農(nóng)村土地“三權(quán)分置”法律問(wèn)題研究

盤俊余 龍智

摘 要：新形勢(shì)下，“三權(quán)分置”是我國(guó)土地制度的又一次重大創(chuàng)新?！叭龣?quán)分置”在對(duì)調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性有重要的意義，能夠促進(jìn)農(nóng)村中統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制的深入落實(shí)。本文從法律角度探討了農(nóng)村土地 “三權(quán)分置”——所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的特征，揭示“三權(quán)分置”產(chǎn)生的實(shí)踐背景和內(nèi)涵，梳理“三權(quán)分置”的基本方向。

關(guān)鍵詞：土地制度；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)；三權(quán)分置

一、農(nóng)村土地“三權(quán)分置”產(chǎn)生的背景

在中國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，農(nóng)村土地制度安排成為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增收的關(guān)鍵。我國(guó)《物權(quán)法》在制定時(shí)，學(xué)者們就土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否可以自由流轉(zhuǎn)和抵押就產(chǎn)生過(guò)激烈的爭(zhēng)論，但最終還是因土地的特殊保障功能而限制其行使。因此，在適應(yīng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢(shì)進(jìn)程中，傳統(tǒng)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)二元結(jié)構(gòu)遇到了困境，“兩權(quán)分離”遇到了本身存在的不足和缺陷。黨的十八屆三中全會(huì)提出，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，關(guān)鍵是讓眾多的遠(yuǎn)離城郊的農(nóng)地資源發(fā)揮經(jīng)濟(jì)價(jià)值，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。城郊農(nóng)村地區(qū)接近市場(chǎng)，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，人民生活相對(duì)有保障，不用過(guò)多考慮農(nóng)地的社會(huì)保障功能；而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展稍微緩慢的農(nóng)村地區(qū)，就應(yīng)該考慮到其特殊的因素。

在實(shí)踐過(guò)程中保持了承包權(quán)保留不變，在一定的基礎(chǔ)上經(jīng)營(yíng)權(quán)就分離出來(lái)了，并且形成了流轉(zhuǎn)的局面，“三權(quán)分置”的新型模式開(kāi)始出現(xiàn)。法治理念對(duì)農(nóng)地改革的影響，即有序放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。2015年11月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》（下文簡(jiǎn)稱《方案》），就是從法律層面上提出了改革的方向。在《方案》中提到：深化農(nóng)村土地制度改革的基本方向是“落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)?！?/p>

二、“三權(quán)分置”的基本方向

“三權(quán)分置”在依法治國(guó)的時(shí)代背景下，同時(shí)在立法上也得到了法律保障，成為農(nóng)村土地改革的一個(gè)深刻的舉措。《方案》里面指明了“三權(quán)分置”的基本方向，即落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。并詳細(xì)地揭示了其內(nèi)涵，這也是相關(guān)領(lǐng)域法制革新的基本要求。

（一）落實(shí)集體所有權(quán)

從概念的層面，“集體所有權(quán)”是首先表現(xiàn)在它不是一個(gè)統(tǒng)一的范圍，而是僅僅屬于某個(gè)地區(qū)的農(nóng)村農(nóng)民集體所有。因此，它不是簡(jiǎn)單的個(gè)人財(cái)產(chǎn)或共有關(guān)系的總和，而是個(gè)體對(duì)自己的土地依法享有的對(duì)土地權(quán)利安排的一種體現(xiàn)。正如馬克思所說(shuō)“每一個(gè)單個(gè)的人，只有作為這個(gè)共同體的一個(gè)肢體，作為這個(gè)共同體的成員，才能把自己看成所有者。”

集體土地所有權(quán)的主體是單一，是本集體所有成員的一個(gè)集合體，但是所有權(quán)能又在成員之間展現(xiàn)著一種縱向分割。集體成員是通過(guò)自益權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的收益，而行使集體所有權(quán)則是通過(guò)公益權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。農(nóng)民的成員權(quán)與集體經(jīng)濟(jì)組織的團(tuán)體制度密切相關(guān)，在兩者的關(guān)系中，需要保障和尊重個(gè)體成員的權(quán)利，主要體現(xiàn)在自益權(quán)，然后通過(guò)法定程序享有經(jīng)營(yíng)權(quán)，讓個(gè)體成員的個(gè)體權(quán)利在集體權(quán)益的保障中的到進(jìn)一步落實(shí)。

（二）穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)

上個(gè)世紀(jì)70年代，根據(jù)當(dāng)時(shí)的國(guó)情，我國(guó)實(shí)施了家庭承包經(jīng)營(yíng)的方式，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地承包權(quán)出現(xiàn)了一定范圍中的流轉(zhuǎn)。在流轉(zhuǎn)過(guò)程中，當(dāng)事人的權(quán)利的保障越來(lái)越突顯出來(lái)。要維護(hù)合法的權(quán)利，就需要權(quán)利的穩(wěn)定。

在實(shí)踐過(guò)程中，這是不乏行政性的調(diào)整的，事實(shí)上，行政性調(diào)整能夠在一定程度上一些壓力，如農(nóng)村人口基數(shù)大、增長(zhǎng)快等。但是，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的建立中又同時(shí)需要一個(gè)穩(wěn)定的權(quán)利雙方。而在農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)運(yùn)行中，行政性調(diào)整又在一定程度上影響了其自身的發(fā)展，在此就會(huì)出現(xiàn)了矛盾點(diǎn)。因此，首先適當(dāng)突破土地承包權(quán)的身份限制，給農(nóng)民更多的信心使之充分利用土地承包權(quán)，將農(nóng)地的實(shí)質(zhì)權(quán)能進(jìn)行市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，那么自土地承包權(quán)分離出的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)就成了建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)必然的選擇。突破和創(chuàng)新點(diǎn)在于保障農(nóng)民有機(jī)會(huì)公平分享土地增值收益，以及賦予農(nóng)民更多更實(shí)際的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。要讓承包權(quán)流轉(zhuǎn)或經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)置的期限具有穩(wěn)定性，就需要不是長(zhǎng)期處于變化之中，從而保證了農(nóng)地的實(shí)際利用者的權(quán)利更加穩(wěn)定。

（三）放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)

放活，一方面經(jīng)營(yíng)權(quán)要具有平等性，另一方面需要保持獨(dú)立性。在取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的過(guò)程中，每一個(gè)民事主體都是平等的，沒(méi)有身份上的限制。同時(shí)，“優(yōu)先經(jīng)營(yíng)權(quán)”也非常重要，即土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在規(guī)定的期限后當(dāng)再次設(shè)立時(shí)，應(yīng)該同時(shí)保障原土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在同等條件下的權(quán)利。

但是，同時(shí)，土地發(fā)包權(quán)人的利益也是在保護(hù)的范圍之內(nèi)，以此防止土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)農(nóng)地造成不當(dāng)損害。原因有二：一是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)權(quán)型流轉(zhuǎn)的交叉性。這種交叉性主要是指雙向性，物權(quán)型的流轉(zhuǎn)是具有集約和分散雙向功能。這就要求在資源優(yōu)化配置的過(guò)程中達(dá)到其功能。二是強(qiáng)化當(dāng)事人的保障權(quán)利。尤其是在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立、流轉(zhuǎn)的登記規(guī)則要得到進(jìn)一步明確。

“三權(quán)分置”是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度發(fā)展過(guò)程中的自我完善，這是符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律的舉措，展現(xiàn)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的活力，在有利于明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的基礎(chǔ)上，激發(fā)了集體、承包農(nóng)戶、經(jīng)營(yíng)主體的積極主動(dòng)性，提高農(nóng)村土地的有效利用率，對(duì)構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系有重要的意義。

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