行政行為成立主體要件否定論

周 偉

隨著服務行政的出現(xiàn)與流行，行政不再局限于傳統(tǒng)上運用公權力來維護社會秩序，更需要的是運用公權力來服務民眾，傳統(tǒng)行政主體的管理角色已經不能適應現(xiàn)代社會的需要。在現(xiàn)代行政事務中，自然人、法人和其他組織可以通過法律（行政法規(guī)和規(guī)章）等的授權獲得管理和服務職能。這種方式是通過公權力進入私權利，實現(xiàn)行政主體以平等的身份、協(xié)商的方式服務社會。此種情形下，把行政主體作為行政行為成立的要件已經不能適應現(xiàn)實的需要，傳統(tǒng)的主體說已經過時，確定行為性質的標準已由側重在靜態(tài)組織上的公權力主體而轉移到著重以公權力作用之修正主體學說，這也是現(xiàn)行德國、日本學界的通說。但是這種僅從主體上對行政行為的性質標準予以“改良”的方式并不能解決行政司法實踐中的困境。因此，檢討現(xiàn)有的行政行為理論，探究行政行為成立主體要件的必要性非常重要。

一、行政主體是行政行為成立要件說的形成原因

把行政主體作為行政行為成立的要件是目前全國行政法通用教材中的通用觀點。早在1991年就有學者把行政主體作為行政行為成立的要件，提出“行政行為是行政機關的行為，非行政機關的行為或其他國家機關的以及其他組織和個人的行為，不能稱為行政行為?！雹倭_豪才等學者編寫的教材中也持同樣的觀點，認為“行政行為是國家行政機關所作的行為，這是行政行為的主體要素?！雹诔私滩模瑢W術專著與專業(yè)論文也特別強調行政主體是行政行為成立的要件，例如有學者認為：“行政行為是實施行政管理的活動，而行政主體則是國家行政管理的主體，因此，只有行政主體的行為才是行政行為，即行為的主體只能是行政主體。”③

大陸法系某些國家的行政法學者也持有同樣的觀點。例如，德國學者哈特穆特·毛雷爾認為：“‘由行政機關’這一特征不但明確了行政行為的做出機關，而且作為理解標志還是界定行政行為的重要標準。”④日本學者室井力在其主編的《日本現(xiàn)代行政法》一書中認為：“行政行為是行政府（亦稱行政機關）的行為。”⑤

可見把行政主體作為行政行為成立的要件，既有實踐需要的原因，也有理論影響的原因，是多種原因共同促成的結果。

（一）滿足行政司法實踐的需要

我國學者研究行政行為成立理論是從行政訴訟法頒布以后開始的。1990年開始實施的行政訴訟法規(guī)定行政訴訟審查對象是行政行為，但是面對龐大、復雜的行政組織體系中的各種行為，確定哪些行為是行政行為是行政法學界必須盡快解決的一大難題。于是我國行政法學者把借鑒的目光投向了大陸法系，并通過對德國行政法學中已經被廢棄的“特別權力關系”理論進行深入研究，建立起我國的行政主體理論：不再僅僅用行政機關作為行政管理的主體，獲得法律、法規(guī)授權的組織也是行政管理的主體，用“行政主體”代替了原來的“行政機關”，但行政主體范圍更大，即行政主體不僅包括行政機關，還包括法律法規(guī)授權組織。⑥有了主體，就可以確定被告，于是各級人民法院、人民檢察院就按照誰是行政主體，誰就是被告來開展我國的行政司法實踐工作。例如，在四川省金堂縣云頂山慈云寺訴金堂縣云頂石城風景管理處一案中，金堂縣人民法院首先認定金堂縣云頂石城風景管理處是行政機關，即行政主體，然后才認定其是否為被告。⑦在海安縣角斜木器制鏡廠訴海安縣供電局和海安縣角斜鎮(zhèn)人民政府一案中，法院否定電管站的行政主體資格后，確認其上級領導機關供電局和角斜鎮(zhèn)是共同被告。⑧由此可見，司法實踐中大多數司法機關都恪守“誰主體，誰被告”的行政訴訟被告確認規(guī)則。這是理論界把行政主體作為行政行為成立要件的原因之一。

（二）受其他部門法相關理論的影響

把行政主體作為行政行為成立要件主要受刑法學中的犯罪構成理論和民法學中的民事法律行為成立理論的影響。

刑法學界通說認為，犯罪構成包括四要件，即主體要件、主觀方面、客體要件和客觀方面，在這四要件中，犯罪主體要件不可或缺。受刑法學中犯罪構成理論的影響，我國行政法學者也認為行政主體是行政行為成立的要件。例如，有學者認為行政行為成立要件包括主體要件、主觀方面的要件、客觀方面的要件等。⑨這里的“主體”、“主觀方面”、“客觀方面”是典型的刑法學犯罪構成用語，其內容也與犯罪構成中的相應術語的意思相似。其他行政法教材雖然沒有直接模仿刑法學中的用語，但內容大同小異。

在我國民法理論中，民事法律行為的認定經過了一個逐漸成熟的過程：20世紀80年代新中國法學起步時期，民法學者按照在民事法律行為中的作用的不同，把民事法律行為成立的要件分為實質成立要件和形式成立要件。實質要件包括行為人具有相應的民事行為能力、意思表示真實、不違背法律和社會公共利益；形式要件包括口頭形式、書面形式和默示形式。⑩這里，民事主體是民事法律行為成立的要件。民事主體是民事法律行為成立的要件成為當時民法學界的通用觀點?。董安生教授的《民事法律行為研究》一書出版以后，這種觀點開始動搖。我國行政行為成立要件中的主體要件、意思要件和效果要件實質上是民事法律行為成立中的要件在行政行為成立中的再現(xiàn)。

（三）行政法理論上的認識錯誤

行政行為成立理論上的錯誤既表現(xiàn)在基本概念認識錯誤方面，還表現(xiàn)在對行政主體具體性認識不足方面。

1.行政行為存在和行政行為成立混淆的錯誤

行為與主體是同時存在的，有行為就有行為的主體，有主體就有主體的行為。行為是主體的行為，主體是行為的主體，沒有無主體的行為，也沒有無行為的主體，二者沒有先后和輕重之分。這是哲學上物質運動原理在法學中的具體運用。因此，行為的存在指的是行為客觀存在，并且是和行政主體同時存在的，它的存在與研究者、執(zhí)法者或司法者主觀確認沒有關系。依此推理，行政行為存在也是無需認可而客觀存在的狀態(tài)，并且行政行為存在與行政主體同時存在。

行政行為成立不同于行政行為存在，它指的是某種行為能夠或應當成為“行政”行為，是對行政行為存在前某種行為的“行政”性質的判斷，需要有研究者、執(zhí)法者或司法者的主觀認定。在沒有確定某種行為的行政行為性質前，不存在行政主體問題。因此，行政行為存在與行政行為成立是兩個不同的概念，行政行為成立要件指的是某種行為是否是“行政”行為必須具備的要件，而行政行為存在與行政行為成立沒有任何關系，其客觀地存在于現(xiàn)實生活中。行政行為和行政主體同時產生，二者不可分離，傳統(tǒng)意義上的行政行為成立理論中的行政行為成立實質上指的是行政行為的存在，混淆了行政行為存在和行政行為成立兩個概念。?把行政行為存在和行政行為成立混為一談，用行政行為成立代替行政主體時，人為地把行政行為存在和行政主體分離開來，形成了所謂的行政行為主體是行政行為成立要件的錯誤結論。

2.成立要件和責任要件混淆的錯誤

行政主體理論形成是有目的的，即“有助于行政訴訟被告資格和行政責任歸屬等問題的解答”。?有學者為了確定行政違法行為的責任主體，將行政主體分為名義行政主體、過渡行政主體和實際行政主體。?而有學者則提出，“在這林立的行政主體之外還要給我們加上更多的大大小小的行政主體，這種探索實際上是行政主體理論的倒退。將行政主體擴大至內部機構和個人的直接后果就是行政主體的泛化和濫用，使得一個完整明確的行政主體概念變得支離破碎，使行政主體概念創(chuàng)立的主要積極意義喪失殆盡?！?行政行為成立要件和行政主體承擔責任要件是兩個不同的概念。行政行為成立是決定該行為是否構成行政行為，是定性問題；行政主體承擔責任要件是行政行為成立后，行政主體是否承擔責任以及承擔多大的責任，是定量問題。從性質上來說，前者是客觀的事實判斷問題，后者是價值判斷問題。定性與定量、事實判斷與價值判斷是相對的范疇，二者并不統(tǒng)一。申言之，行政主體不承擔責任，并不能決定該行為不是行政行為。把行政主體作為行政行為成立的要件，是把行政行為成立要件和行政主體承擔責任要件混為一談的結果。

總之，行政主體都是具體的，都是和具體的行政行為同時存在、緊密相連的，沒有具體的行政行為存在或不和具體的行政行為聯(lián)系的抽象主體是不存在的。具體的行政行為不僅包括具體的行政執(zhí)法行為，也包括行政立法行為和行政司法行為。例如，公安局是行政主體嗎？顯然，任何人都不能直接得出公安局是行政主體的結論，只有把它放在具體的行政行為中來確定其行政主體的性質時才能確定。公安機關申請土地使用權時，其是行政相對人而非行政主體，公安機關實施購買辦公用品的行為時，其身份是民事主體而非行政主體身份。只有在行政機關依法作出某種涉及行政權的行為時，其身份才是行政主體。在司法實踐中，司法機關對行政行為的具體性認識不足是廣泛存在的。溆浦縣中醫(yī)院訴溆浦縣郵電局不履行法定職責案就是典型案例。?在南昌市青云譜區(qū)施堯村40多名村民起訴村委會案中，南昌市青云譜區(qū)人民法院裁定駁回起訴，理由是被告施堯村委會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，不是行政訴訟的適格被告。?也就是說，在審理案件時，郵電局、村委會是否具有行政職權？是否行使了行政職權？法院沒有考證，而是直接根據它們的性質作出裁決。由于忽視了行政主體的具體性，僅以抽象的行政主體確定某種行為是否是行政行為，進而把該案排除在行政訴訟的受案范圍之外，這樣的裁定顯然是錯誤的。對行政主體的具體性認識不足必然導致行政法學理論研究的錯位和司法實踐的混亂。

（四）行政法的目的要求所致

盡管行政法有管理論、控權論、平衡論和服務論等學說，但控權成為當代行政法各種學說不可或缺的因素。控權的核心機制之一是實現(xiàn)司法最終性原則，即行政糾紛的最終裁決權屬于司法機關。為了實現(xiàn)司法最終性原則，我國行政法學者和司法實踐者通過行政主體來確定行政訴訟被告，并進而找到違法行政行為的法律責任的承擔者。?通過司法權對行政權的控制，實現(xiàn)權力之間的平衡，這是學者們把行政主體作為行政行為成立要件的又一個原因。?

此外，在計劃經濟和集權制國家思潮的影響下，行政機關的權力是圣神的，是不容侵犯的。因此，有學者認為非行政機關或法律、法規(guī)授權組織是沒有資格行使行政權力的。?也有學者質疑“行政主體是否過多過濫”，并要求對行政主體范圍加以必要的限制。這背后的寓意是：如果理論上“加上更多的大大小小的行政主體”有可能會導致行政權被其他組織和個人行使，從而導致行政權被濫用。為防止行政主體過濫，學者們提出行政主體是行政行為成立的前提條件，也就是說行政權只能由行政主體來行使，其他主體做出的行為不是行政行為?，即他們提出行政主體是行政行為成立要件的目的在于防止非行政機關行使行政權力。

二、把行政主體作為行政行為成立要件給行政法理論和實踐帶來的問題

雖然行政主體是行政行為成立的要件是我國行政法學界的通說觀點，但是有學者曾經對行政主體是行政行為的成立要件產生過懷疑，認為行政權能與行政主體并不能完全等同。?但其并沒有直接指出行政主體不是行政行為成立的要件。筆者在贊同其以行政權能代替行政主體作為行政行為成立的要件的同時，卻對其不直接否定行政主體是行政行為成立要件持謹慎態(tài)度。因為行政主體本來就不是行政行為成立的要件，把行政主體作為行政行為成立的要件不僅使行政法理論難以自圓其說，而且不利于司法實踐的實際操作。

（一）理論上存在的邏輯錯誤

把行政主體作為行政行為成立要件，意味著沒有行政主體這一前提條件的存在，某種行為就不可能是行政行為。?然而現(xiàn)行行政主體的概念要求：只有實施了行政行為的法人和其他組織才是行政主體，也就是說，按照現(xiàn)行的行政行為概念，沒有行政行為，就不可能成立行政主體。這就產生了一個邏輯矛盾：到底是行政主體作為行政行為成立的一個要件先于行政行為而獨立存在，還是符合行政行為成立要件的行政行為先于行政主體被評價？如果說行政主體作為行政行為成立的一個要件相對獨立于其他要件而存在于行政行為成立之中，那么已經確定的行政主體如何還需要憑借行政行為加以再評定？如果說符合行政行為成立要件的行政行為是確定行政主體的前提和基礎，那么已經被確認的行政行為又何須憑借行政主體這一構成要件加以評價？因此，將行政主體作為行政行為成立的要件在理論上存在邏輯錯誤，它使行政行為成立理論中有關行政主體和行政行為的關系陷入“先有雞還是先有蛋”的因果困境。

（二）將行政主體作為行政行為成立的要件違背了行政主體存在的目的

在行政法理論和實踐中，把行政主體作為行政行為成立要件主要目的在于確定行政訴訟被告，并最終為違法行政行為找到責任承擔者。?將行政主體作為行政行為成立的要件除了要控制行政權，保障行政相對人的權利外，還要防止行政主體無故承擔責任。因此從另一個視角來看，把行政主體作為行政行為成立要件的目的，一方面為行政機關和法律法規(guī)授權組織的非行政行為排除了行政賠償責任，另一方面為行政主體的合法行政行為排除了賠償責任。然而，行政行為與行政主體是相伴而生的，并無先后之分。行政行為是通過行政主體的實施而存在于客觀世界之中的，進而納入行政法的評價體系，才能作為行政主體承擔行政法律責任的基礎；行政主體是通過行政行為的確認才能成為行政主體，行為主體由此成為承擔行政法律責任的主體?，F(xiàn)有的行政行為成立理論認為，行政主體作為行政行為成立的要件先于行政行為而獨立存在，這就意味著，行政主體作為行政行為成立要件同時也是行政行為的責任要件。于是任何具有行政責任能力的組織或個人可以不經行政行為確認而直接認定為行政法律責任主體，進而要求其承擔責任，哪怕其不作出行政行為或沒有不作為。這顯然把行政主體作為一個承擔責任的機器，這樣的理論明顯違背了行政主體存在的目的。

（三）將行政主體作為行政行為成立要件給司法實踐帶來了困惑

如果將行政主體作為行政行為成立要件，那么某些公權力行為因不是由法定的行政機關或者法律法規(guī)授權的組織作出而不屬于行政行為，那么這些行為能否納入司法審查程序就給司法機關帶來很大挑戰(zhàn)。在成都華盟物業(yè)管理有限責任公司訴成都高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)經貿發(fā)展局其他行政管理糾紛一案?中，原告華盟公司因不滿成都高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)安全生產委員會辦公室行政處罰一案，于2005年3月22日將成都高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)安全生產委員會辦公室告上法庭。成都高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)人民法院受理后，查明成都高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)安全生產委員會辦公室隸屬于高新區(qū)經貿局，因其沒有行政主體身份而導致行政被告主體不適格。經原告申請，法院將被告變更為高新區(qū)經貿局。重新審理后，法院卻認為成都高新區(qū)安全生產委員會辦公室只是被告高新區(qū)經貿局下屬的一個職能部門，不具有獨立機關法人資格，也沒有法律、法規(guī)的明確授權，不能以其自身的名義對外行使管理職權。因此法院認定成都高新區(qū)安全生產委員會辦公室以自己的名義對原告作出處罰決定屬于超越職權行為，遂作出撤銷成都高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)安全生產委員會辦公室行政處罰決定的判決。在該案審理過程中，行政訴訟被告為高新區(qū)經貿局，但法院審查的卻是成都高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)安全生產委員會。有學者曾質疑：“沒有獨立人格，不能承擔法律責任，談何行政職權？”?如果認為處罰行為是高新區(qū)經貿局，該行為就不屬于越權行為了。法院作出這樣的判決，并非其能力問題，而是現(xiàn)有的行政行為成立理論將行政主體作為行政行為成立要件導致的結果，如果不以誰主體誰被告為原則，法院直接以成都高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)安全生產委員會為被告，類似問題就迎刃而解。

三、行政主體在行政行為成立中的重新定位

把行政主體作為行政行為成立的要件并沒有實現(xiàn)其初衷，反而給行政行為的定性帶來諸多問題。因此，有必要對行政主體在行政行為成立中的地位予以重新審視。

（一）主體是法律行為成立要件理論的衰落

行政行為成立理論是在借鑒犯罪構成理論和民事法律行為成立理論的基礎上形成的。由于早期的犯罪構成理論和民事法律行為理論認為主體是犯罪構成要件或民事法律行為成立要件，因此行政法學者也認為行政主體是行政行為成立的要件。事實上，有關犯罪構成的主體要件理論和民事法律行為構成的主體要件理論已經在刑法學界和民法學界受到諸多質疑，甚至已經被否定?？梢哉f，主體是法律行為成立要件的理論已經衰落。

1.刑法學對犯罪主體在犯罪構成中地位的質疑

我國刑法學界的主流觀點認為犯罪主體是犯罪構成必不可少的要件之一，這是因為我國刑法犯罪構成要件理論借鑒了蘇聯(lián)刑法成果的緣故。相比較而言，作為經典刑法典國家的德國和法國，其刑法中有關犯罪構成中并不包括犯罪主體要件。在大陸法系中，德日兩國的犯罪構成理論是具有世界影響的犯罪理論。其刑法中的犯罪構成要件一般指的是“構成要件符合性”，極個別的情況下犯罪構成要件被認為既包括“構成要件符合性”，也包括“違法性”和“有責性”。也就是說，犯罪主體的內容包括構成要件和有責評價。一個人是否構成犯罪主體要看其行為是否符合犯罪構成的條件，德日犯罪構成理論主要強調犯罪主體的責任能力評價。?盡管將犯罪主體作為犯罪構成要件的學說源于蘇聯(lián)刑法學理論，但有蘇聯(lián)學者也曾主張：“責任能力不應放在犯罪構成的內部解決，而應置于犯罪構成的范圍外?！?我國亦有學者對犯罪構成的主體要件提出了質疑，認為主體要件不是犯罪構成的要件。?

《中華人民共和國刑法》 （以下簡稱《刑法》）第17、18、19條就刑法上的主體作了規(guī)定，就其規(guī)定的內容來說，其強調的是這些主體是否承擔責任、承擔多大的責任，并沒有認定這些主體危害社會的行為不構成犯罪。因此，這里的刑事責任年齡和刑事責任能力的規(guī)定不是犯罪構成的條件，而是承擔刑事責任的條件。這樣的觀點也已經在我國刑法學界得到認同。?事實上，犯罪行為和犯罪主體不可能有先后之分，靜態(tài)的自然人或單位是不可能成為犯罪主體的，只有自然人或單位開始實施犯罪時才產生犯罪主體，因此“犯罪行為與犯罪主體是同時成立的，某一行為是否成為犯罪決定行為人是否成立犯罪主體，沒有對行為性質的判斷，就沒有對犯罪主體的評價。”?在刑法學中建構犯罪主體概念，其實質上是確定犯罪責任主體。盡管這些觀點并沒有得到刑法學界的普遍認可，但是比照大陸法系的刑法學理論以及刑法的科學性，這樣的理論對我國行政法學研究應該具有示范意義，即從行政法學理論上講，行政行為成立要件和行政主體的責任要件不是同一個概念，因此二者的功效也不同：行政主體是行政行為主體承擔行政責任的要件，不是行政行為成立的條件。

2.主體因素是民事行為成立要件理論的衰落

早期的民法學者在研究民事法律行為成立時，對民事法律行為成立的要件有許多不同看法。?但有學者明確否定了行為主體是民事法律行為成立的條件，認為僅且只有意思表示是民事法律行為成立的唯一要件。?隨后，民法學界有關民事法律行為成立的要件的觀點逐漸走向一致，把民事主體作為民事法律行為成立的前提條件的觀點開始衰落，即民事主體不再是民事法律行為成立的條件?！吨腥A人民共和國民法總則》從第17條到第24條就民事主體作了規(guī)定。從這些規(guī)定可以推斷出其立法目的在于找到民事行為的法律后果，進而確定承擔行為責任的主體：如果是合同行為，則合同無效；如果是侵權行為，則承擔責任。由此可見，這些法律的規(guī)定在于對民事行為所作的無效評價并找出相應的責任主體，而不是在于確定該種行為是否是民事法律行為。民法學上的主體要件不是民事法律行為成立的要件，而是主體行為的生效要件或承擔責任的要件。同理，行政行為成立的主體要件和責任要件不是同一概念，在行政行為成立理論中具有不同的角色定位，即行政主體是行政行為主體的責任要件，而非行政行為的成立要件。

3.對行政主體是行政行為成立要件的懷疑

在司法實踐中，一些判決或裁定對于行政主體是行政行為成立主體要件的理論也曾經予以否認。例如在長春亞泰訴中國足協(xié)一案中，被告是否適格成為當時行政法理論界和實務界爭論的焦點。中國足協(xié)有權對長春亞泰開出罰單，其權力來源于《中華人民共和國體育法》第31條的規(guī)定?，盡管中國足協(xié)不是行政機關，但是其獲得了管理足球隊的權力。北京市第二中級人民法院作出不予受理的裁定，實質上受到中國足協(xié)不是行政主體就不能做被告的思維的影響。司法實踐中也有直接根據行為的性質來認定行政訴訟的被告的：在史榮德訴山東省恒德縣索鎮(zhèn)東鎮(zhèn)村村民委員會案中，被告為村民發(fā)放2003年下半年口糧補助時，因原告系“倒插門”遷入戶口，拒絕為原告發(fā)放補助。恒德縣人民法院判決確認被告拒絕原告同等村民待遇的行為違法，限被告為原告分配口糧補助款71元。?和上文中法院將南昌市青云譜區(qū)施堯村村委會排除在行政訴訟被告之外相比，該案中法院將村委會作為了行政訴訟的被告。這是行政法實踐中法院突破陳舊理論，作出的正確判決，是司法實踐中行政訴訟理論的一大進步。

（二）行政主體不是行政行為成立的要件

鑒于上文的分析，行政主體不可能也不應該是行政行為成立的要件，更不是行政行為成立的一般要件。

1.行政主體不可能獨立存在

“物質和運動是不可分割的，運動是物質的運動，物質是運動的物質，離開物質的運動和離開運動的物質都是不可想象的?！?具體到法學領域，這一原理應該解釋為主體是行為的主體，行為是主體的行為，離開主體的行為和離開行為的主體都是不可想象的。因此，行為是主體的行為，沒有主體，行為是不可能存在的。行為主體與行為同時產生，同時消滅。行為已經成立，說明行政的主體已經存在，至于這種主體是不是行政主體，應該取決于這種行為的行政行為屬性。也就是說，是行政行為決定行政主體的“行政”性質，而不是行政主體的性質決定行政行為的性質。行政主體不是行政行為的先決條件，也不是行政行為成立的要件?！白鳛樾姓袨槌闪⒌闹黧w性成立要件，只能表述為‘行政權能的存在’，而不能表述為‘實施行為的主體是行政主體’?！?這樣的論斷是比較合理的。在研究行政行為時，人為地將行為的主體和主體的行為割裂開來，任性地認為主體是行為的成立要件的觀點違背了物質運動的哲學原理。

2.行政主體的行政性取決于行政行為的性質

按照現(xiàn)有的行政主體理論，能夠成為行政主體的組織要么是行政機關，要么是法律法規(guī)授權組織。但是這些組織的行為不限于行政行為，還包括憲法行為、民事行為和犯罪行為。其中憲法行為是涉及到國家權力的行為，這種行為包括有關國家機關的權力分配、國家權力與地方權力、國家權力與公民權利等內容，其核心是國家權力。國家權力不僅包括行政權力，還包括司法權力、立法權力等。民事行為指的是行政機關或法律法規(guī)授權組織以平等的民事主體身份，以獨立的意思實施物權行為或債權行為。犯罪行為是指行政機關或法律法規(guī)授權組織因主觀上的過錯，實施嚴重損害社會關系的行為。行為性質不同，其主體的性質也不同。在這些行為中，只有有關行政權的運用或不運用的行為才是行政行為，其行為的主體才是行政主體。因此，行政主體的行政性取決于行政行為的性質。

3.主體不能決定行為的性質

“無主體無行為，無行為無主體”是哲學上的正確判斷，因為行為是主體的行為，主體是行為的主體。也就是說，行政主體不會獨立存在，其必須與行政行為相伴而生。行為是“人（主體）”的行為，是“人（主體）”的社會關系建立的方式，沒有“人（主體）”的行為是抽象的，是不存在的。行政法學界在對行政行為成立進行研究的過程中把行政主體作為行政行為成立的要件，是在遵循“無主體無行為”的哲學原理背景下認定的，即“無行政主體，便無行政行為”。

“無主體無行為”是正確的，但并不能說明“無行政主體，便無行政行為”也是正確的。行政行為的主體要素中強調的是：行為的主體是什么樣的主體。有沒有主體和是什么樣的主體并非同一判斷。有主體就有行為，有行為就有主體。換句話說，沒有主體就沒有行為，沒有行為就沒有主體，有沒有主體是指行為是否存在的問題，是定性問題，決定著行為的性質?！笆裁礃拥闹黧w”是指行為和主體存在后，該行為是什么樣的行為，相應的行為的主體是什么樣的主體，是行為和主體存在后的量化，是定量（或者定類）問題。因此，有沒有主體和是什么樣的主體是定性與定量的區(qū)別。需要注意的是，這里講的定性與定量是對行為的定性與定量。而行政行為成立要件和行政行為責任要件的定性與定量是就行政行為而言的。二者不是一個層面上的定性與定量，不可混淆。

行政行為成立是指是否有行政行為存在，是行為的定性，考察的是行為的“質”?！笆裁礃拥闹黧w”是行為成立時的主體的“量化”，考察的是行為的“量”，這種“量”表現(xiàn)在該行政主體是否承擔責任，承擔多大的責任問題，是行政行為主體承擔責任的條件。把主體作為行政行為成立要件，是行政法學理論研究不成熟的表現(xiàn)。

（三）主體要件是行政主體承擔責任的要件

行政行為成立要件不同于行政責任要件，前者指的是某種行為是不是行政行為的外在標志，通過該標志確認某種行為是行政行為而非民事行為或其他行為。行政行為責任要件指的是行政主體違法或不當行使權力給當事人造成損害而承擔法律責任的條件，是對已經成立的行政行為的合法性評價后的結果。從這個意義上講，行政行為成立是行政主體承擔行政法上的責任的前提條件。

行政責任主體一般是行政主體，但行政主體不一定是行政責任主體，如法律法規(guī)授權的行政機關內部組織、派出組織超越授權范圍作出行為時，其身份還是行政主體，但其不承擔責任，其責任由其所屬的行政機關承擔。即使不是行政機關或者法律法規(guī)授權組織，但其作出的行為中存在著行政權要素，則該行為就是行政行為。

刑法學和民法學中的主體要件并非犯罪構成和民事法律行為成立的要件，而是該主體承擔責任的條件。把主體要件當作犯罪構成要件或民事法律行為成立的要件可能是刑法學者和民法學者混淆主體要件和責任要件所致。行政行為成立理論是在借鑒傳統(tǒng)刑法中的犯罪構成理論和民法中的民事法律行為成立理論建立起來的。現(xiàn)在刑法學界和民法學界都把主體作為責任要件，那么在行政法學中，主體要件就不能再被認為是行政行為的成立要件，而應該是行政行為的責任要件。

1.依法行政旨在強調行政責任主體

依法行政要求行政機關和法律、法規(guī)授權組織應該按照法律的規(guī)定履行行政職責，即在法定的權限范圍內，按照法定的程序合理地行使行政權，否則將承當相應的法律責任。盡管依法行政含有諸多內容，但從行政法最終的價值目標——保護公民、法人和其他組織合法權益來說，依法行政的核心在于行政責任的承擔。因此，行政主體的存在是為了明確責任。

2.行政訴訟被告確認旨在確定行政責任主體

由于行為主體和責任主體是兩個不同的概念。我國行政法學界在對行政訴訟中被告的確定問題進行研究時提出了行政主體概念，其力求在行政機關或者非行政機關的組織中找出一個能夠為其行為承擔責任的主體來。因此，確定行政主體概念表面上是在確定行政訴訟被告，其最終目的在于尋找一個能對行政行為承擔法律責任的主體，即確定行政訴訟的被告并非目的，而是旨在通過被告的確認實現(xiàn)行政訴訟的正常進行，并為行政訴訟的最終判決結果的履行提供條件。故行政主體引入與適用是為了確定責任承擔者。

3.行政活動連續(xù)性和統(tǒng)一性旨在確定行政責任主體

行政活動不是由抽象的行政組織來完成的，而是由行政組織內的公務員來完成的。由于行政活動是行政主體的活動而非某一個公務員的活動，即行政活動有著連續(xù)、統(tǒng)一的內在要求，因此行政活動統(tǒng)一于行政主體名義之下，公務員進行行政活動時是以行政主體的名義進行的。通過行政主體概念把不同級別、不同時期、不同階段的不同公務員的行為連接起來，實現(xiàn)行政行為的連續(xù)性，并把這些公務員行為的責任統(tǒng)一于行政主體，有利于促進公務員工作的積極性，有利于保護公民、法人和其他組織的合法權益。因此，保持行政活動連續(xù)性、統(tǒng)一性在于確定責任承擔者。

4.行政行為效力實現(xiàn)與否旨在確定行政責任主體

行政行為的效力指的是行政行為對行政主體和行政相對人的約束力。對行政主體而言，行政主體應當尊重行政行為的公定力、確定力和執(zhí)行力，非經法定事由并按照法定程序，行政主體不能隨意改變自己已經作出的行政行為，必要的時候要采取強制措施保障行政行為效力的實現(xiàn)。如果行政主體作出的行政行為不合法或者不合理而給當事人造成損害的，應該按照法律規(guī)定予以賠償。行政主體應當保證行政行為效力的實現(xiàn)，否則承擔不作為的責任，行政行為效力的實現(xiàn)與否在于確定行政行為的責任承擔者。行政主體作出的行為，理所應當由行政主體承擔責任，是民事主體作出的行為，其亦承擔民事責任。所以確定行為有效與否并不能確定該行為是否是“行政”性質的行為，而只能確定該行為是否應當承擔責任。因此，行政行為效力實現(xiàn)與否在于確定行政責任主體。

注釋：

①? 張尚鷟主編：《走出低谷的中國行政法學——中國行政法學綜述與評價》，中國政法大學出版社1991年版，第137、137頁。

② 羅豪才、應松年主編：《行政法學》，中國政法大學出版社1996年版，第125頁。

③ 方世榮：《論具體行政行為》，武漢大學出版社1996年版，第17頁。

④ ［德］哈特穆特·毛雷爾：《行政法學總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第190—191頁。

⑤ ［日］室井力主編：《日本現(xiàn)代行政法》，吳微譯，中國政法大學出版社1995年版，第81頁。

⑥ 參見楊海坤、章志遠：《中國行政法原論》，中國人民大學出版社2007年版，第157頁。

⑦ 參見四川省金堂縣云頂山慈云寺訴金堂縣云頂石城風景管理處案。四川省金堂縣人民法院行政判決書，（2001） 金堂行初字第11號。

⑧ 南通市中級人民法院認為：根據國家能源部頒布的《鄉(xiāng)電管站管理辦法》的規(guī)定，電管站接受海安縣供電局和角斜鎮(zhèn)人民政府的雙重領導，都是行政主體，因此海安縣供電局、角斜鎮(zhèn)人民政府是行政訴訟的適格被告。參見海安縣角斜木器制鏡廠訴海安縣供電局、角斜鎮(zhèn)政府違法要求履行義務、停止供電賠償損失案。江蘇省海安縣人民法院行政判決書，（1995）海行初字第5號。

⑨ 羅豪才主編：《行政法學》，北京大學出版社2000年版，第109頁。

⑩ 參見李由義主編：《民法學》，北京大學出版社1988年版，第116—119頁；鄭立、王作堂主編：《民法學》北京大學出版社1994年版，第105—107頁。

? 有學者認為：民事法律行為的成立要件，是按照法律規(guī)定成立法律行為時所必不可少的事實要素。彭萬林主編：《民法學》，中國政法大學出版社1994年版，第99頁。

? 把行政行為存在視為行政行為成立不乏其例，具體內容參見羅豪才主編：《行政法學》，中國政法大學出版社1996年版，第125—126頁；參見應松年主編：《行政法學新論》，中國方正出版社2004年版，第124—125頁等。

? 有必要指出，就行政主體范式所要解決的問題而言，其最初的目的和意義是自我限制。在學術層面，它旨在幫助學者們實現(xiàn)行政法學專業(yè)化的期望，行政法學也由此基點而得到相當程度的整合，避免了邏輯思維和學術理論上的混亂；在制度層面，它旨在為理清實際行使行政權力的各個主體（包括行政機關、內部機構、派出機構、被授權組織、被委托組織、公務員、被授權或被委托組織之成員）之間的法律關系、確定行政行為的效力奠定理論基礎，進而有助于行政訴訟被告資格和行政責任歸屬等問題的解答。參見沈巋：《重構行政主體范式的嘗試》，《法律科學》2000年第6期。

? 參見楊解君：《行政主體及其類型的理論界定與探索》，《法學評論》1999年第5期。

? 楊海坤、陳儀：《在探索中前進還是后退？——與楊解君教授商榷》，《法學評論》2000年第4期。

? 湖南省溆浦縣人民法院認為，被告縣郵電局是企業(yè)單位，不具有通訊管理的行政職能，沒有給原告縣中醫(yī)院開通“120”急救電話的法定義務，縣中醫(yī)院的訴訟請求不能成立。參見溆浦縣中醫(yī)院訴溆浦縣郵電局不履行法定職責案。該案的判決結果被懷化市中級人民法院撤銷。湖南省溆浦縣人民法院行政判決書，（1998）溆行初字第66號。

? 胡水、趙文明：《首例村委會作為行政被告案“流產”》，《法制日報》2003年6月5日。該案中，村民要求撤銷施堯村委會收回土地的補償決定。

? 參見沈巋：《重構行政主體范式的嘗試》，《法律科學》2000年第6期。

? 參見應松年：《完善我國的行政救濟制度》，《江海學刊》2003年第1期；莫于川：《公民合法權益保護優(yōu)先是行政訴訟立法的重要原則——關于修改我國〈行政訴訟法〉的若干建議》，《中國人民大學學報》2005年第5期。

? 張淑芳：《行政行為主體要件的理論構造》，《河南財經政法大學學報》2013年第4期等。

? 參見姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社2011年版，第192頁。

? 胡建淼主編：《行政法教程》，法律出版社1996年版，第85頁；羅豪才、應松年主編：《行政法學》，中國政法大學出版社1996年版，第124頁。

? 參見王叢虎：《行政主體問題研究》，北京大學出版社2007年版，第61—64頁。

? 成都華盟物業(yè)管理有限責任公司訴成都高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)經貿發(fā)展局其他行政管理糾紛案。成都市高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)人民法院行政判決書，（2005）高新行初字第13號。

? 何海波：《行政訴訟法》，法律出版社2011年版，第251頁。

? 參見侯國云：《德日犯罪構成理論批判》，《中國政法大學學報》2011年第4期。

? ［蘇聯(lián)］A·H·特拉伊寧：《犯罪構成的一般學說》，黃蓮秀譯，中國人民大學出版社1958年版，第60頁以下。

? 參見陳興良：《犯罪主體的消解——一個學術史的考察》，《環(huán)球法律評論》2011年第1期。

? 有學者認為：“既然責任能力是罪責前提，意味著在犯罪行為實施之前就已經存在，就不可能成為犯罪構成要件了。而責任能力作為行為主體固有的、本來的一種行為資格，其與行為主體具有不可分割性，如果責任能力是罪責前提而非犯罪構成要件，則犯罪主體只能是罪責前提，不可能成為犯罪構成要件。”參見彭文華：《論犯罪構成之主體要件不適格》，《河北法學》2005年第3期。

? 彭文華：《論犯罪構成之主體要件不適格》，《河北法學》2005年第3期。

? 參見江平主編：《民法學》，中國政法大學出版社2000年版，第189頁；余能斌、馬俊駒主編：《現(xiàn)代民法學》，武漢大學出版社1995年版，第191頁。

? 董安生：《民事法律行為》，中國人民大學出版社2002年版，第138—139頁。其認為將行為主體納入民事法律行為的成立要件并無實際意義，因為只要明確了意思表示要素，就意味著行為人已經確定。

? 《中華人民共和國體育法》第31條規(guī)定：全國單項體育競賽由該項運動的全國性協(xié)會負責管理。

? 荊淑華：《村民委員會可以作為行政訴訟被告》，桓臺法網。

? 本書編寫組：《馬克思主義基本概論》，高等教育出版社2015年版，第25頁。

? 周佑勇：《行政法原論》，中國方正出版社2005年版，第175頁。