借鑒國際經(jīng)驗創(chuàng)新城市應(yīng)急管理模式

摘要：隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，城市中的各類突發(fā)事件也不斷涌現(xiàn)，如何應(yīng)對這些突發(fā)事件，需要建立并完善城市應(yīng)急管理體系。借鑒國外典型城市應(yīng)急管理模式，針對我國城市應(yīng)急管理中存在的問題，提出創(chuàng)新我國城市應(yīng)急管理模式的建議。

關(guān)鍵詞：國際經(jīng)驗 創(chuàng)新模式 應(yīng)急管理

隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)和城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，城市中地震、火災(zāi)、水災(zāi)、臺風(fēng)、傳染病等各類突發(fā)事件層出不窮。為應(yīng)對這些突如其來的危險狀況，城市應(yīng)急管理應(yīng)運而生。所謂城市應(yīng)急管理是針對自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等各類突發(fā)事件，從預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、恢復(fù)與重建等全方位、全過程的管理。國外一些城市由于城市歷史悠久，現(xiàn)代化起步早，對城市應(yīng)急管理也較早地開始了研究和實踐。因此，本文借鑒國際上一些典型城市的城市應(yīng)急管理模式，針對我國城市應(yīng)急管理中存在的問題，提出創(chuàng)新城市應(yīng)急管理模式的路徑。

一、國外典型城市應(yīng)急管理模式

（一）倫敦的城市應(yīng)急管理模式

英國是最早開始城市化的國家之一，其城市發(fā)展歷程中的經(jīng)驗值得借鑒。倫敦作為英國的首都，擔(dān)當(dāng)著政治中心、經(jīng)濟(jì)中心、文化中心的職能，其應(yīng)急管理體制依城市功能而定，在全球城市中處于領(lǐng)先地位，逐步建立了立體化、網(wǎng)絡(luò)狀的應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)體系。

倫敦的城市應(yīng)急規(guī)劃主要解決各類突發(fā)事件。為此，倫敦市建立了國家、地方和地區(qū)三級應(yīng)急管理架構(gòu)。在國家層面上，英國由內(nèi)閣成員任應(yīng)急事務(wù)大臣，負(fù)責(zé)預(yù)防、應(yīng)對和監(jiān)督重大危機(jī)事件的處置。在地方層面上，倫敦設(shè)有應(yīng)急服務(wù)聯(lián)合會、消防應(yīng)急規(guī)劃署和地方衛(wèi)生署，各區(qū)應(yīng)急規(guī)劃職能相對獨立、自成體系，而又協(xié)同運作。在地區(qū)層面上，倫敦市應(yīng)急體系的主體部分主要有市長辦公會、大倫敦議會、倫敦政府辦公室、應(yīng)急小組、應(yīng)急論壇等?！胺旨夗憫?yīng)、重心下移”是倫敦應(yīng)急管理的原則。其特點在于并不依賴于國家層面的機(jī)構(gòu)，而是倫敦各區(qū)實行分級管理，注重屬地救濟(jì)，提高突發(fā)事件“第一響應(yīng)人”的應(yīng)急能力。

危機(jī)管理是倫敦市應(yīng)急服務(wù)體系的重點任務(wù)。倫敦應(yīng)急管理的核心機(jī)構(gòu)是倫敦應(yīng)急服務(wù)聯(lián)絡(luò)小組（LESLP），包括倫敦市警察局、城市治安服務(wù)部、交通警察署、消防總隊、急救中心等部門。該小組定期召開例會，會議的主題是研究有關(guān)應(yīng)急管理存在的問題和具體實施方案。由此可見，倫敦應(yīng)急管理模式有如下特點：一是應(yīng)急管理機(jī)制規(guī)范、科學(xué)、高效；二是危機(jī)防范網(wǎng)絡(luò)化，管理體制體系化；三是應(yīng)急準(zhǔn)備、處置及災(zāi)后恢復(fù)能力強(qiáng)；四是責(zé)任落實到位，危機(jī)防范意識強(qiáng)。

（二）紐約的城市應(yīng)急管理模式

作為美國第一大城市和第一大港口的紐約，經(jīng)過了一段時間的摸索，在應(yīng)對突發(fā)事件中形成了一套完備有效的應(yīng)急管理模式。由于其城市地位特別重要，對城市應(yīng)急管理提出了極高的要求。

紐約市的應(yīng)急管理體制最重要的特點是設(shè)有常設(shè)機(jī)構(gòu)紐約市應(yīng)急管理辦公室，作為應(yīng)急管理的最高指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，下設(shè)恢復(fù)和控制科、國土安全委員會、健康和醫(yī)療科、人道服務(wù)科四個工作單元。恢復(fù)和控制科負(fù)責(zé)廢墟處理、損失評估以及基礎(chǔ)設(shè)施重建等相關(guān)事務(wù)。國土安全委員會主要職責(zé)在于進(jìn)行國土防衛(wèi)和反恐等方面的計劃和行動，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府、州政府和市政府之間的職能。健康和醫(yī)療科的職能體現(xiàn)在事前準(zhǔn)備，主要包括防暑計劃、應(yīng)急演習(xí)等準(zhǔn)備工作，主要是對影響到紐約市民生命和健康的各種突發(fā)事件在醫(yī)療救護(hù)上進(jìn)行準(zhǔn)備。人道服務(wù)科主要是為突發(fā)事件中的受害者提供人道主義服務(wù)。

應(yīng)急管理辦公室的工作主要涉及監(jiān)控、處置突發(fā)事件，與公眾進(jìn)行信息溝通。紐約市的應(yīng)急管理模式以應(yīng)急管理辦公室為主導(dǎo)，在市長的領(lǐng)導(dǎo)下，多種力量包括警署、消防、民防等共同構(gòu)成“高效率、全方位”的組織網(wǎng)絡(luò)，依靠政府、企業(yè)和民眾的緊密配合、通力協(xié)作，形成高效的應(yīng)急系統(tǒng)和較好的應(yīng)急管理能力。紐約市應(yīng)急管理的主要特點是廣泛的公眾參與和充分的應(yīng)急準(zhǔn)備，應(yīng)急指揮權(quán)歸屬政府，重視信息化技術(shù)的應(yīng)用和設(shè)施建設(shè)，并且重視信息管理和風(fēng)險評估以及與公眾的溝通。

（三）東京的城市應(yīng)急管理模式

東京市政府的應(yīng)急管理能力具有極高的水平，特別重視公眾生命和財產(chǎn)，其應(yīng)急管理模式體現(xiàn)為一元化和循環(huán)性。所謂“一元化”，是指政府統(tǒng)一行動的一元化管理模式，設(shè)置局長級的“應(yīng)急管理總監(jiān)”，成立綜合防災(zāi)部。所謂“循環(huán)性”，是指強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)準(zhǔn)備、持續(xù)循環(huán)改進(jìn)的特點。

日本的應(yīng)急組織體系比較完備，分為中央、都道府縣、市町村三級制。東京的應(yīng)急管理機(jī)制主要體現(xiàn)為：一是日常管理與應(yīng)急管理可隨需要轉(zhuǎn)換，常態(tài)時，自衛(wèi)隊、警視廳、消防廳各自派遣職員與派遣單位加強(qiáng)聯(lián)系；事發(fā)時，直接派遣單位聯(lián)系，收集信息、請求支援、加快應(yīng)急救援等應(yīng)對行動。二是遇到突發(fā)事件采用集中辦公形式，便于統(tǒng)一指揮，直接調(diào)動自衛(wèi)隊、警察和消防人員都到政府集中辦公，使得相關(guān)部門間的協(xié)調(diào)更加方便高效。三是區(qū)域合作應(yīng)急機(jī)制，把首都功能安全保障后援體系和東京附近區(qū)域協(xié)調(diào)合作放在重要位置，簽署互助協(xié)定，同時加強(qiáng)與民間團(tuán)體的合作，確保應(yīng)急資源的有效整合。

東京的應(yīng)急管理模式具有以下特點：在應(yīng)急管理理念上，強(qiáng)調(diào)事前準(zhǔn)備、循環(huán)改進(jìn)的理念，重視市民的生命財產(chǎn)安全；在應(yīng)急管理體制上，強(qiáng)調(diào)應(yīng)急行動與事件信息的一元化管理；在應(yīng)急管理機(jī)制上，重視收集信息和評估研判，遇突發(fā)事件能集合人力與資源協(xié)同應(yīng)對處置。

二、我國城市應(yīng)急管理模式存在的問題

（一）政府主導(dǎo)，社會主體參與不足

在我國城市應(yīng)急管理中，政府承擔(dān)著重要的職責(zé)，是應(yīng)對突發(fā)事件的主導(dǎo)力量。但從國際上一些城市的經(jīng)驗來看，沒有社會力量的積極參與，勢必在面對危機(jī)事件時顯得力量不夠。而且，目前我國城市中應(yīng)急管理事務(wù)由各個職能部門承擔(dān)，容易造成管理的分散化、碎片化，影響應(yīng)急管理的整體效率。而科學(xué)高效的應(yīng)急管理不是政府單一主體的應(yīng)急，而是以政府為主導(dǎo)，全社會力量共同參與的應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)。隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大以及功能的增多，城市突發(fā)公共事件也隨之增多，如果僅靠政府的單一力量，不僅會給政府增加極大的壓力，而且不利于突發(fā)事件的妥善處置。在城市應(yīng)急管理中，不能最大程度地調(diào)動整合社會力量和資源，就不能保證將災(zāi)害程度降到最低。

（二）應(yīng)急管理機(jī)制不完善

從國際經(jīng)驗來看，完善的城市應(yīng)急管理機(jī)制應(yīng)包括事前預(yù)警、事中響應(yīng)、事后處置。就預(yù)警機(jī)制而言，我國很多城市并沒有建立起反應(yīng)靈敏、快速應(yīng)對的應(yīng)急系統(tǒng)。在危機(jī)到來的時候，由于預(yù)警機(jī)制沒有建立，協(xié)調(diào)機(jī)制也存在不足，導(dǎo)致嚴(yán)重的資源浪費，應(yīng)急救助效率低，人員和財產(chǎn)損失嚴(yán)重。此外，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的應(yīng)急管理組織也是重要原因，很多城市沒有建立完善的應(yīng)急組織體系，臨時調(diào)動各部門參與應(yīng)急救助，導(dǎo)致難以協(xié)調(diào)各種力量，進(jìn)行有序高效的救助。

（三）應(yīng)急救助網(wǎng)絡(luò)建設(shè)滯后

隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，城市應(yīng)急管理應(yīng)更多借助現(xiàn)代技術(shù)實現(xiàn)科學(xué)救助。但是，從各個城市的現(xiàn)狀來看，能夠利用大數(shù)據(jù)、智慧城市建設(shè)來搭建起借助于現(xiàn)代科技手段的應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)的還少之又少。大數(shù)據(jù)技術(shù)對于實現(xiàn)城市應(yīng)急管理的精細(xì)化、快速化、網(wǎng)絡(luò)化具有非凡的意義。然而，由于我國的城市建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、人口發(fā)展并不協(xié)調(diào)，政府部門有時未能做出更全面的網(wǎng)絡(luò)模式救助，今后應(yīng)利用大數(shù)據(jù)技術(shù)和社會救助網(wǎng)絡(luò)共同實施救濟(jì)工作。

（四）應(yīng)急管理理念落后

在城市高速發(fā)展的時代，如果在城市應(yīng)急管理中固守舊的理念，就會在面對層出不窮的危機(jī)事件中顯得措手不及。我國很多城市都沒有建立起完善的城市應(yīng)急管理體系，這與應(yīng)急管理理念落后有直接的關(guān)系。居安思危，應(yīng)該是城市政府時刻銘記的信條。因此，以政府為主導(dǎo)的應(yīng)急管理體系中，就需要各級領(lǐng)導(dǎo)干部不斷更新觀念，將現(xiàn)代城市發(fā)展和應(yīng)急管理結(jié)合起來，利用現(xiàn)代技術(shù)和科學(xué)方法管理城市、應(yīng)對突發(fā)事件。目前，國際上已經(jīng)有比較先進(jìn)的城市應(yīng)急管理理念，衛(wèi)星網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和可持續(xù)發(fā)展等技術(shù)和理念，已經(jīng)在城市應(yīng)急管理中有所體現(xiàn)。但是我國城市管理還相對落后，亟待今后加強(qiáng)和改進(jìn)。

三、創(chuàng)新城市應(yīng)急管理模式

針對城市應(yīng)急管理中存在的問題，借鑒國際經(jīng)驗，創(chuàng)新我國城市應(yīng)急管理模式是城市管理中的重要議題。分析目前我國城市應(yīng)急管理中存在的問題，危機(jī)決策的挑戰(zhàn)來自于信息不完備、時間壓力大等客觀條件的約束。因此，如何保證在危機(jī)情景下的決策正確始終是應(yīng)急管理領(lǐng)域的一個重大挑戰(zhàn)。為此，需要在以下幾方面創(chuàng)新城市應(yīng)急管理模式：

（一）建立科學(xué)高效、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的應(yīng)急管理組織體系

通過對國際上一些城市應(yīng)急管理模式的研究，不難發(fā)現(xiàn)，這些城市都建立了面對突發(fā)事件能夠快速反應(yīng)的應(yīng)急管理體系。構(gòu)建起適合我國城市特點的應(yīng)急管理組織體系，是當(dāng)前需要解決的首要問題。城市應(yīng)急管理是一項關(guān)系城市發(fā)展、百姓生命財產(chǎn)安全的系統(tǒng)工程，需要整合協(xié)調(diào)全社會的資源和力量，有步驟、有組織地實施應(yīng)急救助，有助于城市的可持續(xù)發(fā)展和百姓的安居樂業(yè)。因此，各地城市政府應(yīng)建立起科學(xué)高效、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的城市應(yīng)急組織體系，從而保證在面對危機(jī)事件時能快速應(yīng)對。

首先，建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的應(yīng)急管理中心。從中央到地方，設(shè)置統(tǒng)一指揮與協(xié)調(diào)的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，明確機(jī)構(gòu)職能，協(xié)調(diào)各部門之間的關(guān)系，確保在應(yīng)對突發(fā)事件時能夠做到協(xié)調(diào)一致，按部就班。其次，完善城市應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制。在處理突發(fā)事件時，要求城市各個部門的職能機(jī)構(gòu)集中力量，在資源利用、反應(yīng)速度上做到統(tǒng)一協(xié)調(diào)。在災(zāi)難發(fā)生的第一時間，能夠協(xié)調(diào)交通、醫(yī)護(hù)、救助、公安、消防等各部門，共同應(yīng)對，形成聯(lián)動機(jī)制。

（二）健全應(yīng)急管理的各項制度

在制度建設(shè)上，應(yīng)在協(xié)同應(yīng)對的理念下不斷健全完善各項制度。首先，通過法律制度的不斷完善來規(guī)范應(yīng)急管理工作。美國、英國、日本等國家都先后制定了一系列完備的法律制度來應(yīng)對突發(fā)事件。目前我國已建立起以憲法為根本，突發(fā)事件應(yīng)對法為基本法，以及其他行政法規(guī)為配套的應(yīng)急管理法律體系。在此基礎(chǔ)上，我們應(yīng)繼續(xù)完善應(yīng)急管理法規(guī)體系，將應(yīng)急管理納入憲法調(diào)整范圍，強(qiáng)化應(yīng)急管理法律效力，確保突發(fā)事件應(yīng)對有法可依、有章可循。其次，通過加強(qiáng)政府與社會組織的協(xié)同制度建設(shè)，形成合力，共度難關(guān)。通過對國外城市應(yīng)急管理案例的研究可以發(fā)現(xiàn)，很多城市在面臨危難的時候，大多會集結(jié)民眾的集體力量來共同對抗災(zāi)害事件。我國城市應(yīng)急管理中也應(yīng)將民間力量，特別是社區(qū)的力量納入應(yīng)急管理制度之中，充分發(fā)揮公眾在應(yīng)對突發(fā)事件時的積極作用，通過一定的制度設(shè)計，使民間組織和公眾成為應(yīng)對突發(fā)事件中的補(bǔ)充力量。再次，通過設(shè)計一整套行之有效的各級政府和機(jī)構(gòu)之間的協(xié)同制度，來保證危機(jī)事件處置中的科學(xué)高效、資源節(jié)約。為此，應(yīng)明確應(yīng)急行動的責(zé)任范圍、權(quán)利范圍及歸屬、資源調(diào)配與共享機(jī)制等。

（三）建立基于大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)

大數(shù)據(jù)技術(shù)使得基于所有數(shù)據(jù)而不是樣本數(shù)據(jù)的決策成為可能。除了快速、適當(dāng)?shù)靥幚響?yīng)急事件、減少傷亡，更要在危機(jī)意識的指導(dǎo)下，對可能發(fā)生的突發(fā)事件進(jìn)行預(yù)警、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、控制，不僅能提高對突發(fā)事件的預(yù)警能力，而且也有助于突發(fā)事件發(fā)生后的處理。對此，大數(shù)據(jù)將發(fā)揮無可比擬的優(yōu)勢。建立城市應(yīng)急大數(shù)據(jù)聯(lián)動決策平臺，為城市的應(yīng)急管理提供一站式解決方案，構(gòu)建大數(shù)據(jù)支持下的應(yīng)急指揮體系。

城市應(yīng)急決策亟待大數(shù)據(jù)發(fā)揮預(yù)警、預(yù)測、決策、智能四大功能，大數(shù)據(jù)的屬性高度契合城市應(yīng)急決策對數(shù)據(jù)信息的處理能力需求，以便達(dá)成快速反應(yīng)。

其一，城市應(yīng)急決策涉及的數(shù)據(jù)源紛繁復(fù)雜、多種多樣。有各部門的數(shù)據(jù)，有微信、微博、論壇、圖片等互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)，都在應(yīng)急中被使用。大數(shù)據(jù)應(yīng)用對多種類數(shù)據(jù)的整合分析，具有天然優(yōu)勢。

其二，城市應(yīng)急決策涉及的數(shù)據(jù)量極大。單純一個城市水災(zāi)的預(yù)警系統(tǒng)，從傳感器到視頻探頭基本上每天可以匯集上百T的數(shù)據(jù)，同時隨著時間而積累下來的災(zāi)害歷史數(shù)據(jù)也十分龐大。利用大數(shù)據(jù)處理海量數(shù)據(jù)，得心應(yīng)手。

其三，數(shù)據(jù)格式多樣，海量數(shù)據(jù)中存在著多種多樣的數(shù)據(jù)形態(tài)。大數(shù)據(jù)可以實現(xiàn)對多元異構(gòu)數(shù)據(jù)的挖掘分析。

其四，城市應(yīng)急涉及的數(shù)據(jù)價值密度不均衡。隨著傳感器、視頻監(jiān)控、移動互聯(lián)網(wǎng)的普及，應(yīng)急所需要關(guān)注的海量數(shù)據(jù)中，數(shù)據(jù)價值密度相對較低，需要通過強(qiáng)大的數(shù)據(jù)模型和算法，迅速地完成數(shù)據(jù)的“提純”。

其五，城市應(yīng)急對決策的時效性要求極高，大數(shù)據(jù)大大壓縮了最終方案形成的時間。

如何從海量數(shù)據(jù)中找到高價值的數(shù)據(jù)，從而形成有針對性的預(yù)警和預(yù)測，為突發(fā)事件處置提供最科學(xué)的決策依據(jù)，是城市應(yīng)急大數(shù)據(jù)聯(lián)動決策平臺的應(yīng)用效果，也是大數(shù)據(jù)技術(shù)在城市應(yīng)急管理中的優(yōu)勢所在。