對《人民警察法》(修訂草案稿)的修改建議

周銘川

(上海交通大學 凱原法學院，上海 200030)

為規(guī)范和保障公安機關(guān)和人民警察依法履行職責和行使權(quán)力，加強對人民警察的監(jiān)督，建設(shè)高素質(zhì)的人民警察隊伍，自2014年以來，公安部根據(jù)中共中央關(guān)于全面深化公安改革的決策部署，將修改《人民警察法》作為全面深化公安改革的重點項目，著力推動修法工作，并于2016年12月1日在其官網(wǎng)公布《人民警察法》(修訂草案稿)(下文簡稱《修訂草案》)，向社會公開征求意見[1]。此后，學術(shù)界圍繞該《修訂草案》的內(nèi)容，對《人民警察法》的各重要問題展開探討，取得了豐碩的研究成果，但是仍然存在一些不足。筆者擬對《修訂草案》的若干重要內(nèi)容進行分析，以求為《人民警察法》的修改提出一些建議。

一、《人民警察法》的定位和立法宗旨

法律的定位和宗旨對法律具體內(nèi)容的確定具有重要指導(dǎo)作用，探討《修訂草案》內(nèi)容的優(yōu)劣，首先得探討《人民警察法》的定位和宗旨問題。

(一)《人民警察法》的定位

從內(nèi)容來看，現(xiàn)行《人民警察法》(1995年2月28日頒布實施，2012年10月26日修改了第6條第11項)是綜合法，其內(nèi)容涉及警務(wù)工作的各個方面，包括警察職責、警察義務(wù)、警察組織、警察人員、警察行為、警務(wù)保障等，涉及組織法、人事法、行為法等內(nèi)容。本次《修訂草案》沿襲了《人民警察法》的綜合法定位，在內(nèi)容上仍然兼顧組織法、人事法、職權(quán)法、責任法和行為法等內(nèi)容，在篇章結(jié)構(gòu)方面與原法幾乎沒有差異[注]在篇章結(jié)構(gòu)方面，《修訂草案》與現(xiàn)行《人民警察法》相比，是將第二章“職權(quán)”修改為“職責和權(quán)力”，刪除原第三章“義務(wù)和紀律”；將原第四章“組織管理”調(diào)整為第三章，并增加二級標題“機構(gòu)管理”與“人員管理”；將原第五章“警務(wù)保障”調(diào)整為第四章“保障”，并增加二級標題“警務(wù)保障”與“職業(yè)保障”；將原第六章“執(zhí)法監(jiān)督”調(diào)整為第五章“執(zhí)法和監(jiān)督”；將原第七章“法律責任”調(diào)整為第六章。但條文數(shù)量從原法的52條擴充至109條，數(shù)量增加了一倍，內(nèi)容更加充實。。但對于該定位，學術(shù)界有不同觀點。

肯定說贊成綜合法的定位。例如，有學者認為，《人民警察法》應(yīng)當成為警察法體系中統(tǒng)一規(guī)范各種警察組織的職權(quán)和綜合適用的“基本法”，應(yīng)當規(guī)定警察權(quán)的基本類型，包括第一層次的公共安全管理權(quán)與警察刑事執(zhí)行權(quán)，第二層次的治安、消防、出入境、道路交通等公共安全管理權(quán)和刑事調(diào)查、刑事偵查、刑罰執(zhí)行等刑事執(zhí)法權(quán)，既應(yīng)當規(guī)定各種警察行為、強制措施、執(zhí)法方法等職權(quán)表現(xiàn)形式，又應(yīng)當規(guī)定作為警察權(quán)的基礎(chǔ)的警察組織[2]。還有學者認為，《人民警察法》是規(guī)制人民警察制度和隊伍管理的“基本法”或綜合法，具有組織法、任務(wù)法、授權(quán)法和行為法的性質(zhì)，核心是對警察的授權(quán)與管理，既是警察管理法又是警察行為法，既是賦權(quán)法、行為法，又是保障法和責任法[3]。

否定說則認為，應(yīng)當將《人民警察法》定位為人事法而不是組織法或綜合法，這樣能夠推進警察隊伍的職業(yè)化建設(shè)，保障警察的合法權(quán)利，規(guī)范警察執(zhí)法，重塑警民關(guān)系，避免立法交叉、重疊與模糊，為此，應(yīng)當刪除《修訂草案》中關(guān)于行為法和組織法的內(nèi)容，那些內(nèi)容由其他法律法規(guī)規(guī)定即可[4]。

筆者認為，將《人民警察法》定位為綜合法是正確的。其一，目前只是正在修訂這部法律，而不是要全面、分別制定《警察人事法》《警察組織法》《警察職權(quán)法》《警察行為法》等“單一性質(zhì)”的法律，試圖將其定位為人事法或組織法等的建議是行不通的、不切實際的。其二，制定《人民警察法》的主要目的，應(yīng)當是讓老百姓和人民警察知道警察具有哪些職權(quán)、應(yīng)當承擔哪些義務(wù)，立法重點應(yīng)當在于警察行為法，特別是其中規(guī)范警察權(quán)行使的法律條文。雖然警察行為法的內(nèi)容在《刑事訴訟法》《治安管理處罰法》等法律中也有規(guī)定，但將其主要內(nèi)容統(tǒng)一規(guī)定到《人民警察法》中，以讓人民警察和普通百姓一看就能明白，仍具有重要意義，可以避免需要同時查閱多部法律才能明白警察職責和義務(wù)的窘狀。其三，雖然在不同法律中規(guī)定同樣內(nèi)容會產(chǎn)生一些交叉，但是可以通過繁簡不同的規(guī)定方式來減少重復(fù)交叉，例如，可以在《人民警察法》中簡略規(guī)定警察有權(quán)采取刑事強制措施，而在《刑事訴訟法》中詳細規(guī)定刑事強制措施的種類和適用條件。其四，從立法科學性來講，與其將《人民警察法》制定為《警察人事法》，不如將《人民警察法》制定為警察法中的“基本法”，而另行制定《警察人事法》，這樣更加名正言順、不易混淆。

(二)《人民警察法》的立法宗旨

《修訂草案》第1條規(guī)定：“為了規(guī)范和保障公安機關(guān)及其人民警察依法履行職責、行使權(quán)力，加強對人民警察的監(jiān)督，建設(shè)高素質(zhì)的人民警察隊伍，根據(jù)憲法，制定本法?！备鶕?jù)該條規(guī)定，《人民警察法》有三個立法目的：一是規(guī)范和保障人民警察依法履行職責和行使權(quán)力；二是加強對人民警察的監(jiān)督；三是建設(shè)高素質(zhì)的人民警察隊伍，其中，前兩個目的與人民警察履行職責和行使權(quán)力有關(guān)，第三個目的與人民警察組織法有關(guān)。不過，此條僅規(guī)定了該法的立法目的，而沒有規(guī)定該法的主要任務(wù)，或者說，沒有規(guī)定該法的立法宗旨。鑒于全心全意為人民服務(wù)是黨和國家機關(guān)的根本宗旨，鑒于警察制度存在的意義和作用，筆者認為，《人民警察法》應(yīng)當突出以下立法宗旨。

一是預(yù)防和打擊犯罪。打擊犯罪是《刑法》的立法目的和主要任務(wù)之一，與《刑法》這種事后處罰法不同，《人民警察法》除了要打擊犯罪，還應(yīng)當包括預(yù)防犯罪的內(nèi)容。因為，在現(xiàn)實生活中，警察的主要作用，或者說警察存在的主要意義，就是預(yù)防和打擊犯罪，以便通過預(yù)防和打擊犯罪來維護社會秩序。為了突出該重點，應(yīng)當刪除《修訂草案》中與預(yù)防和打擊犯罪無關(guān)的內(nèi)容，比如主持部分類型民間糾紛的調(diào)解等。誠如有學者所言：“可以借鑒相關(guān)立法經(jīng)驗，把諸如介入經(jīng)濟糾紛、市場管理等一些在實踐中得到確認的、不應(yīng)當屬于警察職權(quán)范圍內(nèi)的事項，通過排除列舉的方式列入負面清單加以排除?！盵5]不過，雖然經(jīng)濟糾紛需要法院裁判，不應(yīng)由警察調(diào)解，但一些容易導(dǎo)致刑事犯罪的民間糾紛，例如，村族之間的水源、土地糾紛，鄰里之間宅基地的糾紛等，如果公安機關(guān)不提前介入進行調(diào)解，單靠村委會或居委會，就很可能無法控制，容易激化為惡性犯罪，所以，類似糾紛還是跟預(yù)防犯罪有關(guān)，還是需要警察提前介入進行調(diào)解。其他任務(wù)，比如在重要時期對重點場所進行安全保衛(wèi)、相關(guān)行政管理權(quán)限等，因為直接或間接與預(yù)防和打擊犯罪有關(guān)，與維護社會秩序有關(guān)，則應(yīng)予以保留。并且，既然警察的主要任務(wù)是預(yù)防和打擊犯罪，則警察的形象，是應(yīng)當讓“罪犯”感到恐懼，具有強大的威懾力，因此，警察對“罪犯”行使警察權(quán)的條件應(yīng)當盡可能寬松。

二是保護人民。警察作為國家機關(guān)的代表之一，其另一重要任務(wù)就是保護人民，打擊犯罪和預(yù)防犯罪、維護社會秩序的目的，也是為了讓人民安居樂業(yè)，盡可能保護人民的利益。因此，凡是與保護人民利益相悖的警察權(quán)，特別是可能侵犯公民權(quán)利的警察權(quán)，應(yīng)當嚴格限制甚至禁止使用。反之，像《修訂草案》第13條規(guī)定的對公民的緊急救助義務(wù)，則應(yīng)當保留。

三是提升社會道德水準。雖然許多法學家認為法律與道德是分離的[6]，但不可否認兩者都是維護社會秩序的重要手段，具有相輔相成的作用[7]。一個具有道德的經(jīng)濟和社會是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展所必需的。在社會轉(zhuǎn)型時期，更應(yīng)當強調(diào)道德提升的重要性。警察作為直接與民眾接觸的國家機關(guān)工作人員，其執(zhí)法形象代表國家形象，有義務(wù)提升自身道德水準，其一言一行應(yīng)當服務(wù)于提升道德水準，在道德水準方面為人民群眾作表率。2012年《治安管理處罰法》第112條、第113條都要求警察文明執(zhí)法，給人們留下有文明、有道德的良好印象?！缎抻啿莅浮返?條第1款規(guī)定：“人民警察必須以憲法和法律為行為準則，尊重和保障人權(quán)，嚴禁濫用、超越權(quán)力?！钡?2條第6項規(guī)定：“人民警察不得有下列違紀違法行為：……(6)刑訊逼供或者體罰、虐待違法犯罪嫌疑人、被監(jiān)管人?！边@些規(guī)定均體現(xiàn)了講文明、講道德的要求。

四是促進警民和諧。警察是保護人民的、服務(wù)于人民的，《修訂草案》第59條中也規(guī)定，人民警察應(yīng)當“竭誠為民”“甘于奉獻”，所以警察要給人民留下正面形象，要讓民眾感到放心安心，不能讓民眾感到恐懼憎恨。警察權(quán)的設(shè)置和行使，應(yīng)當有利于促進警民和諧，凡是可能不必要地損害人民權(quán)益的警察權(quán)，其設(shè)置應(yīng)當高度慎重。

二、《人民警察法(修訂草案)》需要與現(xiàn)行法律相銜接與融合之處

科學合理的立法應(yīng)當充分注意不同法律之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一問題，注意不同法律之間的銜接與融合，才能有利于法律的統(tǒng)一適用。而《修訂草案》中的一些條文與現(xiàn)行法律的相關(guān)規(guī)定之間在這方面還需要改進，特別是要注意與《刑法》《刑事訴訟法》《治安管理處罰法》等法律的銜接與融合問題。

(一)《修訂草案》與《刑法》的銜接與融合

《修訂草案》第68條(妨礙執(zhí)行職務(wù)的處理)規(guī)定：“1.拒絕或者阻礙人民警察依法執(zhí)行職務(wù)，有下列行為之一的，依法從重給予治安管理處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任：(1)侮辱、謾罵、威脅、圍堵、攔截正在執(zhí)行職務(wù)的人民警察的；(2)阻礙人民警察調(diào)查取證、拒不提供證據(jù)或者作偽證的；(3)拒絕或者阻礙人民警察執(zhí)行追捕、檢查、搜查、救險、警衛(wèi)等任務(wù)的；(4)故意阻礙用于依法執(zhí)行職務(wù)的警車和警衛(wèi)車隊通行的；(5)拒絕或者阻礙人民警察執(zhí)行職務(wù)的其他行為。2.對正在執(zhí)行職務(wù)的人民警察實施前款規(guī)定的行為，人民警察有權(quán)予以警告和采取措施制止。”該條第1款第1項至第5項中的許多行為在現(xiàn)行《刑法》中并不構(gòu)成犯罪，或者能構(gòu)成其他犯罪但不能構(gòu)成妨害公務(wù)罪。

依《刑法》第277條及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，對人民警察實施以下行為的，將構(gòu)成妨害公務(wù)罪：1.以暴力、威脅方法阻礙人民警察依法執(zhí)行職務(wù)的；2.故意阻礙國家安全機關(guān)、公安機關(guān)依法執(zhí)行國家安全工作任務(wù)，雖然未使用暴力、威脅方法，但是造成了嚴重后果的；3.暴力襲擊正在依法執(zhí)行職務(wù)的人民警察的；4.以暴力、威脅方法阻礙人民警察解救被收買的婦女、兒童的；5.以暴力、威脅方法抗拒海關(guān)警察緝私的，以走私罪和妨礙公務(wù)罪數(shù)罪并罰；6.以暴力、威脅方法阻礙人民警察依法履行為防治突發(fā)傳染病疫情等災(zāi)害而采取的防疫、檢疫、強制隔離、隔離治療等預(yù)防、控制措施的；7.醉酒駕駛機動車時，以暴力、威脅方法阻礙公安機關(guān)依法檢查的。

可見，對人民警察實施某種行為可能構(gòu)成妨礙公務(wù)罪的情形只有兩類：一類是對正在執(zhí)行公務(wù)的人民警察使用了暴力或者威脅方法；另一類是故意阻礙人民警察執(zhí)行國家安全工作任務(wù)并且造成嚴重后果。而《修訂草案》中規(guī)定的許多情形都不符合妨害公務(wù)罪的構(gòu)成要件。比如，在第1項中，“侮辱”行為情節(jié)嚴重的，可構(gòu)成侮辱罪而不是妨害公務(wù)罪，“謾罵”“圍堵”“攔截”情節(jié)惡劣的，可構(gòu)成尋釁滋事罪而不是妨害公務(wù)罪。在第2項中，明知他人有間諜犯罪或者恐怖主義、極端主義犯罪行為，在司法機關(guān)向其調(diào)查有關(guān)情況、收集有關(guān)證據(jù)時，拒絕提供，情節(jié)嚴重的，將構(gòu)成拒絕提供間諜犯罪、恐怖主義犯罪、極端主義犯罪證據(jù)罪而不是妨礙公務(wù)罪；在刑事訴訟中，證人對與案件有重要關(guān)系的情節(jié)故意作虛假證明，意圖陷害他人或者隱匿罪證的，將構(gòu)成偽證罪而不是妨害公務(wù)罪；除這兩種情形之外，其他阻礙人民警察調(diào)查取證、拒不提供證據(jù)或者作偽證的行為，均不構(gòu)成犯罪。而第3項“拒絕或者阻礙人民警察執(zhí)行追捕、檢查、搜查、救險、警衛(wèi)任務(wù)”、第4項“故意阻礙用于依法執(zhí)行職務(wù)的警車和警衛(wèi)車隊通行”、第5項“拒絕或者阻礙人民警察執(zhí)行職務(wù)的其他行為”，均只有使用了暴力或者威脅方法，才能構(gòu)成妨礙公務(wù)罪，否則，將不構(gòu)成犯罪。

《修訂草案》第69條(襲警的處理)規(guī)定：“1.暴力襲擊或者組織、協(xié)助、煽動暴力襲擊正在執(zhí)行職務(wù)的人民警察，構(gòu)成犯罪的，依法從重追究刑事責任。2.以報復(fù)、泄憤為目的，威脅、恐嚇、故意傷害、殺害人民警察及其近親屬或者實施其他侵犯人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利的行為，構(gòu)成違反治安管理行為的，依法從重給予治安管理處罰；構(gòu)成犯罪的，依法從重追究刑事責任。”而《刑法》第277條第5款規(guī)定：“暴力襲擊正在依法執(zhí)行職務(wù)的人民警察的，依照第1款的規(guī)定從重處罰?！眱H規(guī)定自己暴力襲擊警察時要從重處罰，而沒有規(guī)定協(xié)助、煽動他人暴力襲擊警察時也要從重處罰；《刑法》中也沒有條文規(guī)定威脅、恐嚇、故意傷害、故意殺害人民警察及其近親屬或者實施其他侵犯行為均要從重處罰。因此，該第69條的規(guī)定與《刑法》相關(guān)條文不匹配，法官在定罪量刑時，應(yīng)當只依法適用《刑法》，而不應(yīng)當適用該第69條來對被告人“從重處罰”。換言之，《修訂草案》在《刑法》之外規(guī)定“從重處罰”不妥。

《修訂草案》第70條(警用標志裝備管理)第3款規(guī)定：“違反前兩款規(guī)定的，沒收非法制造、買賣、持有、使用的人民警察警用標志、制式服裝、警械、警用裝備、證件，由公安機關(guān)處十五日以下拘留或者警告，可以并處違法所得五倍以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任?！倍缎谭ā返?81條中僅規(guī)定了非法生產(chǎn)、買賣警用裝備罪，處罰非法生產(chǎn)、買賣人民警察制式服裝、車輛號牌等專用標志、警械的行為[注]《刑法》第281條(非法生產(chǎn)、買賣警用裝備罪)規(guī)定：“非法生產(chǎn)、買賣人民警察制式服裝、車輛號牌等專用標志、警械，情節(jié)嚴重的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處或者單處罰金。單位犯前款罪的，對單位判處罰金，并對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依照前款的規(guī)定處罰?！??？v觀整部《刑法》，沒有任何條文規(guī)定非法持有、使用警用標志或裝備要構(gòu)成犯罪。雖然，有的行為人可能非法持有、使用警用標志或裝備去冒充人民警察招搖撞騙，構(gòu)成招搖撞騙罪，但這種情形是冒充國家機關(guān)工作人員招搖撞騙的應(yīng)有涵義，直接依招搖撞騙罪論處即可，刑法所處罰的是冒充人民警察招搖撞騙的行為，不是非法持有、使用警用標志或裝備的行為。因此，由于非法持有、使用警用標志或者裝備的行為不可能構(gòu)成犯罪，此條中不應(yīng)規(guī)定對此類行為“依法追究刑事責任”。

(二)《修訂草案》與《刑事訴訟法》的銜接與融合

從內(nèi)容上看，《人民警察法》與《刑事訴訟法》之間具有交叉和互補關(guān)系，公安機關(guān)和人民警察承擔行政執(zhí)法和刑事偵查的雙重職責。在刑事偵查方面，《人民警察法》與《刑事訴訟法》均規(guī)定了公安機關(guān)的偵查權(quán)及其具體內(nèi)涵、行使原則，并且都遵循和體現(xiàn)法律保留原則、比例原則、正當程序原則，只是規(guī)范重點有別、詳略不一[8]。不過，《修訂草案》和《刑事訴訟法》的若干條文之間仍然存在需要銜接與融合的地方。

《修正草案》第22條(檢查搜查)規(guī)定：“1.人民警察為履行職責需要，經(jīng)出示工作證件和檢查、搜查證明文件，可以對與涉嫌違法犯罪有關(guān)的場所、物品、人身進行檢查或者搜查；對確有必要立即進行檢查、搜查的，經(jīng)出示工作證件，可以當場檢查、搜查；被檢查、搜查人拒不配合的，可以強制檢查或者搜查。2.檢查或者搜查應(yīng)當經(jīng)縣級以上公安機關(guān)負責人批準，確有必要立即進行的除外。3.遇有制止違法犯罪行為、抓捕違法犯罪嫌疑人，或者保護人身、財產(chǎn)安全的其他緊急情形，人民警察經(jīng)出示工作證件，可以進入公民住所檢查、搜查或者實施救助，但事后應(yīng)當及時向縣級以上公安機關(guān)負責人報告?！备鶕?jù)這條規(guī)定，只要是“為履行職責需要”，只要自認為“確有必要”“情況緊急”，任何警察都可以在未經(jīng)上級領(lǐng)導(dǎo)批準、未依法取得《搜查證》的情況下，對任何公民的人身和住宅進行搜查。而《刑事訴訟法》第136條規(guī)定：“進行搜查，必須向被搜查人出示搜查證。在執(zhí)行逮捕、拘留的時候，遇有緊急情況，不另用搜查證也可以進行搜查?！备鶕?jù)該條規(guī)定，只有在執(zhí)行逮捕或拘留時遇有緊急情況，才可以不另用搜查證進行搜查，否則，應(yīng)一律經(jīng)法定程序取得搜查證。此外，《刑事訴訟法》第137條規(guī)定：“在搜查的時候，應(yīng)當有被搜查人或者他的家屬，鄰居或者其他見證人在場。搜查婦女的身體，應(yīng)當由女工作人員進行。”而《修訂草案》中卻無類似限制性規(guī)定?？梢?，在搜查制度上，《修訂草案》和《刑事訴訟法》的規(guī)定有差距。

《修正草案》第28條(保護性約束措施)規(guī)定：“1.人民警察對實施危害公共安全、他人人身、財產(chǎn)安全違法犯罪行為或者可能自傷、自殘的疑似醉酒人、吸毒人、精神障礙患者，以及其他喪失辨認或者行為控制能力的人，可以采取保護性約束措施，送至醫(yī)療機構(gòu)、救助機構(gòu)，或者通知其監(jiān)護人、近親屬領(lǐng)回。2.需要送往指定的醫(yī)療機構(gòu)、救助機構(gòu)加以監(jiān)護的，應(yīng)當報請縣級以上公安機關(guān)批準。除無法通知的情形外，應(yīng)當及時通知其監(jiān)護人或者近親屬?！备鶕?jù)這條規(guī)定，人民警察對正在或已經(jīng)實施危害公共安全行為、侵犯他人人身和財產(chǎn)安全等違法犯罪行為，或者可能實施自傷、自殘行為的“疑似”醉酒人、吸毒人、精神障礙患者、其他喪失辨認或者控制能力的人，可以采取保護性約束措施，并且，只要報請縣級以上公安機關(guān)批準，就可以將以上四類人員送至指定的醫(yī)療機構(gòu)和救助機構(gòu)強制監(jiān)護。這條規(guī)定也與《刑事訴訟法》的規(guī)定有距離。而根據(jù)《刑事訴訟法》第284條至第289條的規(guī)定，只有對因?qū)嵤┍┝π袨槎：舶踩蛘邍乐匚：ζ渌袢松戆踩木癫∪?，?jīng)法定程序鑒定確認依法不負刑事責任的，在其可能繼續(xù)危害社會的情況下，才可以決定強制醫(yī)療，并且強制醫(yī)療必須由人民法院合議決定，公安機關(guān)無權(quán)自行決定，僅有權(quán)在人民法院決定采取強制醫(yī)療措施之前，對無刑事責任能力的精神病人臨時采取保護性約束措施。而《修訂草案》卻將可以送至醫(yī)療機構(gòu)和救助機構(gòu)強制監(jiān)護的人員范圍擴展至“疑似”醉酒人、吸毒人、精神障礙患者，無論這些人是否完全喪失辨認或控制能力、是不是無刑事責任能力的精神病人。

此外，在《刑事訴訟法》中，技術(shù)偵查措施的適用條件相當嚴格。根據(jù)該法第148條至第150條的規(guī)定，技術(shù)偵查適用的對象僅限于危害國家安全犯罪、恐怖活動犯罪、黑社會性質(zhì)組織犯罪、重大毒品犯罪或者其他嚴重危害社會的犯罪案件[注]《刑事訴訟法》中還規(guī)定，人民檢察院在立案后，對于重大貪污賄賂犯罪案件、利用職權(quán)實施的嚴重侵犯公民人身權(quán)利的重大犯罪案件，根據(jù)偵查犯罪的需要，經(jīng)過嚴格的批準手續(xù)，可以采取技術(shù)偵查措施，按照規(guī)定交有關(guān)機關(guān)執(zhí)行。此外，追捕被通緝或者批準、決定逮捕的在逃的犯罪嫌疑人、被告人，經(jīng)過批準，可以采取追捕所必需的技術(shù)偵查措施，也不受案件性質(zhì)限制。，適用的程序是必須經(jīng)過嚴格的批準手續(xù)，適用的條件是偵查犯罪所需要并且必須嚴格按照上級批準的措施種類、適用對象和期限執(zhí)行。而《修訂草案》第26條規(guī)定：“人民警察因偵查犯罪活動的需要，可以依法采取偵查措施和刑事強制措施。采取技術(shù)偵查措施，應(yīng)當根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，依法履行嚴格的批準手續(xù)?！痹摋l與《刑事訴訟法》相關(guān)條文的區(qū)別在于，一是沒有案件性質(zhì)限制，任何刑事案件，只要是因偵查犯罪所需要，都可以采用技術(shù)偵查措施。二是沒有“法律”規(guī)定的程序限制，只需要“根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定”進行即可，而“國家有關(guān)規(guī)定”的范圍顯然比《刑事訴訟法》寬泛得多，參照《刑法》第96條的規(guī)定，“國家規(guī)定”是指全國人大及其常委會制定的法律和決定、國務(wù)院制定的行政法規(guī)、規(guī)定的行政措施、發(fā)布的決定和命令，換言之，只要根據(jù)國務(wù)院頒布的決定或命令，即可對任何刑事案件采取技術(shù)偵查措施，從而大大增加警察的權(quán)限。

(三)《修訂草案》與《治安管理處罰法》的銜接與融合

《人民警察法》與2012年《治安管理處罰法》是同級別的法律，都以人民警察的職權(quán)職責作為主要對象，其規(guī)定應(yīng)當高度一致才對，然而，兩法之間也有需要銜接與融合的地方。

根據(jù)《修訂草案》第28條的規(guī)定，人民警察對實施危害公共安全、危害他人人身、財產(chǎn)安全的違法犯罪行為或者可能自傷、自殘的疑似醉酒人，可以采取保護性約束措施，或者送至醫(yī)療機構(gòu)或救助機構(gòu)，或者通知其監(jiān)護人、近親屬領(lǐng)回。而《治安管理處罰法》第15條第2款規(guī)定：“醉酒的人在醉酒狀態(tài)中，對本人有危險或者對他人的人身、財產(chǎn)或者公共安全有威脅的，應(yīng)當對其采取保護性措施約束至酒醒?！眱烧叩膮^(qū)別在于，一是適用對象不同，前者是“疑似醉酒人”即可，后者必須是“醉酒的人”；二是處置措施不同，前者除采取保護性措施以外，還可以強行送到醫(yī)療機構(gòu)或者救助機構(gòu)，或者通知其監(jiān)護人、近親屬領(lǐng)回，后者是采取保護性措施約束至酒醒。兩者的主要區(qū)別在于，對于“疑似”醉酒人，能否強行送到醫(yī)療機構(gòu)或者救助機構(gòu)監(jiān)護看管？

《修訂草案》第23條規(guī)定：“人民警察對于危害公共安全、人身安全，或者認為與違法犯罪有關(guān)的交通工具，有權(quán)予以攔停檢查；對于有吸食毒品或者飲酒嫌疑的駕駛?cè)藛T，可以進行毒品檢測或者酒精濃度測試。駕駛?cè)藛T和乘客應(yīng)當服從人民警察的指令?！庇捎凇斑`法”“犯罪”的范圍相當寬泛，幾乎所有違法行為、犯罪行為都可以作為警察攔車檢查的理由，因而該條不可避免地會被警察用來作為檢查的替代規(guī)定，以規(guī)避檢查的批準程序。

根據(jù)《修訂草案》第22條的規(guī)定，只要人民警察認為是履行職責所需要，并且“確有必要”或“情況緊急”，就可以在未經(jīng)縣級以上公安機關(guān)負責人批準的情況下對任何人的人身、物品、場所(包括住宅)進行檢查。與之相反，根據(jù)《治安管理處罰法》第87條的規(guī)定，即使情況再緊急，在檢查公民住所時也應(yīng)當出示縣級以上公安機關(guān)開具的檢查證明文件；換言之，無論情況如何緊急，在入戶檢查時，都必須同時持有《人民警察證》和《檢查證》[9]。此外《治安管理處罰法》第87條中還規(guī)定，在檢查時人民警察不得少于二人，檢查婦女的身體應(yīng)當由女性工作人員進行，而《修訂草案》中沒有這些限制性規(guī)定，因此在理論上，即使一個男性警察單獨對一個女性公民的身體進行檢查，在形式上也不違反《人民警察法》的規(guī)定，但卻違反《治安管理處罰法》的規(guī)定。

三、警察權(quán)擴權(quán)與限權(quán)的辯證統(tǒng)一

據(jù)公安部官網(wǎng)介紹，《修訂草案》是在“經(jīng)深入調(diào)研論證、反復(fù)修改完善，并多次征求有關(guān)部門、專家學者和地方公安機關(guān)的意見”的基礎(chǔ)上才形成的，說明本文稿的出臺并非一時沖動，而是經(jīng)過了深思熟慮、集思廣益，表明此文稿必然有其立法的現(xiàn)實基礎(chǔ)和科學合理之處。那么，如何解釋《修訂草案》與《刑法》《刑事訴訟法》《治安管理處罰法》之間產(chǎn)生距離的原因？這存在兩種可能，一種是《修訂草案》太超前，一種是現(xiàn)行法律太保守?！缎抻啿莅浮返倪@種擴權(quán)是否合理？是否會引起對警察濫用權(quán)力的傾向？這些擔憂應(yīng)當引起立法者的足夠重視。筆者認為，一概否定或者肯定《修訂草案》中的超前內(nèi)容都是不妥的，應(yīng)當區(qū)分不同的對象，分別決定相關(guān)警察權(quán)限的廢棄或者保留。

(一)對暴力恐怖等嚴重犯罪的警察權(quán)應(yīng)當擴大

暴力恐怖等嚴重犯罪包括恐怖犯罪、邪教犯罪、黑惡勢力犯罪、正在進行的行兇、殺人、搶劫、強奸犯罪等。對于這些犯罪，警察權(quán)的行使條件應(yīng)當盡可能放寬，包括及時使用武器(開槍擊斃)或警械的權(quán)力，對黑社會性質(zhì)組織、恐怖組織、邪教組織的住所、據(jù)點、集會場所突擊搜查的權(quán)力，對恐怖分子、邪教分子、黑惡勢力的技術(shù)偵查權(quán)、秘密偵查權(quán)等。比如，可以規(guī)定，辦案警察對以上人員可以自行決定實施監(jiān)聽、監(jiān)視，對正在行兇、殺人、強奸、搶劫的歹徒可以在口頭警告無效之后直接擊斃，對恐怖組織、邪教組織、黑社會性質(zhì)組織非法聚會的場所可以隨時突擊檢查、搜查等。即使事后證明有錯誤，也應(yīng)盡可能免責。

區(qū)分暴力恐怖等嚴重犯罪與普通刑事犯罪，是《刑法》等法律長期貫徹的思想，也是寬嚴相濟刑事政策在打擊和預(yù)防刑事犯罪方面的具體運用?！缎谭ā分杏性S多條文體現(xiàn)了這種區(qū)別對待政策。例如，第17條第2款規(guī)定年滿14周歲未滿16周歲者僅需要對故意殺人、故意傷害致人重傷或者死亡、強奸、搶劫、販賣毒品、放火、爆炸、投毒罪等8種具體犯罪負刑事責任；第50條第2款規(guī)定對累犯、故意殺人、強奸、搶劫、綁架、放火、爆炸、投放危險物質(zhì)、有組織的暴力性犯罪的罪犯，如果被判處死刑緩期兩年執(zhí)行的刑罰，就可以決定對其限制減刑；第66條規(guī)定，犯危害國家安全犯罪、恐怖活動犯罪、黑社會性質(zhì)組織犯罪的罪犯，在任何時候再犯以上任一類罪的，都要構(gòu)成特殊累犯；第81條第2款規(guī)定對累犯以及因故意殺人、強奸、搶劫、綁架、放火、爆炸、投放危險物質(zhì)、有組織的暴力性犯罪被判處十年以上有期徒刑、無期徒刑的犯罪分子不得假釋，等等。

實際上，《修訂草案》中的一些條文也體現(xiàn)了區(qū)分暴力恐怖等嚴重犯罪與普通刑事犯罪的思想。例如，第30條、第31條、第32條分別從正反兩方面體現(xiàn)了區(qū)分兩類犯罪的寬嚴相濟刑事政策，其規(guī)定的嚴重犯罪包括“嚴重危害國家安全、公共安全行為”“危及他人生命安全行為”“騷亂、暴亂、行兇、脫逃”“暴力襲擊、破壞”等，對于懷孕婦女和兒童則一般不能使用武器。

(二)對普通刑事犯罪和一般違法行為的警察權(quán)應(yīng)嚴格限制

對于普通刑事犯罪和一般違法行為，警察權(quán)的行使應(yīng)當受到嚴格的限制，因為這些犯罪和一般違法行為的社會危害性相對較小，對他人法益的侵害不太緊迫，對嫌疑人使用強制力的必要性不大。例如，對于侮辱、誹謗、虐待、遺棄等輕微犯罪，警察權(quán)的行使條件應(yīng)當更加嚴格，特別是警械和武器的使用應(yīng)當特別慎重甚至嚴禁使用。又如，對于普通刑事犯罪和一般違法行為的嫌疑人進行搜查或檢查，應(yīng)當經(jīng)縣級以上公安機關(guān)負責人批準并取得《搜查證》或《檢查證》，不能適用“確有必要”“緊急情況”的例外規(guī)定。

同理，雖然公民住宅也可能涉嫌違法犯罪案件，比如，是犯罪嫌疑人或者毒品、贓物的藏匿地點等，但由于住宅對公民基本權(quán)利保障的重要性，對社會心理影響的巨大性，對住宅安寧權(quán)的保護應(yīng)當高度重視，所以對公民住宅進行搜查、檢查的條件應(yīng)當更加嚴格，應(yīng)當依法經(jīng)縣級以上公安機關(guān)負責人批準并取得《搜查證》或《檢查證》，并持《人民警察證》才能進入他人住宅搜查、檢查，否則，公民有權(quán)拒絕開門，并打110報警求助，110則有義務(wù)出警協(xié)助公民制止其他警察的違法搜查、檢查行為。實際上，除了住宅安寧權(quán)極端重要的理由之外，對公民住宅缺乏緊急搜查、檢查的必要性，也是不能允許未經(jīng)批準、未取得《搜查證》或《檢查證》就進行搜查、檢查的重要原因。

(三)要善于甄別人民與“罪犯”

除了區(qū)分暴力恐怖等嚴重犯罪與普通刑事犯罪之外，警察權(quán)區(qū)別行使的另一重要前提是準確區(qū)分人民與“罪犯”，因此需要有一套合理可行的甄別制度，目的是盡可能限制警察權(quán)的濫用。對于恐怖犯罪、邪教犯罪、黑惡勢力犯罪要有前期認定，比如確認某犯罪嫌疑人是某恐怖組織、邪教教派、黑社會性質(zhì)組織的成員，確認某辦公大樓、工廠、公司、民宅是某恐怖組織、邪教組織、黑社會性質(zhì)組織的非法集會場所、聯(lián)絡(luò)接頭據(jù)點或資金籌集場所等。對于隱藏在居民公寓樓里的上述犯罪地點，即使同時被作為公民住宅使用，也應(yīng)依法認定為恐怖組織、邪教組織、黑社會性質(zhì)組織的非法場所，人民警察進入該場所搜查、檢查時，可以不經(jīng)上級領(lǐng)導(dǎo)批準，不需要取得《搜查證》或《檢查證》。

綜上所述，無論是擴權(quán)還是限權(quán)，目的都是為了更好地預(yù)防和打擊犯罪、保護人民利益、維護社會秩序，是“重其所重、輕其所輕”[10]的寬嚴相濟刑事政策在《人民警察法》立法中的體現(xiàn)，兩者之間具有辯證統(tǒng)一的關(guān)系。

四、對《修訂草案》條文的修改建議

雖然《修訂草案》大多數(shù)條文比較科學，能夠適應(yīng)現(xiàn)實生活的需要，但是仍有少數(shù)條文存在與其他法律有距離等問題，需要修改完善。

第一，《修正草案》第3條中規(guī)定公安機關(guān)的任務(wù)之一是“維護社會治安秩序和社會穩(wěn)定”、第12條中規(guī)定公安機關(guān)的職責之一是“維護國家安全和社會穩(wěn)定，防范和打擊恐怖主義”，其中，“社會穩(wěn)定”是政治術(shù)語而不是法律術(shù)語，其含義相當抽象、含糊而難以界定。在法治國家，公檢法應(yīng)當嚴格依法辦事，不能為了維護社會穩(wěn)定而和稀泥或者濫用權(quán)力阻礙公民合法維權(quán)，因此，“社會穩(wěn)定”詞語應(yīng)予刪除，或者修改為“社會秩序”。

第二，《修正草案》第12條規(guī)定了公安機關(guān)的職責范圍，其中，第11項“調(diào)解處理民間糾紛”應(yīng)予細分，因為有些民間糾紛屬于民事范疇，公民可以請求社區(qū)組織居間調(diào)解，或者直接向人民法院提起民事訴訟，沒有必要全部都由人民警察居間調(diào)解，只有對于那些很容易發(fā)展成刑事犯罪的民間糾紛，才需要人民警察提前介入進行調(diào)解。誠如學者所言，民間糾紛的范圍非常廣泛，有婚姻糾紛、財產(chǎn)糾紛、勞資糾紛、土地糾紛等，如果《人民警察法》對此界定不明確，就會造成警察職能過寬、越俎代庖，不僅無法從“有警必接、有難必幫、有險必救、有求必應(yīng)”的怪圈里解放出來，還會成為“有困難找警察”的又一翻版[11]。

第三，《修正草案》第22條中規(guī)定了“對確有必要立即進行檢查、搜查的，經(jīng)出示工作證件，可以當場檢查、搜查”，而無須經(jīng)縣級以上公安機關(guān)負責人批準，甚至規(guī)定，“遇有制止違法犯罪行為、抓捕違法犯罪嫌疑人，或者保護人身、財產(chǎn)安全的其他緊急情形，人民警察經(jīng)出示工作證件，可以進入公民住所檢查、搜查或者實施救助”，此條應(yīng)當根據(jù)區(qū)別對待的政策進行修改，將可以不經(jīng)上級領(lǐng)導(dǎo)批準、未取得《搜查證》或《檢查證》進行搜查、檢查的案件范圍限制在黑社會性質(zhì)組織犯罪、邪教犯罪、恐怖犯罪、暴力犯罪的范圍內(nèi)。至于入戶實施救助，則與搜查、檢查的性質(zhì)完全不一樣，就連隔壁鄰居都可以入戶實施救助，何況人民警察，因此不宜寫進此條中。

綜上，可以將該條文修改為：“第22條(檢查、搜查)：人民警察為履行職責需要，經(jīng)出示工作證件和檢查、搜查證明文件，可以對與涉嫌違法犯罪有關(guān)的場所、物品、人身進行檢查、搜查。對涉嫌黑社會性質(zhì)組織犯罪、邪教犯罪、恐怖犯罪、暴力犯罪，確有必要立即進行檢查、搜查的，經(jīng)出示工作證件，可以當場檢查、搜查。被檢查、搜查的人拒不配合的，可以強制檢查、搜查。檢查、搜查應(yīng)當經(jīng)縣級以上公安機關(guān)負責人批準，但確有必要立即進行的除外。搜查、檢查女性的身體，應(yīng)當由女性工作人員進行。進入公民住宅檢查、搜查的，應(yīng)當出示工作證件和檢查、搜查證明文件。但是，對于涉嫌黑社會性質(zhì)組織犯罪、邪教犯罪、恐怖犯罪、暴力犯罪的，人民警察可以隨時對與這些犯罪有關(guān)的場所、物品、人身、住宅進行檢查、搜查，無須持有檢查、搜查證明文件?！?/p>

第四，《修正草案》第28條第1款中規(guī)定，人民警察對于有實施違法犯罪行為或者自傷、自殘行為的可能性的疑似醉酒人，可以送至醫(yī)療機構(gòu)、救助機構(gòu)強制監(jiān)護。這種規(guī)定可能嚴重侵犯公民的人身自由，與《治安管理處罰法》中僅規(guī)定對醉酒人應(yīng)當采取保護性措施約束至酒醒相比，在立法科學性、合理性方面則有待商榷，因為醉酒人經(jīng)過半天或一天通常都能夠自行解酒恢復(fù)清醒，規(guī)定將醉酒人或疑似醉酒人送至醫(yī)療機構(gòu)或救助機構(gòu)強行監(jiān)護并非完全有必要。至于吸毒人，由于吸毒是違法行為，根據(jù)《禁毒法》的規(guī)定可以送往戒毒機構(gòu)強制隔離戒毒，此條規(guī)定沒有什么問題，將戒毒機構(gòu)解釋為戒毒醫(yī)療機構(gòu)即可，但是對于“疑似”吸毒人，則不宜直接強行送往戒毒機構(gòu)；至于無刑事責任能力的精神障礙患者，如果具有暴力傾向，也應(yīng)當將其送往醫(yī)療機構(gòu)強制監(jiān)護，但是，如果僅僅是“疑似”而沒有經(jīng)過法定程序鑒定確認的，則不能送往醫(yī)療機構(gòu)強制監(jiān)護。而將“其他喪失辨認或者行為控制能力的人”與“精神障礙患者”并列規(guī)定也不合理，因為，這類人也屬于精神障礙患者的一種，只不過可能是暫時喪失辨認和控制能力而已。

另外，在語法結(jié)構(gòu)上，“疑似”是僅修飾“醉酒人”，還是也修飾“吸毒人、精神障礙患者、其他喪失辨認或者行為控制能力的人”，容易引起歧義，但修飾“醉酒人”則是沒有歧義的。所謂“疑似醉酒人”，從字面含義來講，是指“看上去好像是喝醉了酒的人”，無論其實際上是否醉酒人。為了立法科學嚴謹，“疑似”兩字應(yīng)當刪除。

綜上，可以將該條第1款修改為：“第28條(保護性約束措施)：人民警察對實施危害公共安全、危害他人人身、財產(chǎn)安全的違法犯罪行為或者可能自傷、自殘的吸毒人和精神障礙患者，應(yīng)當先采取保護性約束措施，再視情況決定送至醫(yī)療機構(gòu)、救助機構(gòu)或者通知其監(jiān)護人、近親屬領(lǐng)回。對可能實施上述行為的醉酒者，應(yīng)當采取保護性措施約束至酒醒，并可以通知其監(jiān)護人、近親屬。”

第五，《修正草案》第51條中規(guī)定人民警察的錄用條件之一是“具有高中畢業(yè)以上文化程度”，此規(guī)定是沿襲1995年《人民警察法》的規(guī)定，已經(jīng)落后于社會生活實際，將此條件修改為“具有大學?？埔陨蠈W歷”比較合適。相應(yīng)地，由于我國學生一般是17、18歲高中畢業(yè)，20、21歲?？飘厴I(yè)，建議將年齡由“年滿18周歲”修改為“年滿20周歲”。有學者建議修改為“具有本科畢業(yè)以上文化程度”[3]，這種建議過于超前，特別是在廣大中西部地區(qū)，即使對法官、檢察官也不能保證必須是本科畢業(yè)生。此外，第6項“志愿從事人民警察工作”也完全多余，既然是自己報考警察職位，自然不存在非志愿或被強迫的問題。

第六，第65條第3款規(guī)定：“人民警察對明顯違法或者超越法律、行政法規(guī)規(guī)定的人民警察職責范圍的決定和命令，應(yīng)當拒絕執(zhí)行，并向作出決定和命令的上級報告。上級應(yīng)當及時予以答復(fù)?！钡?款規(guī)定：“人民警察執(zhí)行第3款規(guī)定的決定和命令造成損害后果，未經(jīng)報告的，由作出決定和命令的上級、執(zhí)行決定和命令的人民警察分別承擔相應(yīng)的責任；已經(jīng)報告的，由作出決定和命令的上級承擔責任?！?/p>

其中，第4款的規(guī)定不合理。其一，既然下級已經(jīng)知道上級作出的決定和命令明顯違法，并且依第3款其應(yīng)當拒絕執(zhí)行，就不能因為其在違法執(zhí)行之前向上級作了報告而免除責任。其二，與民事侵權(quán)行為只有造成損害后果才承擔責任不同，刑事犯罪即使尚未造成損害后果，也可能需要承擔刑事責任。其三，無論是共同侵權(quán)還是共同犯罪，都是共同承擔責任而不是“分別承擔相應(yīng)的責任”。

因此，第4款應(yīng)當修改為：“人民警察執(zhí)行第3款規(guī)定的決定和命令的，應(yīng)當與作出決定和命令的上級共同承擔法律責任?！?/p>

第七，《修訂草案》中不規(guī)范的詞語應(yīng)予修改。例如，第40條規(guī)定：“(應(yīng)急處突專門力量)國家建立由國務(wù)院公安部門統(tǒng)一管理的人民警察應(yīng)急處突專門力量?！逼渲械摹疤幫弧?，《現(xiàn)代漢語詞典》《辭?！贰稘h語大詞典》中都查不到，互聯(lián)網(wǎng)上的解釋是“處理突發(fā)事件”，使用“處突”明顯不規(guī)范，因為“立法語言表達應(yīng)該完整，不能使用縮寫”[12]。對其他用詞如“個人”“明顯”“接觸”“用于”“要求”“無條件”“疑似”等，也有學者指出并非法律用語，使用這些詞語很不規(guī)范。

五、結(jié) 語

警察權(quán)是關(guān)系人民群眾生命、健康、自由、財產(chǎn)、名譽等基本權(quán)利的國家強制力量，其依法謹慎行使是國家穩(wěn)定和社會和諧的重要保證?，F(xiàn)行《人民警察法》制定于二十多年前的1995年，許多規(guī)定已經(jīng)落后于社會現(xiàn)實，迫切需要修改，因此本次修改意義重大。立法者應(yīng)當慎重考慮各方面的意見，高度重視立法的科學性、合理性，既要立足于保護人民利益和維護社會秩序的現(xiàn)實需要，又要注意不同法律之間的銜接與協(xié)調(diào)以便統(tǒng)一法律適用。貫徹寬嚴相濟刑事政策，對暴力恐怖等嚴重犯罪擴大警察權(quán)限，對普通刑事犯罪和一般違法行為嚴格限制警察權(quán)限，不失為一條可靠可行的道路?！度嗣窬旆ā返男抻唽τ诒Ｗo人民利益、維護社會秩序、促進警民和諧，具有十分重要的意義。