地方政府債務(wù)影響因素分析及風(fēng)險控制

張旗

【摘 要】 本文通過研究國內(nèi)政府性債務(wù)管理相關(guān)政策，從多角度、多層面分析政府性債務(wù)與相關(guān)因素之間的關(guān)系；探索形成政府性債務(wù)風(fēng)險的深層次原因，進而對地方政府性債務(wù)管理及風(fēng)險控制提出相關(guān)建議：建立有效的政府債務(wù)管理制度體系；建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度；制定完善的債務(wù)風(fēng)險預(yù)警和化解管理規(guī)劃；加快平臺公司轉(zhuǎn)制，創(chuàng)新投融資模式。

【關(guān)鍵詞】 地方政府債務(wù)；管理；風(fēng)險控制；建議

習(xí)近平總書記在中共十九大報告中多次指出，要不斷推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系。這一要求同樣適用于政府債務(wù)的管理，必須要從上至下實施系統(tǒng)化的法規(guī)體系建設(shè)。我國各地經(jīng)濟發(fā)展進入了快車道，但同時我們也意識到各地政府性債務(wù)的規(guī)模同樣增長較快，區(qū)域經(jīng)濟的快速發(fā)展與政府性債務(wù)的杠桿作用緊密相連。目前，在經(jīng)濟下行壓力較大的背景下，要穩(wěn)健發(fā)展仍然需要充分的資金作為保障，特別是中西部地區(qū)仍然處于發(fā)展的起步階段，決定了未來依然必須依靠大規(guī)模投資來保障經(jīng)濟增長。雖然從目前來看地方政府性債務(wù)風(fēng)險總體可控，但是從局部地區(qū)后續(xù)融資和長遠發(fā)展來看，地方政府性債務(wù)管理及風(fēng)險控制依然是擺在我們面前一個緊迫而值得思考的命題。

一、地方政府性債務(wù)的相關(guān)概念及風(fēng)險類型

1、地方政府性債務(wù)的相關(guān)概念

按照《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）的規(guī)定：政府性債務(wù)是指各級政府舉借的、用于公益性項目建設(shè)形成的債務(wù)。從分類上來說，按照償還責(zé)任的不同，分為政府直接債務(wù)和政府或有債務(wù)。

政府直接債務(wù)是政府負有直接償還責(zé)任的債務(wù)，包括：一般債務(wù)——為沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展舉借，主要以公共財政預(yù)算收入償還的政府債務(wù)。專項債務(wù)——為有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展舉借，主要以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€的政府債務(wù)。

政府或有債務(wù)是政府可能承擔償還責(zé)任的債務(wù)，包括：政府負有擔保責(zé)任的債務(wù)和政府可能承擔一定救助責(zé)任的債務(wù)。

2、地方政府債務(wù)風(fēng)險的類型

規(guī)模風(fēng)險：指地方政府債務(wù)總體規(guī)模過于龐大，超過可用于償債的財力導(dǎo)致政府到期無法償還的風(fēng)險。目前，我國各級財政部門均較為重視債務(wù)的規(guī)模管理，從公開的債務(wù)數(shù)據(jù)看，2017年末我國政府債務(wù)余額29.95萬億，其中，中央財政國債余額13.48萬億，地方政府債務(wù)余額16.47萬億。

結(jié)構(gòu)風(fēng)險：指債務(wù)期限結(jié)構(gòu)不合理，可能會導(dǎo)致的在某一還款期債務(wù)無法償還的風(fēng)險。雖然在某個期間內(nèi)政府總的可償債財力可以覆蓋債務(wù)的總體規(guī)模，但假如其中某一年度需要歸還的債務(wù)本金遠遠高于當年的可償還財力，就可能出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性風(fēng)險。造成該風(fēng)險產(chǎn)生的主要原因是“短債長用”。

隱性風(fēng)險：指隱性債務(wù)的存在而導(dǎo)致的不能按期償還的風(fēng)險。目前各地方政府按規(guī)定主要統(tǒng)計了政府直接債務(wù)，即便是直接債務(wù)也由于多種原因未能全部統(tǒng)計在內(nèi)。政府的或有債務(wù)原本就不在報表上反映，更加隱蔽，因而也更難以監(jiān)控。這些隱性債務(wù)的存在是一種潛在的風(fēng)險。

溢出風(fēng)險：指由于地方政府無法清償?shù)狡趥鶆?wù)引發(fā)的其他風(fēng)險，如，地方政府可能采取挪用其他財政支出資金、增加稅費或向上級政府轉(zhuǎn)嫁債務(wù)等違規(guī)做法籌集資金還款而導(dǎo)致的風(fēng)險。

二、政府性債務(wù)風(fēng)險影響因素分析

1、政府性債務(wù)風(fēng)險與可償債財力之間的關(guān)系

按照現(xiàn)行的政府債務(wù)風(fēng)險評估指標顯示，債務(wù)率是政府負有償還責(zé)任的債務(wù)與現(xiàn)有可償債財力的比值，公式如下：

一般債物率= 一般債務(wù)余額÷債務(wù)年限×100%

一般公共預(yù)算可償債財力

專項債務(wù)率= 專項債務(wù)余額÷債務(wù)年限

政府性基金預(yù)算可償債財力×100%

（由于債務(wù)年限在測算時，規(guī)定統(tǒng)一按照4年計算，故在以下分析中不予考慮。）

從以上公式可以看出，債務(wù)率與債務(wù)余額成正比，與可償債財力成反比。以下主要分析一下債務(wù)余額和可償債財力的統(tǒng)計口徑問題。

目前各級財政部門在實際計算該指標時，一般債務(wù)和專項債務(wù)余額均要求使用的是2014年底財政部和審計署清理甄別時規(guī)定的口徑，姑且稱之為小口徑的政府性債務(wù)余額；可償債財力是依據(jù)本級財政編制的財政決算報表上的數(shù)據(jù)計算得出，也姑且稱之為小口徑的可償債財力。因此，依據(jù)該口徑數(shù)據(jù)計算得出的債務(wù)率，實際是一個局部的債務(wù)率，并非全面反映政府債務(wù)情況的數(shù)據(jù)。

對于大部分地方來說，政府性債務(wù)不只局限于審計署認可的政府和保障房項目融資，而是大量存在于其所屬的各個融資平臺公司，地方同級政府對其債務(wù)均負有最終償還責(zé)任，應(yīng)該將各類融資平臺公司的債務(wù)也包含在政府性債務(wù)范圍內(nèi)，稱之為大口徑債務(wù)。與之對應(yīng)的，可償債財力也應(yīng)包括融資平臺公司的可償債收入，稱之為大口徑可償債財力。因此用大口徑的政府債務(wù)與可償債財力對比分析得出的政府債務(wù)率才將是最全面的和最真實的。

2、政府性債務(wù)風(fēng)險與可變現(xiàn)資產(chǎn)之間的關(guān)系

按照政府部門實質(zhì)上是一個特殊的產(chǎn)業(yè)部門，即所謂“產(chǎn)業(yè)型政府”的理解，有關(guān)公共部門經(jīng)濟活動的幾乎全部事項，說到底就是生產(chǎn)或提供公共物品或服務(wù)。

在對政府債務(wù)風(fēng)險進行分析時，一般只是考慮了財力或收入與債務(wù)的關(guān)系，而忽視了隨著政府性債務(wù)資金的使用，在增加財力或收入的同時，也有相當一部分資金形成了政府性的資產(chǎn)。比如區(qū)域內(nèi)辦公樓、孵化器、學(xué)校、路網(wǎng)、水電氣暖等各類城市基礎(chǔ)配套設(shè)施等。

這些政府性資產(chǎn)也為政府性債務(wù)償還提供了一定的保障。良性的政府性資產(chǎn)不但能夠消除現(xiàn)有政府性債務(wù)規(guī)模風(fēng)險，并且能夠為后續(xù)進一步融資提供充分的擔保及可抵押資產(chǎn)，從而提高再融資能力。在政府債務(wù)風(fēng)險評估指標中有一項資產(chǎn)負債率的指標，如下：

資產(chǎn)負債率= 政府債務(wù)余額

政府可變現(xiàn)資產(chǎn)×100%

但該指標中的政府性可變現(xiàn)資產(chǎn)，沒有規(guī)定明確的統(tǒng)計范圍。作為地方政府來說，大量的政府債務(wù)形成的房屋、土地、廠房、市政設(shè)施等資產(chǎn)，均體現(xiàn)在各下屬融資平臺公司的報表之中，屬于國有企業(yè)的資產(chǎn)。因此，該政府可變現(xiàn)資產(chǎn)應(yīng)該包括本級政府所屬的國有企業(yè)的可變現(xiàn)資產(chǎn)。

3、政府性債務(wù)風(fēng)險與再融資能力之間的關(guān)系

前面在債務(wù)風(fēng)險的類型中提到了“短債長用”問題，現(xiàn)實中是比較普遍的現(xiàn)象。例如：地方政府債務(wù)資金的主要投向是征地拆遷、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，資金投入后形成可用于償債的財力（土地出讓收入、一般預(yù)算收入）的周期很長。解決還款來源的主要辦法就是不斷借新債還舊債。這就需要具備再融資的能力，再融資能力強則債務(wù)風(fēng)險弱，再融資能力弱則債務(wù)風(fēng)險大。政府再融資能力的大小一是受政府融資政策和國家貨幣政策影響；二是與政府現(xiàn)有的財力狀況以及未來財力的增長預(yù)期密切相關(guān)；三是與融資平臺公司的融資能力相關(guān)，即其資產(chǎn)負債率、盈利能力、現(xiàn)金流量等指標是否滿足金融機構(gòu)的要求；四是與政府可提供的抵押資產(chǎn)數(shù)量、擔保資源相關(guān)。

4、政府性債務(wù)風(fēng)險與管控能力之間的關(guān)系

目前的政府債務(wù)風(fēng)險測算及分析，特別強調(diào)政府性債務(wù)風(fēng)險本身及其各相關(guān)硬指標的影響因素，一定程度上忽視了軟指標對政府性債務(wù)風(fēng)險管理的過程影響。實際上，科學(xué)的、高效的債務(wù)管控能力同樣能夠有效化解政府性債務(wù)風(fēng)險，是降低政府性債務(wù)風(fēng)險的管理手段。

政府性債務(wù)管控作用的關(guān)鍵體現(xiàn)在提高政府性債務(wù)資金的使用效率，將債務(wù)資金更多更快地投入到優(yōu)質(zhì)的項目上，在預(yù)期內(nèi)收回資金并按時償還債務(wù)，形成借、用、還的良性循環(huán)。這一過程是需要通過政府相關(guān)部門的管理來實現(xiàn)的，應(yīng)該具備一套債務(wù)管理機制，負責(zé)編制合理的債務(wù)借、用、還規(guī)劃，從債務(wù)舉借前的可行性分析論證，到根據(jù)具體項目設(shè)計或選擇適合的融資模式，形成不同融資方式、融資期限的合理組合；再到債務(wù)使用中的動態(tài)跟蹤，減少資金沉淀和浪費；直到債務(wù)使用后的資金績效評價。通過對債務(wù)的全過程把控，在一定程度上也可以避免政府性債務(wù)系統(tǒng)性風(fēng)險的出現(xiàn)。

綜上所述，影響地方政府性債務(wù)風(fēng)險的因素很多，經(jīng)梳理分析后主要包括兩個方面，即債務(wù)償還能力和債務(wù)管控水平。而這兩方面又分別受制于多種因素：（1）債務(wù)償還能力取決于可償債財力、可變現(xiàn)資產(chǎn)和再融資能力?？蓛攤斄τ秩Q于財政收支凈額、財政分配體制；可變現(xiàn)資產(chǎn)取決于資金使用的方向和使用效率；再融資能力取決于政府融資政策和可抵押資產(chǎn)數(shù)量、擔保資源以及財力的增長預(yù)期。（2）債務(wù)管控水平則取決于管控體系設(shè)計、融資規(guī)劃管理、資金使用及歸還管理、風(fēng)險預(yù)警和化解機制的建立。

地方政府債務(wù)風(fēng)險影響因素構(gòu)成圖

由此可見，影響地方政府性債務(wù)形成風(fēng)險的因素很多，也就決定了地方政府對其債務(wù)風(fēng)險的管理必定是一個復(fù)雜的、系統(tǒng)性的工程。要實現(xiàn)防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險的目標，同時還要保障地方政府發(fā)展經(jīng)濟的資金需求，應(yīng)該建立一整套機構(gòu)完整、職責(zé)清晰的管理體系，由同級政府領(lǐng)導(dǎo)、同級財政部門牽頭、其他部門和融資平臺公司共同參與，按照通盤規(guī)劃、摸清底數(shù)、統(tǒng)籌管理、各負其責(zé)的原則開展工作。將所有政府性債務(wù)余額、收入來源、存量資產(chǎn)應(yīng)統(tǒng)盡統(tǒng)，編制形成政府綜合財務(wù)報告，實現(xiàn)摸清家底。財政部門定期根據(jù)同級政府的階段性建設(shè)發(fā)展目標要求，牽頭組織編制年度財務(wù)收支預(yù)算、債務(wù)償還預(yù)算及融資預(yù)算；相應(yīng)的還應(yīng)編制中期（3-5年）財務(wù)收支規(guī)劃、債務(wù)償還規(guī)劃及融資規(guī)劃。在以上預(yù)算或規(guī)劃報請同級政府及人大審批后，由各相關(guān)單位及平臺公司組織實施。與此同時，財政部門在摸清政府所有債務(wù)、收入、資產(chǎn)底數(shù)的基礎(chǔ)上，制定政府性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警措施和化解規(guī)劃。

三、政府性債務(wù)管理及風(fēng)險控制的對策及建議

1、建立有效的政府債務(wù)管理制度體系

黨的十九大報告還指出，“加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系。建立全面規(guī)范透明、標準科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理?！?這為從根本上解決政府債務(wù)產(chǎn)生的本質(zhì)性問題，指明了方向。地方政府過度融資根本原因是地方發(fā)展經(jīng)濟的需要與可用財力不足之間的差異造成的，所以要解決這一根本性問題，只有真正建立起與事權(quán)相匹配的中央和地方的財政分配體制，才是解決問題的根本之策。同時，應(yīng)將政府債務(wù)納入預(yù)算體系進行管理，從債務(wù)計劃審批、債務(wù)資金的使用、使用后的績效評價以及還款資金的安排，全部按照財政資金來管理。

2、建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度

按照黨的十八屆三中全會精神和2014年新修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》要求，各級政府財政部門必須建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度，以此推動政府的資產(chǎn)負債管理水平邁上新臺階。通過全面準確反映政府的資產(chǎn)負債狀況，摸清政府“家底”，加強政府資產(chǎn)管理和債務(wù)風(fēng)險防控。可以說，編制政府綜合財務(wù)報告是政府債務(wù)風(fēng)險管理的前提和基礎(chǔ)，只有這一基礎(chǔ)牢靠了，才能制定出科學(xué)的、切實可行的債務(wù)風(fēng)險防范和化解規(guī)劃。編制反映一級政府整體財務(wù)狀況的財務(wù)報告，可以為開展政府信用評級、加強資產(chǎn)負債管理、改進政府績效監(jiān)督考核、防范財政風(fēng)險等提供支持。

3、制定完善的債務(wù)風(fēng)險預(yù)警和化解管理規(guī)劃

在綜合財務(wù)報告編制完成之前，應(yīng)根據(jù)已掌握的情況，結(jié)合實際制定出適用于短、中期的風(fēng)險管理規(guī)劃，待政府綜合財務(wù)報告完成后再做相應(yīng)的修改和調(diào)整。具體來說，一是要建立政府性債務(wù)預(yù)警指標體系。要能夠較準確反映債務(wù)風(fēng)險及其變化趨勢的預(yù)警指標體系，這些預(yù)警指標除了按照上級要求的口徑進行編制和測算之外，還應(yīng)該根據(jù)政府債務(wù)的總體情況進行編制和測算，使其更為接近真實情況。二是要編制明晰的地方債務(wù)償還規(guī)劃。制定詳細的短、中、長期債務(wù)償還計劃，并與各年度的財政收支預(yù)算、資金收支總預(yù)算相對應(yīng)和銜接，嚴格考核執(zhí)行；三是要明確應(yīng)急處置措施。通過壓縮公用經(jīng)費、處置存量資產(chǎn)、引入社會資本等方式，按照資金到位的快捷性、資產(chǎn)處置的便利性、處置成本的高低等因素，綜合考量，制定一套可操作的、快捷高效的風(fēng)險應(yīng)急預(yù)案。

4、加快平臺公司轉(zhuǎn)制，創(chuàng)新投融資模式

一是進一步理順政府與融資平臺之間的關(guān)系，通過平臺公司的業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型，完善其自我造血機制，在業(yè)務(wù)發(fā)展方面，向?qū)嶓w化、多元化、跨區(qū)域化發(fā)展，增加自營業(yè)務(wù)收入，提高償還能力。

二是大力推動政府與社會資本合作（PPP）模式，在公共服務(wù)、水務(wù)治理、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域進一步創(chuàng)新投融資機制，引導(dǎo)社會資本投入經(jīng)營性或半公益性項目，充分發(fā)揮社會資本特別是民間資本的積極作用，有效減少政府的融資需求，緩解政府性融資壓力。

三是通過股權(quán)融資、基金融資等方式引進投資性資金，減少債務(wù)性融資，以達到降低政府債務(wù)率，防范償還風(fēng)險的目的。

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[7] 習(xí)近平.《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》——在中國共產(chǎn)黨第十九次代表大會上的報告.2017.

【作者簡介】

張 旗（1968.9—）女，經(jīng)濟師，任職于西安航空城建設(shè)發(fā)展集團有限公司.