市政工程項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制問(wèn)題及對(duì)策研究

□（湖南商學(xué)院 湖南長(zhǎng)沙410205）

近年來(lái)，工程項(xiàng)目領(lǐng)域腐敗多發(fā)。2017年，中央紀(jì)委曝光的八起扶貧領(lǐng)域腐敗問(wèn)題中就有兩起涉及到工程項(xiàng)目。工程項(xiàng)目涉及的財(cái)政資金數(shù)額巨大，成為腐敗重災(zāi)區(qū)，除了行業(yè)因素外，也有制度缺陷的因素，因此，建立一套完整的工程項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制體系非常必要。

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》自2014年1月1日起施行，2016年財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)的通知》?？梢?，國(guó)家對(duì)行政事業(yè)單位建立完善的內(nèi)部控制體系高度重視，但目前還沒有關(guān)于工程項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制的具體指引。本文在深入調(diào)研某事業(yè)單位工程項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，指出工程項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制存在的問(wèn)題，提出相應(yīng)的管控措施，旨在完善其內(nèi)部控制。

一、案例概況

××市政工程管理局（以下簡(jiǎn)稱××市政局）為某市某區(qū)財(cái)政差額撥款事業(yè)單位，內(nèi)設(shè)財(cái)務(wù)科、辦公室、工程科、維護(hù)科、巡查科、業(yè)務(wù)考核科、路政審批科、安全設(shè)備科、紀(jì)檢督查科、內(nèi)審科共11個(gè)科室。主要工作是為該區(qū)生產(chǎn)生活提供市政工程設(shè)施管理維護(hù)保障，承擔(dān)區(qū)內(nèi)城市道路設(shè)施維護(hù)管理、城市給水排水設(shè)施維護(hù)管理、市政設(shè)施應(yīng)急搶修等社會(huì)管理重點(diǎn)業(yè)務(wù)工作?！痢潦姓肿鳛楣こ添?xiàng)目的發(fā)包方，行政主管部門是該市城市管理局。其主要工程項(xiàng)目分為日常維護(hù)工程和專項(xiàng)工程，分別由維護(hù)科和工程科牽頭組織實(shí)施。日常維護(hù)工程具體包括清淤、清障、道路應(yīng)急、社區(qū)井排水搶險(xiǎn)、排水管網(wǎng)清淤疏浚、安全隱患排危、化糞池清掏工程等；專項(xiàng)工程包括道路、人行天橋、停車坪、交通微循環(huán)、下水管網(wǎng)、排水設(shè)施等的提質(zhì)改造工程，人行道、排水管網(wǎng)、護(hù)坡排危的搶修工程，人行天橋、太陽(yáng)能路燈的建設(shè)工程等。

2016年底，××市政局依據(jù) 《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》編制了內(nèi)部控制手冊(cè)，該內(nèi)部控制手冊(cè)分為總則、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與控制、單位層面控制、業(yè)務(wù)層面控制、內(nèi)部控制評(píng)價(jià)與監(jiān)督五個(gè)部分。據(jù)了解，該手冊(cè)并未發(fā)放到各科室，是否簽發(fā)生效存在疑問(wèn)。在工程項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制方面，明確了內(nèi)部控制目標(biāo)，劃分了責(zé)任分工，確定了不相容職位分離，梳理了建設(shè)項(xiàng)目前期工作和竣工的流程，描述了項(xiàng)目決策、項(xiàng)目概預(yù)算、招標(biāo)管理、洽商變更、價(jià)款支付、竣工驗(yàn)收等環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)及控制措施，羅列了包括某區(qū)市政工程管理局基本建設(shè)項(xiàng)目管理制度在內(nèi)的相關(guān)制度。

二、工程項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制存在的問(wèn)題

（一）工程項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制流程梳理不到位

××市政局僅梳理了建設(shè)項(xiàng)目前期和竣工的內(nèi)部控制流程，且流程梳理不夠細(xì)化，例如對(duì)于設(shè)計(jì)單位的確定、工程招標(biāo)、簽訂合同、工程建設(shè)期按進(jìn)度支付款項(xiàng)、工程物資的采購(gòu)、工程變更等具體流程都沒有進(jìn)行梳理，對(duì)于流程涉及到的上級(jí)部門及同級(jí)部門也未明確，這可能會(huì)使各部門流程不清或者溝通不到位進(jìn)而導(dǎo)致部分工程不按流程進(jìn)行，出現(xiàn)在招投標(biāo)之前便已竣工完成或者工程量發(fā)生變更時(shí)未報(bào)送審批等情況，也可能會(huì)導(dǎo)致財(cái)務(wù)科無(wú)法掌握工程進(jìn)度而合理安排款項(xiàng)支付。

（二）工程項(xiàng)目資料未進(jìn)行歸口管理

工程項(xiàng)目資料包括現(xiàn)場(chǎng)簽證資料、施工圖片、合同、增值稅發(fā)票等，這些資料的真實(shí)完整直接影響到審計(jì)結(jié)算。項(xiàng)目資料不進(jìn)行歸口管理會(huì)使控制不到位而導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。例如，某公司承包的2013—2015年戶表改造路面恢復(fù)工程未能提供施工現(xiàn)場(chǎng)當(dāng)時(shí)的簽證資料，簽證資料大部分于2015年之后補(bǔ)簽。這容易導(dǎo)致實(shí)際人工、材料用量與簽證數(shù)存在誤差及一定的人為操縱空間。特別是應(yīng)急搶修工程，由于時(shí)間緊任務(wù)重，施工資料尤其要?dú)w口管理，完善保存，否則將會(huì)影響審計(jì)結(jié)算。

（三）工程項(xiàng)目合同管理未嚴(yán)格規(guī)范

在合同簽訂和管理上，按審批程序分為兩種：一是走區(qū)政府法制辦審批的合同，簽訂在前，審批在后，部分工程在施工完成后，才將合同送財(cái)政局、區(qū)政府法制辦審批。二是部分合同價(jià)在50萬(wàn)元以內(nèi)走××市政局內(nèi)部審批的合同，未執(zhí)行審批程序，或者在合同履行期限結(jié)束、施工完工后，再補(bǔ)簽合同審批表。一旦合同存在問(wèn)題，合同審批無(wú)法通過(guò)，××市政局將面臨法律風(fēng)險(xiǎn)，也可能導(dǎo)致雙方責(zé)任不清，影響運(yùn)營(yíng)效率，造成單位合法權(quán)益受到侵害。

（四）未執(zhí)行項(xiàng)目后評(píng)估

工程項(xiàng)目后評(píng)估是指在建設(shè)項(xiàng)目已經(jīng)完成并運(yùn)行一段時(shí)間后，對(duì)項(xiàng)目的目的、執(zhí)行工程、效益、作用和影響進(jìn)行系統(tǒng)的、客觀的分析和總結(jié)的一種經(jīng)濟(jì)技術(shù)活動(dòng)。××市政局全年市政工程項(xiàng)目規(guī)模不一，數(shù)量巨大，所用資金為財(cái)政資金，這些工程項(xiàng)目是否產(chǎn)生實(shí)際效益，是否適當(dāng)考慮成本效益原則未進(jìn)行后期評(píng)估。這可能會(huì)影響財(cái)政資金的有效分配和合理使用，不符合內(nèi)部控制的目標(biāo)與意義。

（五）未建立工程項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制管理信息系統(tǒng)

××市政局內(nèi)部控制處于實(shí)施階段，但未采用信息化手段執(zhí)行，內(nèi)部控制的執(zhí)行力度及有效性會(huì)受到硬性條件的限制。主要弊端表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：工程項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制涉及到預(yù)算管理、收支管理、合同管理等多個(gè)內(nèi)部控制模塊，管理流程復(fù)雜，未進(jìn)行內(nèi)部控制信息系統(tǒng)管理權(quán)限設(shè)置會(huì)導(dǎo)致牽制不到位；不便于單位負(fù)責(zé)人從整體掌控內(nèi)部控制情況；未形成系統(tǒng)的信息化手段管理，流程規(guī)范難以遵照?qǐng)?zhí)行，致使單位內(nèi)部控制流于形式；在出具內(nèi)部控制年度報(bào)告時(shí)，未采用信息化手段管理會(huì)導(dǎo)致報(bào)告數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)不便而產(chǎn)生誤差或者不便于驗(yàn)證數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。

三、完善工程項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制的對(duì)策建議

（一）強(qiáng)化流程管理

首先，細(xì)化內(nèi)部控制流程圖的編制。工程項(xiàng)目建設(shè)包括四大階段：項(xiàng)目立項(xiàng)、招投標(biāo)、建設(shè)施工、竣工驗(yàn)收，流程圖應(yīng)按四大階段具體細(xì)化，例如，立項(xiàng)階段又分為編制項(xiàng)目建議書、可行性研究和初步設(shè)計(jì)三大流程，圖下應(yīng)附相應(yīng)的制度說(shuō)明，不可籠而統(tǒng)之。例如，勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理工程服務(wù)項(xiàng)目單項(xiàng)合同估價(jià)在30—50萬(wàn)元的或新建項(xiàng)目施工、裝飾裝修、維修改造等施工合同在50—200萬(wàn)元的，需采用區(qū)內(nèi)公開招標(biāo)方式，施工單項(xiàng)合同在200萬(wàn)元以上的或者勘察等在50萬(wàn)元以上的需采用公共資源交易中心公開招標(biāo)方式，附上制度說(shuō)明，明確流程走向，做到直觀且科學(xué)。另外，流程圖的繪制不可采用外包方式，建議相關(guān)業(yè)務(wù)科室研討后自行繪制，避免外包會(huì)計(jì)師事務(wù)所在單純追求利益、不了解主體單位實(shí)際情況的前提下套用流程模板。其次，明確關(guān)鍵控制點(diǎn)的執(zhí)行人及職責(zé)權(quán)限，明確發(fā)生偏差及采取糾正措施的責(zé)任承擔(dān)人。

（二）工程項(xiàng)目資料采用歸口管理

××市政局涉及到合同簽訂的部門有工程科、維護(hù)科、設(shè)備科、黨政辦等科室，合同按審批程序分為走局內(nèi)審批和區(qū)內(nèi)審批程序，按內(nèi)容分為政府采購(gòu)合同、施工合同、維護(hù)維修合同等。合同應(yīng)采用歸口管理，可設(shè)立合同管理科室或?qū)T，一是保障合同簽訂、審批程序得當(dāng)，二是保障合同可查可統(tǒng)。這不僅是有效防范法律風(fēng)險(xiǎn)的重要手段，也是內(nèi)部控制的要求。合同不應(yīng)只是作為重要會(huì)計(jì)資料及原始憑證管理，同時(shí)應(yīng)指派專人對(duì)合同采用連續(xù)編號(hào)并備份管理。對(duì)于重要的工程項(xiàng)目資料，例如現(xiàn)場(chǎng)簽證資料，應(yīng)分派兩人以上對(duì)現(xiàn)場(chǎng)簽證資料采用紙質(zhì)及電子文檔同步記錄管理，保障簽證資料真實(shí)完整，縮小人為操縱空間，避免現(xiàn)場(chǎng)簽證與實(shí)際不符、虛報(bào)工程材料用量和人工，導(dǎo)致財(cái)政資金流失。

（三）執(zhí)行項(xiàng)目后評(píng)估

××市政局涉及的工程項(xiàng)目多為提質(zhì)改造工程，達(dá)到工程項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)及使用財(cái)政資金有效性需要進(jìn)行評(píng)估。工程項(xiàng)目后評(píng)估本身是一項(xiàng)重要的控制活動(dòng)。首先，應(yīng)當(dāng)建立工程項(xiàng)目后評(píng)估制度，對(duì)完工工程項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況和項(xiàng)目投資效益等進(jìn)行綜合分析與評(píng)價(jià)。其次，應(yīng)采取有效措施，保證項(xiàng)目后評(píng)估公正，例如回避制度，凡承擔(dān)可行性研究、立項(xiàng)決策、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工等業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)不得從事項(xiàng)目后評(píng)估。對(duì)于達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)或者不符合成本效益原則的工程應(yīng)作為重點(diǎn)審計(jì)項(xiàng)目，一方面加強(qiáng)責(zé)任追究制度，嚴(yán)懲工程項(xiàng)目領(lǐng)域腐敗發(fā)生；一方面總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為未來(lái)項(xiàng)目的決策和提高投資決策管理水平提出建議。

（四）建立內(nèi)部控制管理信息系統(tǒng)

目前，僅對(duì)內(nèi)部控制填報(bào)采用信息化手段，但日常業(yè)務(wù)管理未執(zhí)行信息化手段。建議開發(fā)適用于事業(yè)單位的內(nèi)部控制軟件，利用信息化手段整合和優(yōu)化內(nèi)部控制系統(tǒng)，包括建立預(yù)算管理、收支業(yè)務(wù)管理、政府采購(gòu)管理、資產(chǎn)管理、合同管理等模塊核心功能，實(shí)現(xiàn)與國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)、新中大公共財(cái)務(wù)管理軟件系統(tǒng)、非稅收入執(zhí)收管理綜合系統(tǒng)等系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享；設(shè)置權(quán)限，強(qiáng)化內(nèi)部牽制，控制流程設(shè)置具有連續(xù)性，未完成上游流程不可流轉(zhuǎn)下步；同時(shí)，單位負(fù)責(zé)人能以內(nèi)部控制信息系統(tǒng)作為窗口，全面控制各項(xiàng)管理。