北京公共資源交易領(lǐng)域體制改革的思考

施昌奎

摘要：全國公共資源交易領(lǐng)域管理體制逐步形成獨立機構(gòu)管理、發(fā)改委牽頭管理、辦公廳或政務(wù)辦牽頭管理和企業(yè)管理四種類型，北京公共資源交易管理體制是屬于發(fā)改委牽頭的管理類型，未來要加強頂層設(shè)計，成立北京市公共資源交易綜合管理局，行使對北京市公共資源交易領(lǐng)域的綜合監(jiān)管職能，完善綜合監(jiān)察、行業(yè)監(jiān)管、資金監(jiān)視、媒體監(jiān)督和公眾參與的綜合監(jiān)管體系。

關(guān)鍵詞：公共資源 交易體制 機制放管服 改革對策研究

一、我國公共資源交易領(lǐng)域體制機制特點

全國31個省市公共資源交易領(lǐng)域在63文和39號令的指引下，按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)相互制約又互相協(xié)調(diào)的要求，各地都精心設(shè)計，大膽創(chuàng)新，逐步形成了“一委一局（辦）一中心”的組織架構(gòu)和管理模式。

全國公共資源交易領(lǐng)域管理體制創(chuàng)新不斷，逐步形成獨立機構(gòu)管理、發(fā)改委牽頭管理、辦公廳或政務(wù)辦牽頭管理和企業(yè)管理四種類型。各省市根據(jù)63號文“四統(tǒng)一”（統(tǒng)一制規(guī)則、統(tǒng)一信息共享、統(tǒng)一專家資源、統(tǒng)一信息平臺）的整合要求，對分散的平臺進行了大力的整合，全國各類公共資源交易市場從4103家整合為500多個，減少了85%，節(jié)約了大量資源。與此同時，隨著各交易中心與原主管部門脫鉤并向統(tǒng)一集中的公共資源交易中心整合，正真意義上的“管辦分離”得以實現(xiàn)，“化學(xué)整合”效果出現(xiàn)。

在信息化體制建設(shè)方面，全國公共資源交易平臺已經(jīng)運行并與31省市和新疆建設(shè)兵團對接交換數(shù)據(jù)，實現(xiàn)了信息公開共享。國家發(fā)改委還會同有關(guān)部門建立了交易數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析制度，有力地發(fā)揮了全國“一張網(wǎng)”的聚合作用。

在專家管理體制上實現(xiàn)了對接共享，北京等26個省市整合建立了綜合評標(biāo)專家?guī)?，部分實現(xiàn)了國家級專家遠(yuǎn)程隨機共享，廣泛開展網(wǎng)上評標(biāo)系統(tǒng)，遠(yuǎn)程網(wǎng)上評標(biāo)越來越規(guī)范和流行，保障了招投標(biāo)過程的公正性，進一步提升了招投標(biāo)過程質(zhì)量。

在監(jiān)管體制上實現(xiàn)了由專業(yè)監(jiān)管向綜合監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，涌現(xiàn)出一批具有鮮明特色的綜合監(jiān)管模式。合肥實行集中執(zhí)法，已經(jīng)建立“一委一局一中心”的綜合監(jiān)管組織架構(gòu)，市、縣政府公共資源交易監(jiān)管機構(gòu)對本行政區(qū)內(nèi)公共資源交易實行統(tǒng)一監(jiān)督管理。湖北省實行“五統(tǒng)一”綜合監(jiān)管，即統(tǒng)一綜合監(jiān)管機構(gòu)、統(tǒng)一交易平臺、統(tǒng)一管理制度、統(tǒng)一評標(biāo)專家?guī)臁⒔y(tǒng)一行業(yè)自律組織的招投標(biāo)“五統(tǒng)一”綜合監(jiān)管機制。河北省構(gòu)建了“全方位、立體化”監(jiān)督體系，即行政監(jiān)督、行政監(jiān)察、綜合監(jiān)察、資金監(jiān)管、媒體監(jiān)督、公眾監(jiān)督的監(jiān)督體系。

二、北京市公共資源交易領(lǐng)域體制機制主要問題

北京市通過貫徹落實《北京市整合統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺實施方案》改革措施，在北京公共資源交易監(jiān)督管理聯(lián)席會議協(xié)調(diào)機制和市發(fā)改委的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，完成整合建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺工作，完成了公共資源交易物理平臺的合理布局，完善了工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)、國有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購三個分平臺的設(shè)施設(shè)備建設(shè)，啟動了綜合分平臺的委托運行體制，推動了區(qū)級公共資源交易平臺的整合建立工作，形成了北京“4+N”型的平臺布局，進一步整合建立了全市統(tǒng)一的公共資源交易平臺信息系統(tǒng)，基本實現(xiàn)了公共資源電子化和網(wǎng)絡(luò)化，實現(xiàn)與國家公共資源交易電子系統(tǒng)互聯(lián)互通，建立了覆蓋全行業(yè)、貫穿全鏈條的公共資源交易制度體系，實現(xiàn)了管辦分離，形成了平臺交易、行業(yè)部門和社會第三方評價的監(jiān)督機制，基本形成了規(guī)則統(tǒng)一、公開透明、服務(wù)高效、監(jiān)督規(guī)范的公共資源交易市場環(huán)境。盡管北京市公共資源交易領(lǐng)域體制機制整合取得了一些成效，形成了較為完整的專家資源庫，提升了平臺運轉(zhuǎn)效率和服務(wù)水平，規(guī)范了交易流程，建立了平臺誠信機制，但還存在著深層次的體制機制問題亟待解決。

（一）各交易平臺管理體制不一，利益訴求紛繁，市級統(tǒng)籌力度亟待加強

現(xiàn)階段北京市主要交易平臺管理體制各不相同，有參公事業(yè)單位、全額撥款事業(yè)單位、委托代理運營、和企業(yè)化管理，如北京市政府采購中心屬于全額撥款的參公事業(yè)單位，單位級別為正處級，員工晉升通道受到很大限制，青年才俊也不愿意進入，他們急需提升單位級別以解決員工晉升和人才激勵問題；北京市建設(shè)工程發(fā)包承包交易中心屬于自收自支的事業(yè)單位，他們愿意保持現(xiàn)有管理體制的靈活性；北京綜合分平臺整合了市交通建設(shè)招投標(biāo)服務(wù)中心和土地儲備中心等分散平臺，在北京市政務(wù)服務(wù)管理辦公室的領(lǐng)導(dǎo)下實行委托社會組織運營機制，嘗試政府購買社會服務(wù)的管理創(chuàng)新體制；北京市產(chǎn)權(quán)交易所、北京軟件、信息服務(wù)交易所和北京文化產(chǎn)權(quán)交易中心等平臺都屬于國有或股份制企業(yè)運營體制，他們更愿意保持這種市場運營體制?？傊?，從優(yōu)化管理體制提升管理效率的角度來看，這種體制不一狀況在一定程度上阻礙了管理效率的提升，加大了綜合監(jiān)管的難度，因此，加強頂層設(shè)計，提升市級統(tǒng)籌力度，創(chuàng)新管理體制是北京市公共資源交易領(lǐng)域“放管服”改革的關(guān)鍵。

（二）管辦分離不徹底、行業(yè)監(jiān)管失之于寬，亟待建立綜合監(jiān)管機制

北京市部分公共資源交易平臺管辦分離不徹底，存在著“表面分離實際不分”的現(xiàn)象，嚴(yán)重地影響了監(jiān)管水平的提升，不利于行業(yè)健康發(fā)展。目前平臺主要實行行業(yè)監(jiān)管，側(cè)重產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)技術(shù)規(guī)范的事前、事后環(huán)節(jié)的縱向監(jiān)管，存在監(jiān)管分散、職責(zé)不清、權(quán)力制衡機制缺位、預(yù)防腐敗機制薄弱等問題，行業(yè)監(jiān)管由于隸屬關(guān)系往往失之于寬，一些違規(guī)行為得不到應(yīng)有的懲罰，因此，亟待建立綜合監(jiān)管機制。綜合監(jiān)管是以交易平臺為載體，對交易平臺進行全方位立體式監(jiān)管，從宏觀上解決監(jiān)管空白、環(huán)節(jié)缺位、規(guī)則不一致等問題，是未來監(jiān)管機制的“放管服”改革發(fā)展方向。

三、北京公共資源交易領(lǐng)域體制機制創(chuàng)新對策

2016年10月，中共中央審議通過了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，規(guī)定各級黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級人大、政府、監(jiān)察機關(guān)、司法機關(guān)等對國家機關(guān)及公職人員依法進行監(jiān)督，首次出現(xiàn)了“監(jiān)察機關(guān)”與人大、政府和司法機關(guān)并列的提法。十九大的勝利召開，為新的國家監(jiān)察體制揭開了序幕，在經(jīng)過北京市、山西省和浙江省試點之后，新的國家監(jiān)察體制將在全國建立。對公共資源交易領(lǐng)域如何實施有效監(jiān)管是擺在國家監(jiān)察委員會面前的一個新課題，也是各省市監(jiān)察委員會下一步亟待解決的難題，北京市是全國首批試點單位，有必要在公共資源交易領(lǐng)域首先實現(xiàn)體制機制創(chuàng)新突破。

（一）加強頂層設(shè)計，創(chuàng)新北京監(jiān)察管理體制，成立北京市公共資源交易綜合管理局，隸屬于北京市監(jiān)察委員會，行使對北京市公共資源交易領(lǐng)域的綜合監(jiān)管職能。

整合北京市發(fā)改委和北京市政務(wù)管理辦等相關(guān)部門的綜合監(jiān)管職能，確立三定方案，制定權(quán)力清單，使其具有監(jiān)督考評4個分平臺行業(yè)主管部門的公共資源交易管理權(quán)力，承擔(dān)起綜合監(jiān)管行業(yè)主管部門和平臺運營部門的雙重責(zé)任。北京市監(jiān)察委員會作為與市人大、政府、司法機關(guān)并列的機構(gòu)，也需要有較強的專業(yè)機構(gòu)去執(zhí)行像公共資源交易這樣的特殊行業(yè)監(jiān)管，因此，成立隸屬于北京市監(jiān)察委員會的機構(gòu)既是對國家監(jiān)察體制的創(chuàng)新，也是提升公共資源交易領(lǐng)域綜合監(jiān)管權(quán)威的有力抓手。

（二）加強綜合分平臺建設(shè)，逐步將工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)、政府采購和國有產(chǎn)權(quán)交易以外的所有分散平臺都納入到綜合分平臺中來，實現(xiàn)“物理集中”和“化學(xué)整合”雙目標(biāo)。

《北京市整合建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺實施方案》（京政辦發(fā)[2016]9號）明確指出：依托市政務(wù)服務(wù)中心，組建市公共資源交易（綜合）分平臺，為土地使用權(quán)出讓、交通、水利、能源、信息化工程、勘察設(shè)計招投標(biāo)等交易活動提供服務(wù)。但到目前為止，還有部分應(yīng)進未進的交易活動存在。我們建議：按照應(yīng)進必進的原則，首先要將9號文規(guī)定的應(yīng)進而未進的交易納入進來，然后在逐步將特許經(jīng)營權(quán)、戶外廣告設(shè)施使用權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)、醫(yī)藥集中采購等其他各類公共資源交易納入綜合分平臺體系。平臺實行管辦分離，運營采取政府購買社會服務(wù)的委托代理方式，開展社會第三方評價監(jiān)督機制，營造規(guī)則統(tǒng)一、公開透明、服務(wù)高效、監(jiān)督規(guī)范的公共資源交易市場環(huán)境。

（三）完善綜合分平臺的政府購買社會服務(wù)實行委托運營機制，積累和總結(jié)管理經(jīng)驗，為公共資源領(lǐng)域“放管服”改革的社會化和市場化奠定基礎(chǔ)。

在綜合分平臺創(chuàng)新政府購買社會服務(wù)實行委托運營機制的過程中，要對契約的風(fēng)險進行科學(xué)的論證和管理，契約的長短要依據(jù)社會發(fā)展和市場變化情況而決定，既不能太長，也不宜過短，在目前形勢下3年中期合同較為適宜。在合約條款的擬定過程中要考慮經(jīng)營過程中的可能發(fā)生的潛在風(fēng)險，加強過程風(fēng)險管理，提高運營效率，實現(xiàn)共贏目標(biāo)。要對綜合分平臺政府購買社會服務(wù)實行委托運營機制的創(chuàng)新做法進行總結(jié)和分析，對經(jīng)營過程中出現(xiàn)的問題及時進行修正，在取得成功經(jīng)驗之后，逐步在政府采購等其他領(lǐng)域推廣使用。

（四）構(gòu)建北京市監(jiān)察委員會主導(dǎo)的公共資源交易綜合監(jiān)管體制，完善綜合監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)管機制，推進信息化建設(shè)，加強職能監(jiān)管，促進公共資源交易市場健康發(fā)展。

北京市公共資源交易管理局負(fù)責(zé)設(shè)計構(gòu)建北京市公共資源交易綜合監(jiān)管體制，實施綜合監(jiān)察、行業(yè)監(jiān)管、資金監(jiān)視、媒體監(jiān)督和公眾參與的綜合監(jiān)管體系。北京市公共資源交易綜合管理局對行業(yè)主管部門的公共資源交易管理職責(zé)實施年度考評，考評結(jié)果與職務(wù)晉升及工資收入直接掛鉤。加快信息化建設(shè)步伐，實現(xiàn)“網(wǎng)上全公開、網(wǎng)下無交易”的現(xiàn)代化電子交易系統(tǒng)，實現(xiàn)電子交易系統(tǒng)實時向監(jiān)管系統(tǒng)推送數(shù)據(jù)。建立交易數(shù)據(jù)自動對比分析機制，開展監(jiān)控預(yù)警，打通與審計、稅務(wù)、行業(yè)主管和綜合監(jiān)管部門的橫向縱向聯(lián)系，實現(xiàn)遠(yuǎn)程實時在線監(jiān)督，提高智慧監(jiān)督水平。建立和暢通媒體監(jiān)督和公眾參與的渠道，進一步提升政府公信力和執(zhí)行力。