行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀分析
——基于天津市的調(diào)查

（天津商業(yè)大學(xué)寶德學(xué)院 天津 300384）

一、引言

行政事業(yè)單位（以下簡(jiǎn)稱單位）作為我國(guó)提供社會(huì)公共服務(wù)的主體，規(guī)范和加強(qiáng)其內(nèi)部控制，已成為提高單位管理水平和風(fēng)險(xiǎn)防范能力、推進(jìn)廉政建設(shè)、維護(hù)社會(huì)公眾利益的重要手段。2014年1月1日 《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)范》）在全國(guó)范圍內(nèi)的單位正式開始實(shí)施，按照《財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財(cái)會(huì)[2015]24號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》）要求，單位應(yīng)于2016年底前完成內(nèi)部控制的建立與實(shí)施工作。目前時(shí)限已過，各單位是否嚴(yán)格按照規(guī)范要求，單獨(dú)設(shè)置內(nèi)部控制職能部門或者確定了內(nèi)部控制牽頭部門；是否建立健全內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位責(zé)任制；是否定期對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估；是否對(duì)單位內(nèi)各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)建立健全內(nèi)部控制制度并嚴(yán)格執(zhí)行?；诖?，本文通過實(shí)地調(diào)研探討如何進(jìn)一步促進(jìn)單位有效開展內(nèi)部控制建立與實(shí)施工作。

二、天津市行政事業(yè)單位內(nèi)部控制總體情況

（一）調(diào)查的基本情況

1.問卷設(shè)計(jì)。問卷的設(shè)計(jì)綜合考慮了《規(guī)范》《指導(dǎo)意見》《企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范》、相關(guān)文獻(xiàn)分析結(jié)論等，分為五個(gè)部分共31個(gè)問題。第一部分是單位及被調(diào)查者基本情況；第二部分是對(duì)內(nèi)部控制規(guī)范的了解及落實(shí)情況；第三部分是單位層面內(nèi)部控制的建立和執(zhí)行情況；第四部分是業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制的建立和執(zhí)行情況；第五部分是完善單位內(nèi)部控制的建議。由于本次調(diào)查涉及主觀性問題，為了能夠更加準(zhǔn)確地反映調(diào)查對(duì)象的態(tài)度，對(duì)于內(nèi)部控制執(zhí)行效果的調(diào)查主要采用李克特五項(xiàng)式量表形式。

2.問卷的發(fā)放與回收。本次問卷發(fā)放對(duì)象主要選擇了市內(nèi)六區(qū)的單位對(duì)內(nèi)部控制比較了解的人員，如內(nèi)控部門負(fù)責(zé)人、內(nèi)審部門負(fù)責(zé)人、單位負(fù)責(zé)人、財(cái)務(wù)部負(fù)責(zé)人等。問卷的發(fā)放采用郵件發(fā)放、訪談發(fā)放和參與行政事業(yè)單位內(nèi)部控制培訓(xùn)會(huì)發(fā)放等形式。此次調(diào)查共發(fā)放問卷255份，回收問卷227份，回收比率為89%。其中，有效問卷208份。

3.樣本基本情況統(tǒng)計(jì)。本次調(diào)查，從單位性質(zhì)來(lái)看，事業(yè)單位占比較大，為60.1%。從資金來(lái)源來(lái)看，行政及全額事業(yè)單位比重較高，有172家，占全部調(diào)查對(duì)象的82.69%。從單位規(guī)模上來(lái)看，200人以上的單位有56家，占比26.92%；100—200人的單位有84家，占比40.38%；100人以下的單位有68家，占比 32.7%。

（二）天津市行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的基本情況

1.對(duì)《規(guī)范》的了解情況。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)《規(guī)范》自2014年1月1日全面實(shí)施以來(lái)，各單位通過內(nèi)部組織的學(xué)習(xí)、參加培訓(xùn)會(huì)等對(duì)《規(guī)范》進(jìn)行了學(xué)習(xí)。但從掌握運(yùn)用的程度看，只有近23%的人認(rèn)為十分了解《規(guī)范》。

2.《規(guī)范》的落實(shí)情況。隨著財(cái)政部關(guān)于內(nèi)部控制相關(guān)工作的不斷推進(jìn)，各單位財(cái)務(wù)工作人員，尤其是單位負(fù)責(zé)人逐漸重視自身的內(nèi)控建設(shè)。調(diào)查結(jié)果顯示，92.5%的單位表示已經(jīng)貫徹實(shí)施《規(guī)范》的要求，7.5%的單位正在采取措施落實(shí)。

3.內(nèi)部控制牽頭部門。調(diào)查結(jié)果顯示，占前兩位的內(nèi)控牽頭部門分別為財(cái)務(wù)部（49.04%）、領(lǐng)導(dǎo)辦公會(huì)（21.63%）；另外，仍有5.23%的樣本單位未明確牽頭部門。

三、天津市行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

（一）單位負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)控的重視程度有待進(jìn)一步加強(qiáng)

單位負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)控的認(rèn)知度直接影響單位內(nèi)控建設(shè)和實(shí)施效果。調(diào)查結(jié)果顯示，對(duì)內(nèi)控越重視的單位，內(nèi)控工作進(jìn)展效果則越好。盡管近年來(lái)隨著內(nèi)控工作的逐步推進(jìn)，各單位逐漸開始重視內(nèi)控的建設(shè)，但仍有部分單位只是被動(dòng)地完成上級(jí)要求，未能從主觀上認(rèn)識(shí)到內(nèi)控建設(shè)對(duì)于提升內(nèi)部管理的重要性。有些單位片面認(rèn)為，內(nèi)控工作只限于財(cái)務(wù)部或內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組，未能做到全員關(guān)注、全程參與。

（二）內(nèi)部控制制度建設(shè)不健全

《規(guī)范》《指導(dǎo)意見》對(duì)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)具有指導(dǎo)作用。各單位需結(jié)合自身的業(yè)務(wù)特點(diǎn)和實(shí)際需求，在認(rèn)真梳理業(yè)務(wù)流程、進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別評(píng)估的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)適合自己的內(nèi)控制度。但調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，成立專門的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作小組，并定期進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的單位僅為12%。這表明，行政事業(yè)單位作為向社會(huì)提供公共服務(wù)的組織，在風(fēng)險(xiǎn)防范、控制方面缺乏主動(dòng)的意識(shí)?？梢?，各單位急需建立經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)定期評(píng)估機(jī)制。

另外，多數(shù)單位由于編制所限，并未能夠完全做到不相容崗位相分離，如部分單位出納在編制收、付款憑證的同時(shí)，還負(fù)責(zé)銀行存款余額調(diào)節(jié)表的編制；輪崗制度方面，大部分單位僅就財(cái)務(wù)部門的崗位輪換做出相關(guān)規(guī)定，但對(duì)內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位人員的工作要求不夠具體，如具體的招聘流程、相關(guān)的培訓(xùn)制度等。

（三）制度建立與執(zhí)行相脫節(jié)

按照《規(guī)范》《指導(dǎo)意見》，各單位需結(jié)合自身的業(yè)務(wù)特點(diǎn)和實(shí)際需求設(shè)計(jì)適合自己的內(nèi)控制度，但實(shí)際情況是，使制度的建立與執(zhí)行嚴(yán)重脫節(jié)。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，各單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)控制度的執(zhí)行中，預(yù)算、采購(gòu)業(yè)務(wù)管理方面整體執(zhí)行效果較好，在資產(chǎn)、合同管理方面，主要存在資產(chǎn)的使用缺乏動(dòng)態(tài)管理、合同談判、執(zhí)行、驗(yàn)收等環(huán)節(jié)缺乏細(xì)化的操作流程等問題。

（四）內(nèi)控信息化程度不高

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理的信息化主要由內(nèi)部控制環(huán)境信息化、發(fā)展運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估信息化、日常經(jīng)濟(jì)活動(dòng)信息化以及內(nèi)部控制監(jiān)督信息化組成。目前，單位在內(nèi)控信息化建設(shè)方面，仍相對(duì)滯后，主要停留在內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的信息化，未能實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制中相關(guān)業(yè)務(wù)活動(dòng)的程序化、標(biāo)準(zhǔn)化，降低了業(yè)務(wù)流程的規(guī)范性及處理效率，從而增加了業(yè)務(wù)活動(dòng)中人為操縱引起的違法違規(guī)行為的風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)，內(nèi)控監(jiān)督方面，如審計(jì)的信息化建設(shè)，尚處于起步階段，如何利用計(jì)算機(jī)信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)信息共享，提高審計(jì)工作的效率和質(zhì)量，已成為亟待解決的問題。

四、推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的建議

（一）進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)部控制宣傳和培訓(xùn)

《規(guī)范》中規(guī)定，單位負(fù)責(zé)人對(duì)本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)?？梢姡瑔挝回?fù)責(zé)人在內(nèi)部控制建設(shè)中起主導(dǎo)性作用。所以要通過培訓(xùn)、教育的方式提高單位負(fù)責(zé)人的內(nèi)部控制管理意識(shí)，確保內(nèi)控規(guī)范施行取得實(shí)效。同時(shí)，內(nèi)部控制的建設(shè)需要單位全體員工的參與，需定期對(duì)員工進(jìn)行宣傳、培訓(xùn)教育。另外，內(nèi)部控制建設(shè)是一項(xiàng)十分復(fù)雜、繁瑣的系統(tǒng)工程，各單位需結(jié)合自身內(nèi)控建設(shè)和執(zhí)行情況，持續(xù)不斷改進(jìn)并完善內(nèi)部控制制度。

（二）充分發(fā)揮內(nèi)外監(jiān)督作用

財(cái)政部要求各單位自2014年1月1日正式開始實(shí)施《規(guī)范》，但調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，多數(shù)單位真正啟動(dòng)內(nèi)控建設(shè)工作的時(shí)間是在2015年或2016年。由此可見，作為各單位被動(dòng)完成內(nèi)控建設(shè)的初期，外在的督促是不可或缺的，而且內(nèi)部控制建設(shè)工作是一項(xiàng)長(zhǎng)期工程，因此，首先，各單位應(yīng)充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督作用，健全內(nèi)部監(jiān)督、考核機(jī)制，進(jìn)一步提高相關(guān)機(jī)構(gòu)或部門的獨(dú)立性和權(quán)威性，并定期、不定期地開展內(nèi)部控制執(zhí)行情況的審查與評(píng)價(jià)。其次，相關(guān)主管部門要對(duì)單位內(nèi)控建立與實(shí)施情況進(jìn)行常態(tài)化的定期督查，針對(duì)督查中發(fā)現(xiàn)的問題，建立專項(xiàng)問題檔案，并要求單位限期整改，由專人及時(shí)跟進(jìn)整改進(jìn)度，從而督促單位不斷完善內(nèi)部控制建設(shè)。

（三）加強(qiáng)內(nèi)部控制信息化建設(shè)

隨著計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的普及，通過計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)可以實(shí)現(xiàn)相關(guān)信息在單位上下級(jí)之間、內(nèi)外之間的及時(shí)傳遞、共享，大大提高了單位的工作效率和質(zhì)量。首先，單位領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)認(rèn)識(shí)到信息化建設(shè)的重要作用，并在此基礎(chǔ)上，組織專門部門或人員對(duì)單位內(nèi)部控制建設(shè)進(jìn)行整體規(guī)劃，形成一個(gè)相互銜接、有機(jī)統(tǒng)一的信息系統(tǒng)。其次，可考慮將流程化的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)嵌入信息系統(tǒng)，配合預(yù)算指標(biāo)控制、授權(quán)審批控制、不相容職務(wù)分離控制手段等，利用信息化技術(shù)，確保內(nèi)部控制的常態(tài)化，降低人為因素對(duì)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的影響，從而促進(jìn)單位內(nèi)部控制的有效運(yùn)行，使《規(guī)范》真正落到實(shí)處。再次，開發(fā)適合于行政事業(yè)單位特點(diǎn)的審計(jì)軟件，使其不僅可以實(shí)現(xiàn)對(duì)單位財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)審查，同時(shí)也可以實(shí)現(xiàn)相關(guān)業(yè)務(wù)處理信息的追蹤檢查，這樣，審計(jì)工作就可以實(shí)現(xiàn)事中審計(jì)與事后審計(jì)相結(jié)合、動(dòng)態(tài)審計(jì)與靜態(tài)審計(jì)相結(jié)合的目的，從而進(jìn)一步有效發(fā)揮審計(jì)的監(jiān)督作用。

（四）增加財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持

在被問及“對(duì)于完善您所在單位的內(nèi)部控制制度，您有哪些建議”時(shí)，近85%的單位均提到一條：建議增加財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持。一方面，經(jīng)費(fèi)支持可保障各單位關(guān)鍵崗位的人員配備，以便不相容職務(wù)相分離制度的落實(shí)，另一方面，各單位在內(nèi)控建設(shè)工作方面，可利用經(jīng)費(fèi)聘請(qǐng)具有相應(yīng)資質(zhì)能力的中介機(jī)構(gòu)、軟件公司協(xié)助開展，以彌補(bǔ)自身經(jīng)驗(yàn)不足的缺陷。

當(dāng)然，各單位在內(nèi)控建設(shè)中，也需遵循成本效益原則，在權(quán)衡實(shí)施成本與預(yù)期效益的基礎(chǔ)上，以適當(dāng)?shù)某杀緦?shí)現(xiàn)有效控制，即各單位需區(qū)分重要業(yè)務(wù)與事項(xiàng)，高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域與環(huán)節(jié)，采取更為嚴(yán)格的控制措施。