淺談內蒙古新型城鎮(zhèn)化背景下的耕地保護

龐善民

摘要：本文通過對內蒙古自治區(qū)耕地現(xiàn)狀進行綜合評價，分析自治區(qū)在耕地保護方面存在問題，結合《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》和《國家國土資源“十三五”規(guī)劃綱要》中“實行最嚴格的耕地保護制度和集約節(jié)約用地制度”，對內蒙古新時期耕地保護提出意見和建議。

關鍵詞：內蒙古耕地現(xiàn)狀；面臨形勢；保護措施

引言

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》中對耕地保護提出了要求：耕地保護制度要嚴格實施，按照“耕地總量和建設用地總量要嚴格控制、新增城鎮(zhèn)建設用地面積嚴格約束、城市存量建設用地積極盤活”的原則，對現(xiàn)有土地管理制度加大創(chuàng)新力度，土地利用結構優(yōu)化升級，不斷提高土地利用率，合理滿足城鎮(zhèn)化用地需求”?！秶临Y源“十三五”規(guī)劃綱要》指出“必須加強耕地保護意識，加大耕地保護的制度創(chuàng)新，完善耕地占補平衡制度，嚴守耕地紅線，對已劃定永久基本農田嚴格保護，加大土地整治力度，搞好高標準農田建設”。

新型城鎮(zhèn)化穩(wěn)步推進，工業(yè)化程度不斷加強，我國耕地資源的數量、質量和生態(tài)環(huán)境面臨巨大的挑戰(zhàn)。在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展和產業(yè)轉型背景下，中共中央、國務院先后出臺《生態(tài)文明體制改革總體方案》《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》等文件，明確提出“完善資源總量管理和全面節(jié)約制度，對耕地占補平衡政策進行了總體布局，實施建設用地總量控制和減量化管理，建立節(jié)約集約用地激勵和約束機制，對現(xiàn)有補充耕地實現(xiàn)國家統(tǒng)籌，升級和完善占補平衡政策，解決耕地后備資源存量區(qū)域失衡，實現(xiàn)耕地保護和土地可持續(xù)利用與發(fā)展的重要政策布局”。

內蒙古自治區(qū)耕地面積超過一億畝，人均耕地面積7.16畝。在當前內蒙古耕地資源質量總體不高和較差的生態(tài)安全環(huán)境的背景下如何合理利用與保護自治區(qū)耕地資源，既保證城鎮(zhèn)建設又能合理利用耕地，顯得尤為重要。

1.內蒙古耕地保護情況概述與面臨形勢

內蒙古自治區(qū)地處祖國北部內陸，大部分處在干旱半干旱地區(qū)，氣候類型主要為溫帶大陸性氣候，氣候比較干旱、大風天數、沙塵天數較多。因地形地貌、氣候、脆弱的生態(tài)環(huán)境等方面的自然環(huán)境特點決定自治區(qū)優(yōu)質耕地主要分布在平原丘陵及河流兩岸灘地上，從東到西分布比較多且集中的地區(qū)有：大興安嶺嶺東嶺南丘陵平原區(qū)、西遼河流域丘陵平原區(qū)、陰山丘陵區(qū)、土默川平原區(qū)、河套平原區(qū)及鄂爾多斯東部丘陵區(qū)；質量較低耕地集中分布在大興安嶺南段山地、老哈河一教來河中上游丘陵臺地、陰山南北丘陵臺地、準格爾一和林格爾黃土丘陵及鄂爾多斯高原區(qū)，主要為無灌溉條件的旱耕地及坡耕地；另外還存在部分地段的零星耕地。由于大部分耕地質量較低、氣候復雜多樣、災害時常發(fā)生等因素的影響都對耕地保有量和耕地質量、生態(tài)安全的穩(wěn)定性產生威脅，而且自治區(qū)少數民族地區(qū)的生產生活習慣、耕作方式等人文因素變化也影響著耕地的數量和質量。

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施和新型城鎮(zhèn)化建設的穩(wěn)步推進、城市規(guī)模擴大、經濟社會的不斷發(fā)展，大片土地用于城鎮(zhèn)建設，尤其需要占用大量耕地；同時生態(tài)環(huán)境保護要求不斷加大退耕還林還草的力度，保護生態(tài)，綠色用地建設也將占用耕地；農業(yè)產業(yè)結構的加速調整，耕地用途轉為他用，耕地保護充滿不確定性?；谧灾螀^(qū)的基本區(qū)情，今后對耕地保護力度越來越大。

2.內蒙古新形勢下耕地保護的措施

2.1嚴格控制非農建設用地，切實保護耕地

自治區(qū)經濟社會發(fā)展應正確處理城市城鎮(zhèn)建設與耕地質量、生態(tài)、數量保護的關系，對新增建設項目應提前做好項目落地選址，做好建設項目綜合評價，嚴格落實非農建設占用耕地的政策，加強指標控制。對現(xiàn)有城鄉(xiāng)建設用地內低效用地、閑置土地的利用率穩(wěn)步提高；同時積極引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)村農村宅基地向中心村或聚居點集中，對現(xiàn)有農村宅基地應該加強數量管控、實施推行宅基地退出政策，節(jié)約建設用地指標用來建設，減少占用耕地面積。加強城鎮(zhèn)村產業(yè)用地和其他用途用地規(guī)劃管控，通過用途功能分區(qū)和指標控制結合方式對產業(yè)用地進行管控，防止在已劃定基本農田保護區(qū)占用耕地；逐步加強對土地利用的審批、監(jiān)管，對各項用地范圍的規(guī)劃控制要嚴格，做到指標不突破；依法對破壞土地行為相關違法人員嚴懲。通過這些，從而提高非農建設用地集約化程度，保證城市發(fā)展和重點城鎮(zhèn)建設用地，又可有效防止耕地的急劇減少。

2.2確保補充耕地質量，增加有效耕地面積

通過對內蒙古自治區(qū)耕地分布情況，摸清現(xiàn)有耕地質量，對耕地等級較低、質量較差的區(qū)域要合理進行土地整理與整治，對已劃定的基本農田應加強等別與質量建設，對耕地和基本農田分布的集中區(qū)域優(yōu)先布置土地整理項目，適當做到政策與資金傾斜。

對廢棄工礦土地、撂荒地等級低耕地應加大土地復墾力度，創(chuàng)新土地復墾技術，對整理復墾后的土地應先用于農業(yè)利用，土地復墾、開發(fā)、整理應在改善生態(tài)環(huán)境的前提下進行合理安排，按重點優(yōu)先實施土地復墾工程。組織耕地后備資源開發(fā)工程，對宜耕后備資源進行綜合開發(fā)，增加有效耕地面積，促進農村生產發(fā)展、生活改善、生態(tài)環(huán)境保護。

2.3耕地保護與保障糧食生產安全相結合

內蒙古自治區(qū)耕地保護與保障糧食生產安全的對策主要是珍惜和保護好自治區(qū)現(xiàn)有耕地。自治區(qū)地處中國北方農牧交錯帶，制約我區(qū)農牧業(yè)發(fā)展的主要因素有氣候災害、地質災害、土地沙化和草原退化，以及鹽堿化和水資源不足等。環(huán)境生態(tài)的變化制約耕地保護，確保生態(tài)環(huán)境保護的功能正常實現(xiàn)是保證地區(qū)經濟社會穩(wěn)步發(fā)展的重要因素，為改善和保障生態(tài)環(huán)境的良性循環(huán)必然會全面實施生態(tài)退耕工程。保護好現(xiàn)有耕地總面積和耕地質量實現(xiàn)全區(qū)糧食安全的重要舉措，逐步提高現(xiàn)有耕地畝產量，加大技術投入和資金投入，用于農田設施建設和改善生態(tài)環(huán)境，逐步提高現(xiàn)有農業(yè)生產中自然災害抵抗能力和穩(wěn)產增產水平。加大農業(yè)良種培育力度，引進適合農業(yè)發(fā)展的新品種。

加強農田水利設施建設，對農田設施管網建設不斷完善，增強農田水利設施服務水平。穩(wěn)步逐步提高農田生態(tài)環(huán)境水平，從而保證耕地產量不斷增加，耕地生態(tài)環(huán)境不斷優(yōu)化。對現(xiàn)有非農建設占用耕地的行為要嚴厲打擊，落實基本農田監(jiān)管和劃分基本農田區(qū)塊責任人制度，加強政府管理，還要鼓勵廣大人民群眾監(jiān)督。還應鼓勵對撂荒地和閑置土地加強監(jiān)管和復墾復耕。

未來耕地利用與保護的重點是保證現(xiàn)有耕地數量，避免耕地減少，逐步增加耕地后備資源。加大基礎設施投入和農業(yè)配套設施建設，從而提高耕地產出率。

耕地保護一是與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展相結合，促進了耕保工作的經濟效益與社會效益。二是與緊跟現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展趨勢，提高現(xiàn)有農業(yè)生產潛力。三是結合產業(yè)融合發(fā)展相關政策，促進了農業(yè)服務業(yè)發(fā)展互動，立足一產、發(fā)展三產，形成農業(yè)生產的“價值產業(yè)鏈”。

結論

獨特的自然地理環(huán)境造就內蒙古耕地保護的自然因素，少數民族地區(qū)特殊的生活方式和耕作方式是耕地保護的人文誘因，這些都對自治區(qū)耕地數量、質量和生態(tài)保護產生潛在影響。因此結合中央政策方針，通過提高農牧民、企業(yè)等耕地保護意識，對現(xiàn)行耕地保護制度進行綜合分析，健全耕地保護的方針政策，落實耕地占補平衡政策，對自治區(qū)已劃定的永久基本農田保護區(qū)不斷升級優(yōu)化，提高土地整治工程力度，推進高標準農田建設，最終使耕地保護環(huán)境良好；通過對土地生產潛力進行綜合評價，得出現(xiàn)有未利用地資源潛力，發(fā)揮耕地后備資源優(yōu)勢，通過提高耕地數量、質量和生態(tài)水平，保障經濟建設的用地需求，促進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展，促進社會主義新農村建設，做好新時期內蒙古耕地保護工作。