PPP模式下體育建設項目的審計問題與對策

靳守國

(河南工學院 基礎部，河南 新鄉(xiāng) 453003)

20世紀70年代以來，英、美國家希望從信任危機和管理壓力中解放出來，PPP模式得到廣泛應用，現(xiàn)已成為世界范圍內(nèi)普遍認同的“合作模式”，無論是學校、醫(yī)院、公共交通，還是監(jiān)獄、廢物廢水處理等，都可以借助PPP這一實踐產(chǎn)物，通過政府與私人資本間的契約，為社會公眾提供更為積極和便利的服務[1]。在體育建設領域中，通過簽訂協(xié)議和授予私人資本的形式對建設項目進行運作，一方面為政府和相關運行組織提供必要的權利，在提供公共服務和相關產(chǎn)品的過程中形成伙伴式的合作關系；另一方面，要在這一模式下對體育建設項目進行審計，明確各方權利和義務，確保合作順利。借此對建設資金的使用情況和使用效果進行有效處理，使建設項目的管理效率和投資效益顯著提升。

1 PPP模式及對體育建設項目的影響

1.1 PPP模式及其特征

PPP模式指的是為了應對公共產(chǎn)品與服務訴求，在政府與私人部門之間構建的基于合作伙伴關系的融資與管理模式[2]。

(1)周期化的項目程序。自對項目識別開始，PPP模式就要通過項目準備和項目采購等環(huán)節(jié)著手項目的運行，直到項目執(zhí)行與移交才算完成一個完整的生命周期。PPP模式和以往項目各環(huán)節(jié)分裂的建設情況不同，該模式自項目前期規(guī)劃和設計就已經(jīng)進行統(tǒng)籌考慮了，然后將項目公司視作載體，對融資和建設以及運營維護等工作予以統(tǒng)一規(guī)劃和管理，最大限度對各環(huán)節(jié)脫節(jié)的情況予以糾正。

(2)多元化的利益訴求。在參與主體方面，PPP項目一般涉及到當?shù)卣?、民間資本、項目公司、金融單位、建筑經(jīng)營公司和社會公眾。隨著參與主體的增加，資金來源會變得更加多元，相關利益主體的利益訴求也就出現(xiàn)了顯著差異。比如，對當?shù)卣畞碚f，追求的是項目的經(jīng)濟效益與社會效益，而民間資本、金融單位和建筑經(jīng)營公司等一般將利益最大化視為其目標，而對項目的終極使用者(即社會公眾)來說，要求的是項目能夠產(chǎn)生最大的社會效益?？梢?，利益訴求層面的分歧難以規(guī)避，讓相關利益主體之利益訴求獲得合理體現(xiàn)，一直是PPP項目成功的關鍵所在。

(3)層級化的管理范式。對PPP建設項目來說，通常是政府與民間資本共同出資，以成立項目公司的形式開展項目的設計、建設和投融資以及運營維護工作，并將項目公司視作管理主體，使之和金融單位、建筑經(jīng)營公司以及咨詢公司等開展分項工作。項目所有權和運營權要按照PPP的運作范式，以合同為藍本予以分配與轉(zhuǎn)移。這樣，PPP項目的當?shù)卣蜁饾u弱化對項目的控制和管理，而以對項目的指導與監(jiān)督為主。

1.2 PPP模式對體育建設項目審計的影響

(1)對體育建設項目審計內(nèi)容的影響。我國體育建設市場越來越規(guī)范，審計核減率持續(xù)下降，原來的審計模式已經(jīng)難以發(fā)揮更大作用。在PPP模式下，特別是在特效經(jīng)營項目與私有化類項目當中，民間資本會在項目資金來源方面扮演關鍵角色——可以托看資金渠道，還能借助證券化方式的介入，讓整個PPP建設項目無論是前期設計、融資，還是后期的施工、決算，都要處在審計監(jiān)督的范圍之內(nèi)。這一過程中，審計的重點除了工程造價還有建設成本，這些工作的開展可以為后續(xù)經(jīng)營和服務提供必要尺度。

(2)對體育建設項目審計定位產(chǎn)生的影響。以PPP模式為視角，體育建設項目中的民間資本是以投資主體的身份出現(xiàn)的，能夠與政府共同成立項目公司進行項目設計和建設以及運行、維護等工作，并非以投資人的身份參與審計。同時，PPP模式下的體育建設項目大多為非營利性和準經(jīng)營性的體育項目，和它有著直接利益關聯(lián)的是當?shù)卣?、建筑?jīng)營公司以及社會公眾。在審計實踐中，要以項目實施服務為視角，對所有利益相關者的利益均要進行兼顧，以保證民間資本收益的合理性，讓體育建設項目的經(jīng)濟性與社會功能得到體現(xiàn)。

(3)對體育建設項目審計模式的影響。政府與民間資本之間是平等的合作伙伴關系，可以在很大程度上發(fā)揮PPP模式之活力，讓終端用戶(社會公眾)從中獲益。但是，為了實現(xiàn)上述目標，就要改變以往的監(jiān)督方式，通過采用事后審計為主的審計模式已經(jīng)無法在實質(zhì)上保證項目目標的實現(xiàn)。因此，以PPP模式為視角，相關審計工作的開展需要前移至審計介入階段，通過全過程跟蹤審計的形式一直延續(xù)到項目結束，在整體上把握體育建設項目審計監(jiān)督的流程。這也與PPP項目的生命周期特點十分相符。

2 PPP模式下體育建設項目的審計困境

在PPP模式下，體育建設項目的參與主體會不斷增加。同時，由于管理職能是將項目單位視為載體，以全生命周期為尺度對項目開展統(tǒng)籌規(guī)劃和審計評估時，和傳統(tǒng)建設項目的審計實踐存在明顯的差異。比如，項目評價指標的量化不足、績效審計技術有待提高、審計時效性和實用性缺位、與審計相關的法律缺失。

2.1 績效審計技術有待提高

PPP模式下對體育建設項目的審計要求較高，但目前的審計技術還是以傳統(tǒng)手工記賬為主，一些在國際社會領先的技術和方法并未得到充分使用，甚至還處在較為落后的狀態(tài)之中。比如，對體育建設項目進行的抽樣審計，一些常規(guī)的做法是按照有經(jīng)驗的審計人員的主觀意愿加以判斷，統(tǒng)計抽樣真正實施的情況少之又少。此外，由于我國在互聯(lián)網(wǎng)審計、云審計、計算機審計和大數(shù)據(jù)審計方面還處于起步階段，應對PPP模式下體育建設審計工作還顯得力不從心。

2.2 審計時效性和實用性缺位

針對體育建設項目的PPP審計大多集中在竣工決算審計方面，通常要對建設項目決算的真實性、合法性與準確性開展審核工作。實際上，這種審計模式雖然可以規(guī)范造價管理、遏制高估冒算。但由于此種模式更關注造價審核，專注于查錯和違法造假現(xiàn)象，使之難以在宏觀上對決策管理體制予以更為理想的審計和核查，審計的時效性和實用性也就難以得到全面體現(xiàn)。此外，由于PPP模式下的體育建設項目規(guī)模較大，過程更為復雜，相關審計工作如果不到位，就會由于特定環(huán)節(jié)的出錯和監(jiān)管不到位，讓合作方和社會公眾遭受損失。

2.3 項目評價指標量化不足

對PPP模式下的體育建設項目進行審計時，評價標準一直被視作相關工作開展的前提，能夠在很大程度上決定審計部門與審計對象的接受程度。但是，由于體育建設項目評價指標的量化不足，使得我國頒布的相關評價標準未能隨著科技水平的提升和測量工具的改進而得到及時修正，這就使得在審計實踐中出現(xiàn)了標準過低以及無法達到平均水平的情況[3]。此外，由于審計標準的問題，使得體育建設項目的審計工作難以適合PPP模式對融資多樣性的訴求，加之建設過程中存在地域差異與理念的不同，這就讓不同的標準大行其道，影響體育建設項目審計績效的提升，給審計工作的開展造成一定的風險。

比如，為提升體育建設項目的質(zhì)量，我國東部某發(fā)達城市針對近三年來投資建設、尚未完工的競技體育場館和基礎設施，從PPP的視角對其進行了跟蹤審計，發(fā)現(xiàn)部分項目存在違規(guī)招投標、法人招標遺留問題未解決等。首先，審計發(fā)現(xiàn)9個項目的14項專業(yè)分包和材料采購招投標存在違規(guī)行為，主要表現(xiàn)為不按主管部門核準方式招標和評標，工作存在錯漏，影響中標結果。比如，某國家體育場初步設計概算批復總投資為20.3億元，但因結構復雜、技術難度大、工藝要求高、功能和標準調(diào)整以及主要建材漲價等原因投資超概算約5.55億元。而為了吸引社會資金參與到競技體育項目建設當中，同時解決賽后場館經(jīng)營問題，該市對競技體育場采取項目法人招標方式，由中標人組建項目公司負責融資、設計、建設和賽后經(jīng)營。其中一些項目投資方存在資金不到位、中途退出、將主體結構工程分解后各自組織施工等問題，政府在項目法人招標時承諾的土地和稅費優(yōu)惠政策在實際執(zhí)行中也比較困難。為此，國家體育總局和相關部門高度重視審計提出的問題，積極采取措施整改，隨審隨糾，效果明顯。審計提出有的項目進度滯后問題后，對問題較大的項目實施重點督導、全程跟蹤，主管部門和建設單位采取倒排工期、責任到人的有力措施，保證了工程進度和質(zhì)量。

3 PPP模式下體育建設項目的審計對策

不斷優(yōu)化審計模式、跟蹤審計進程、豐富審計內(nèi)涵、重塑審計目標，這對我國體育建設工作者而言屬全新課題，需要仔細、慎重、認真面對[4]。

3.1 優(yōu)化審計模式

經(jīng)驗表明，PPP模式下對體育建設項目進行審計，需要防止由于投資主體和建設秩序的改變對經(jīng)濟效益和社會效益產(chǎn)生的影響。為實現(xiàn)這一點，需要進一步優(yōu)化審計模式，讓更多的利益主體能夠參與到體育建設項目的審計實踐中，通過對審計目標的關注和重視，實現(xiàn)對審計工作的重點調(diào)整。同時，借助計算機、大數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡技術等提升審計績效和審計信息的共享程度，爭取在不同審計主體、審計主體和審計對象之間構建起有效的信息共享鏈，防止造成審計資源的浪費，讓更多新的審計方法得到及時更新和使用。

3.2 豐富審計內(nèi)涵

對于PPP模式下的體育建設項目，政府投資與民間資本投資的目標存在差異，使得審計工作的開展需要不斷豐富其內(nèi)涵。一方面，在政府投資審計方面應該重視建設項目的質(zhì)量和可能產(chǎn)生的社會效益和經(jīng)濟效益，因此在對體育建設項目進行審計時，需要從實際情況出發(fā)，對其中表現(xiàn)出來的價值予以重點審計；另一方面，在對民間資本投資進行審計時，需要體現(xiàn)出PPP協(xié)議中績效審計的環(huán)節(jié)，這直接關系到建設項目的順利實施，還會影響到PPP建設項目的過程考核。因此，還應對合同履行情況、預期成效情況等進行全面細致的審查。

3.3 重塑審計目標

在PPP模式下，對體育建設項目進行審計，需要以項目關聯(lián)方之利益為主導，對項目績效予以評價，并在這一過程中重塑項目的目標。為此，審計工作應合理劃分項目相關利益方的權利和職責，全面關注各類資金取得的成效。通常來說，需要對民間資本合作期間承擔的設計開發(fā)、運營管理和建設維護等基礎工作進行審計，防止出現(xiàn)不當?shù)馁Y金補貼、消費支出和利益缺口；在國家審計方面，應體現(xiàn)對社會公眾利益的維護，要對體育建設項目負責單位的財政收支及其合法性、真實性等開展監(jiān)督，以維護國家的財政秩序。

參考文獻：

[1] 田恒杰.PPP模式建設項目的審計重點[J].審計研究，2017(19)：44-49.

[2] 李曉渝.我國PPP項目績效審計問題分析與路徑探索[J].財政監(jiān)督，2017(15)：79-81.

[3] 常虹.PPP模式下的審計[J].審計與理財，2017(5)：14.

[4] 葉曉甦.PPP項目動態(tài)集成化風險管理模式構建研究[J].科技管理研究，2010(3)：129-132.