說明。在司法實(shí)踐中，這兩種解除權(quán)時(shí)常會(huì)發(fā)生混淆。例如，在“湖北草本工房飲料有限公司、荊州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)經(jīng)貿(mào)行政管理(內(nèi)貿(mào)、外貿(mào))再審審查與審判監(jiān)督案”中，最高人民法院認(rèn)為：“一審和二審法院的裁判結(jié)果雖無不當(dāng)，但其一方面認(rèn)定草本工房有限公司的行為符合合同約定解除條件，另一方面又以行政優(yōu)益權(quán)肯認(rèn)荊州開發(fā)區(qū)管委會(huì)作出的單方終止行為，既無必要，也一定程度上存在對(duì)于行政優(yōu)益權(quán)的不當(dāng)理解。尤為關(guān)鍵的是，行政優(yōu)益權(quán)是行政機(jī)關(guān)在《合同法》的框架之外作出的單方處置，也就是說，行政協(xié)議本來能夠依照約定繼續(xù)履行，只是出于公共利益考慮才人為地予以變更或解除。如果是因?yàn)橄鄬?duì)方違約致使合同目的不能實(shí)現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)完全可以依照《合同法》的規(guī)定或者合同的約定采取相應(yīng)的措施，尚無行使行政優(yōu)益權(quán)的必要?！盵注]湖北草本工房飲料有限公司、荊州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)經(jīng)貿(mào)行政管理(內(nèi)貿(mào)、外貿(mào))再審審查與審判監(jiān)督行政裁定書(2017)最高法行申3564號(hào)。

(四)對(duì)行政優(yōu)益權(quán)行使后的補(bǔ)救措施不力

行政優(yōu)益權(quán)有維持公益、實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)持續(xù)性供給等功能，但于相對(duì)人而言，則有可能導(dǎo)致其利益受損。對(duì)此，有學(xué)者基于“特別犧牲理論”，主張行政協(xié)議的相對(duì)人享有補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)。特別犧牲是為了公益形成的實(shí)質(zhì)不平等犧牲，如果不予補(bǔ)償，既違反平等原則，亦有違正義。對(duì)于此種利益受損，法國(guó)在 “波普爾瓦斯公司案”中確立了“契約財(cái)務(wù)平衡原則”。該原則要求行政法院在承認(rèn)單方變更權(quán)的同時(shí)不能忽略相對(duì)人的補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)，契約變更必須建立在原始契約財(cái)務(wù)平衡關(guān)系得以維持的基礎(chǔ)上。正是由于行政機(jī)關(guān)單方變更權(quán)的行使可能導(dǎo)致相對(duì)人履約成本的增加，重建原始財(cái)務(wù)平衡才具有必要，正是該原則的使用，將其與私法契約明顯區(qū)分開來[2]。

無論是“特別犧牲理論”還是“契約財(cái)務(wù)平衡原則”，都強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)基于公益行使優(yōu)益權(quán)致使相對(duì)人權(quán)益受損時(shí)的補(bǔ)償責(zé)任，這是權(quán)力與責(zé)任對(duì)等的體現(xiàn)。行政的權(quán)限越大，所擔(dān)負(fù)的責(zé)任也越大[8]。在祖國(guó)大陸，行政補(bǔ)償?shù)囊?guī)定分布在各有關(guān)單行法中。雖然《行政訴訟法》第78條賦予了行政協(xié)議一方當(dāng)事人補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)，但由于具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不夠明確，導(dǎo)致法院對(duì)補(bǔ)償部分的判決較為粗疏，可執(zhí)行性軟弱。例如，在“河北華章熱力有限公司與張北縣人民政府一審案”中，審理該案的人民法院認(rèn)為：“縣政府以會(huì)議紀(jì)要的形式?jīng)Q定解除與華章公司簽訂的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，決定收回特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，并未書面告知華章公司，違反了法定程序。但本案涉及區(qū)域內(nèi)集中供熱公用事業(yè)，該區(qū)域內(nèi)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)已經(jīng)實(shí)際授予他人，行政行為一旦撤銷會(huì)影響他人已經(jīng)獲得的合法權(quán)益以及區(qū)域內(nèi)公共利益，故應(yīng)當(dāng)確認(rèn)被告行政行為違法。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十四條第一款第(一)項(xiàng)之規(guī)定，判決如下：一、確認(rèn)被告張北縣人民政府以[2012]3號(hào)張北縣重點(diǎn)項(xiàng)目會(huì)議紀(jì)要形式?jīng)Q定收回原告河北華章熱力有限公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的行政行為違法。二、責(zé)令被告張北縣人民政府于本判決生效之日起兩個(gè)月內(nèi)采取補(bǔ)救措施?！痹凇皠淝迮c貴州省銅仁市碧江區(qū)人民政府再審審查與審判監(jiān)督案”中，審理此案的法院亦適用了同樣的判決模式[注]判決內(nèi)容：一、碧江區(qū)政府與劉樹清簽訂的《房屋搬遷補(bǔ)償安置協(xié)議書》合法有效；二、碧江區(qū)政府對(duì)劉樹清房屋征收補(bǔ)償安置采取補(bǔ)救措施。(參見：劉樹清與貴州省銅仁市碧江區(qū)人民政府再審審查與審判監(jiān)督行政裁定書(2017)最高法行申4590號(hào)。)。在這兩個(gè)個(gè)案中，法院都責(zé)令被告采取補(bǔ)救措施，但到底是何種補(bǔ)救措施，并不具體。這類判決看似是原告獲勝，但將如何采取補(bǔ)救措施的裁量權(quán)賦予了被告，無疑會(huì)為被告象征性地、非充分性地履行補(bǔ)救義務(wù)從而導(dǎo)致原告受損權(quán)益得不到恢復(fù)提供契機(jī)，致使公民合法權(quán)益失去保障，同時(shí)也為新的糾紛留下隱患。

三、重構(gòu)行政協(xié)議優(yōu)益權(quán)行使的司法審查規(guī)則

雖然德國(guó)、法國(guó)在規(guī)定行政協(xié)議優(yōu)益權(quán)行使時(shí)都附加上“為防止或除去對(duì)公共利益之重大危害”的限制，以防“公共利益”被濫用。但事實(shí)上，即便法律對(duì)此予以限定，仍不能完全排除濫用的可能性。行政機(jī)關(guān)總是保有或多或少的自由裁量空間，而法院才是關(guān)鍵因素。因而，根據(jù)我國(guó)司法現(xiàn)狀，有必要對(duì)行政協(xié)議優(yōu)益權(quán)行使的司法審查規(guī)則予以重構(gòu)。

(一)司法審查標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建

1.合法性審查

人民法院對(duì)行政主體行使行政優(yōu)益權(quán)是否基于公益的判斷的確較為困難，但這不能成為法院放棄裁判的理由。為了改變行政協(xié)議救濟(jì)制度中片面強(qiáng)調(diào)“公共利益”，法院應(yīng)當(dāng)將個(gè)案所牽涉公共利益與相對(duì)人權(quán)益，第三人利益進(jìn)行權(quán)衡，以實(shí)現(xiàn)公共利益與協(xié)議安定性的平衡。事實(shí)上，一般對(duì)行政協(xié)議變更、解除是否關(guān)涉公共利益的判斷不涉及專業(yè)性問題，通常情況下，訴諸理性人的一般理念就可實(shí)現(xiàn)。相反，法院在此過程中的判決說理不僅能夠解釋公共利益和行政優(yōu)益權(quán)；而且亦能讓行政協(xié)議的相對(duì)人更加信服，有利于糾紛的解決。特別需要說明的是，為了防止行政主體輕易制定、修改規(guī)范性文件而導(dǎo)致行政優(yōu)益權(quán)行使的濫用，有必要強(qiáng)調(diào)法律、法規(guī)、規(guī)章的制定或修改是政府行政優(yōu)益權(quán)行使的依據(jù)。

除了要從實(shí)體層面判斷行政優(yōu)益權(quán)的合法之外，還應(yīng)從程序?qū)用鎸彶樾姓黧w行為的合法性。行政機(jī)關(guān)基于實(shí)現(xiàn)公益而行使單方變更、解除權(quán)本質(zhì)上是行使行政權(quán)，此時(shí)對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益影響較大。雖然由于立法的供給不足導(dǎo)致對(duì)這一行為的規(guī)制缺乏法定程序依據(jù)，但可以從正當(dāng)程序角度來判定行政優(yōu)益權(quán)的行使是否合法。筆者認(rèn)為，鑒于指導(dǎo)性案例所具有的統(tǒng)一法律適用、彌補(bǔ)成文法律規(guī)范不足等功能，可以通過指導(dǎo)性案例加強(qiáng)指導(dǎo)。在未來指導(dǎo)性案件的遴選中，最高人民法院可以考慮將行政協(xié)議審理較好的案例遴選出來并發(fā)布，從而給下級(jí)法院提供有效指導(dǎo)。當(dāng)然，為了更好地為合法性審查提供規(guī)范依據(jù)，應(yīng)加強(qiáng)立法工作，盡早出臺(tái)有關(guān)的法律法規(guī)，以進(jìn)一步明確行政主體行使優(yōu)益權(quán)的條件、程序等。

2.合理性審查

合理性審查原則是指法院監(jiān)督行政主體的行為是否客觀、適度、符合公平正義的法理。雖然司法與行政的角色分工不同，行政訴訟應(yīng)以合法性審查為原則，但出于監(jiān)督行政的需要，對(duì)于行政機(jī)關(guān)明顯不合理的行為，人民法院應(yīng)當(dāng)介入。如前所述，在行政協(xié)議的簽訂和履行過程中，裁量權(quán)行使的合理與否，需要有一個(gè)公正的評(píng)價(jià)，而這個(gè)評(píng)價(jià)離不開合理性審查原則[9]。對(duì)行政協(xié)議進(jìn)行合理性審查，有助于防止行政主體以行政協(xié)議的“合法”形式掩蓋濫用優(yōu)益權(quán)的事實(shí)[10]。對(duì)此，筆者建議，法院應(yīng)當(dāng)從比例原則與誠(chéng)實(shí)守信原則兩個(gè)層面來審查行政主體行為的合理性。

首先，應(yīng)審查行政主體的行為是否遵循比例原則。比例原則要求行政主體在實(shí)施行政行為時(shí)應(yīng)平衡好行政目標(biāo)實(shí)現(xiàn)與相對(duì)人權(quán)益保護(hù)的關(guān)系，如若行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)可能對(duì)相對(duì)人權(quán)益造成某種不利影響，行政主體應(yīng)當(dāng)將此種不利影響限制在最小限度，保持二者處于適當(dāng)?shù)谋壤?。在?guó)外行政法治中，遵循比例原則是行政協(xié)議制度中的關(guān)鍵點(diǎn)。法國(guó)在一系列判決中確立了行政機(jī)關(guān)單方變更、解除行政協(xié)議的要件，其中行政協(xié)議變更權(quán)的程度與內(nèi)容為：第一，僅有部分契約條款可被調(diào)整，凡是組成契約基礎(chǔ)架構(gòu)的重要條款應(yīng)不得被變更。若否，法院認(rèn)為應(yīng)終止契約而非調(diào)整契約。第二，真正被變更的條款應(yīng)與公共服務(wù)之運(yùn)作有關(guān)，尤其是為了滿足公共服務(wù)之需求而為的調(diào)整。第三，契約之變更也不能過于重大，以致超越“調(diào)整”概念所能容許的范圍。如果變更過于重大，以致顛覆原始契約面貌，法院會(huì)認(rèn)為締約者于此一應(yīng)主張終止契約[2]。與法國(guó)嚴(yán)格區(qū)分行政機(jī)關(guān)的單方變更、解除權(quán)所不同，德國(guó)《行政程序法》僅規(guī)定了對(duì)行政主體的單方解除權(quán)。該法第60第1項(xiàng)規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)為防止或排除對(duì)公共福祉之重大不利益，亦得終止契約?！币源朔绞浇獬姓f(xié)議的，必須是基于公共利益，而且往往首先鼓勵(lì)雙方主體協(xié)商調(diào)解協(xié)議內(nèi)容，只有在不能調(diào)整時(shí)，一方始得單方解除協(xié)議[11]。以上立法例分別通過司法實(shí)踐與立法明確了行政協(xié)議單方變更、解除權(quán)的行使規(guī)則，目的就是為了更好地規(guī)范行政主體優(yōu)益權(quán)之行使。當(dāng)前我國(guó)行政協(xié)議主要運(yùn)用于公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，公共服務(wù)外包，房屋征收補(bǔ)償中，其中公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)需要大量的資金投入，前期建設(shè)，而房屋征收補(bǔ)償協(xié)議關(guān)涉到百姓的民生，如行政機(jī)關(guān)單方行使解除權(quán)，會(huì)使法律關(guān)系消滅，可能對(duì)行政協(xié)議另一方當(dāng)事人的權(quán)益造成不良影響。因此，行政主體在行使變更、解除權(quán)時(shí)，應(yīng)以“對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益影響最小”為原則：能夠通過協(xié)商解決的，就不需通過變更協(xié)議的方式；能夠通過變更協(xié)議內(nèi)容的，就不需要對(duì)其予以解除。

其次，應(yīng)遵循誠(chéng)實(shí)守信原則。誠(chéng)實(shí)信用原則是行政協(xié)議各方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)共同遵守的基本行為準(zhǔn)則。在行政協(xié)議的訂立和履行過程中，出于保護(hù)公共利益的需要，賦予行政主體在解除和變更中擁有的相應(yīng)優(yōu)益權(quán)固然必要，但行政主體不能濫用。行使優(yōu)益權(quán)既不得與法律規(guī)定相違背，也不能與誠(chéng)實(shí)信用原則相抵觸。對(duì)此，我國(guó)已有司法實(shí)踐關(guān)注到這一原則的重要性。在“崔龍書訴豐縣人民政府上訴案”中，審理此案的人民法院認(rèn)為：“本案中作為豐縣人民政府所屬工作部門的豐縣發(fā)改委，在被上訴人豐縣人民政府涉訴之后，再對(duì)《23號(hào)通知》中所作出的承諾進(jìn)行限縮性解釋，有為被上訴人豐縣人民政府推卸責(zé)任之嫌疑。被上訴人豐縣人民政府繼而以此為由，拒絕履行允諾義務(wù)，在一定程度上構(gòu)成了對(duì)優(yōu)益權(quán)的濫用，有悖于誠(chéng)實(shí)信用原則。故對(duì)豐縣發(fā)改委作出的《招商引資條款解釋》，不予采信”[注]參見：崔龍書訴豐縣人民政府行政允諾上訴案，《最高人民法院公報(bào)》2017年第11期。。

(二)優(yōu)化司法審查方式

所有行政行為皆應(yīng)由公共利益出發(fā)，且亦應(yīng)以公共利益為其最終目的。行使行政優(yōu)益權(quán)既然是一種行政行為，當(dāng)然也必須以公共利益為其基礎(chǔ)。然而“公共利益”的概念廣泛而抽象，幾乎所有行政行為皆可輕易地宣稱其是為實(shí)現(xiàn)公共利益的必要行為，在此情形下，試圖僅僅通過實(shí)體法層面來判定行政主體優(yōu)益權(quán)行使是否合法、合理的確有一定的困難。對(duì)此，我們轉(zhuǎn)換思路，開啟“嚴(yán)格審視”的過程性審查方式。焦點(diǎn)不再是行政機(jī)關(guān)作出怎樣的行為(what)，而是行政機(jī)關(guān)為何(why)作出特定的行政行為。它要求法院考量行政機(jī)關(guān)在作出行政行為的過程中是否充分考慮了各種相關(guān)因素，而不是由法院用自己的判斷取代行政機(jī)關(guān)的判斷[12]。具體案件中，法院應(yīng)就行政機(jī)關(guān)單方變更、解除行政協(xié)議所涉及公共利益的內(nèi)容作出明確而具體的說理，而且這種說理應(yīng)當(dāng)達(dá)到合理證明標(biāo)準(zhǔn)，這無疑將強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任。具體舉證責(zé)任如下：首先，行政主體需要就選擇相對(duì)人的合理性提供證明，如選擇協(xié)議相對(duì)人的考慮因素，包括被選擇人是否具備履行協(xié)議的資質(zhì)和能力；與其他競(jìng)爭(zhēng)者的優(yōu)勢(shì)；完成同等業(yè)務(wù)的情形或可能性。其次，行政主體需就變更、解除權(quán)行使的合理性提供證明。例如，在協(xié)議履行過程中，出現(xiàn)了阻卻情形，行政主體提出變更行政協(xié)議的內(nèi)容，就要舉證說明變更的理由，相對(duì)人如認(rèn)為理由不合理可以作出抗辯；同樣，解除協(xié)議也存在這樣的問題。在訴訟中，如果行政主體不能證明其變更或撤銷的合理性，可能面臨敗訴風(fēng)險(xiǎn)。再次，行政主體需就行使制裁權(quán)行為是否合理、有沒有達(dá)到行政目的承擔(dān)舉證責(zé)任，如果相對(duì)人認(rèn)為處罰過重或顯失公平提起訴訟，行政主體要就處罰結(jié)果的合理性作出說明[9]。

(三)落實(shí)補(bǔ)救措施

《行政訴訟法》第78條 “被告變更、解除本法第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的協(xié)議合法，但未依法給予補(bǔ)償?shù)?，人民法院判決給予補(bǔ)償”中“人民法院判決給予補(bǔ)償”確立的是一種補(bǔ)救判決形式。在行政爭(zhēng)議案件中，與“責(zé)令履行”“撤銷”等判決形式不同，以“糾正違法行政行為造成不利益狀態(tài)”的判決是出于解決因當(dāng)事人相應(yīng)請(qǐng)求權(quán)未得到實(shí)現(xiàn)而產(chǎn)生的后續(xù)法律關(guān)系不確定性的目的。從行政訴訟類型化的角度觀之，補(bǔ)救性判決中對(duì)原告的信賴?yán)姹Ｗo(hù)請(qǐng)求權(quán)或結(jié)果除去請(qǐng)求權(quán)依賴于被告行政主體的積極作為行為，因而，補(bǔ)救判決是一種給付性質(zhì)的判決，具有給付判決的內(nèi)容可執(zhí)行性等一般特征[13]。

出于保障行政裁量權(quán)行使的需要，法院在作出具給付內(nèi)容的補(bǔ)救判決時(shí)不能取代行政機(jī)關(guān)的判斷，但亦不能籠統(tǒng)地以“責(zé)令采取相應(yīng)補(bǔ)救措施”為之。行政訴訟的功能是多元的，解決爭(zhēng)議亦應(yīng)是重要性價(jià)值。不明確內(nèi)容的程序性判決很有可能為下一個(gè)行政爭(zhēng)議埋下“種子”，進(jìn)而，影響行政救濟(jì)功能的充分發(fā)揮。因此，在具備條件的情況下，可以直接判明行政機(jī)關(guān)作出行政行為的內(nèi)容。這事實(shí)上是對(duì)行政機(jī)關(guān)的“潛在性違法”作出的預(yù)防，是對(duì)“實(shí)質(zhì)化解爭(zhēng)議”的積極響應(yīng)[14]。為了確保協(xié)議相對(duì)人的受損權(quán)益得到有效修復(fù)或彌補(bǔ)，保障判決的可執(zhí)行性，法院在判決主文中，應(yīng)當(dāng)就為何責(zé)令補(bǔ)償、對(duì)誰補(bǔ)償、如何補(bǔ)償?shù)扔枰葬屆?，以確保補(bǔ)救措施的真正落到實(shí)處，限制行政主體裁量權(quán)，從而更好地實(shí)現(xiàn)行政優(yōu)益權(quán)與相對(duì)人權(quán)利間的平衡。當(dāng)然，補(bǔ)償性判決的明確化與精細(xì)化同樣離不開立法層面制度的供給，在將要制定的《國(guó)家補(bǔ)償法》中應(yīng)當(dāng)就行政協(xié)議有關(guān)補(bǔ)償責(zé)任的情形、標(biāo)準(zhǔn)、程序等予以細(xì)化，進(jìn)而為可執(zhí)行性判決的作出提供規(guī)范依據(jù)。

結(jié)語

與民事合同關(guān)系的平衡是通過合作雙方共同遵守既有承諾而得到保障不同，行政協(xié)議的平衡性以對(duì)合同之標(biāo)的存在某種可調(diào)適性為前提，表現(xiàn)出某種能動(dòng)性，因而是一種“持續(xù)性的創(chuàng)造”，實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)是需要以行政主體優(yōu)益權(quán)的正當(dāng)合理行使為要件，這是保障公共服務(wù)良好運(yùn)作的關(guān)鍵。當(dāng)然，任何事物都具兩面性，對(duì)既有“承諾”的調(diào)適也會(huì)對(duì)合同關(guān)系的初始平衡造成傷害，因而，需要建立一套再平衡機(jī)制，以彌合調(diào)適行為對(duì)這一權(quán)利義務(wù)關(guān)系之平衡性的沖擊[15]。形成這一機(jī)制離不開有效的司法審查，正是司法權(quán)的介入方能改變不平衡狀態(tài)，這就為行政協(xié)議中行政優(yōu)益權(quán)司法審查規(guī)則的構(gòu)建奠定了基礎(chǔ)。由于檢索到相關(guān)案件數(shù)量的有限，加之研究水平的不足，本文對(duì)此問題的探索尚不全面，存在諸多不完善之處，有待進(jìn)一步的研究。