發(fā)展PPP融資模式存在的問題、原因與對(duì)策

□（北京市八一學(xué)校 北京 100080）

一、引言

PPP融資模式以特許經(jīng)營方式，把部分政府的職責(zé)轉(zhuǎn)移給了市場(chǎng)主體——企業(yè)。政府和企業(yè)于是形成了一種“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的新型關(guān)系——共享共生。這種關(guān)系極大地減輕了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，有效降低了企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)，因而日益受到廣泛關(guān)注，融資的規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大、項(xiàng)目落地速度在加快，落地項(xiàng)目的投資占固定資產(chǎn)投資的比重持續(xù)上升。至2017年6月，我國入庫的PPP項(xiàng)目達(dá)13 000多個(gè)，投資額達(dá)16.4萬億元。其中，示范項(xiàng)目700多個(gè)，總投資額達(dá)1.7萬億元；入庫項(xiàng)目為34.2%，示范項(xiàng)目落地率達(dá)70.7%。

目前，我國PPP融資模式總體形勢(shì)很好，在有效防控風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，發(fā)揮了激發(fā)市場(chǎng)活力、轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化公共服務(wù)方面的作用。但由于缺乏成熟的法律體系和完善的法規(guī)、個(gè)別項(xiàng)目實(shí)施不規(guī)范、社會(huì)資金參與度不高、缺乏獨(dú)立客觀的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)等原因，PPP融資實(shí)踐出現(xiàn)了一些問題，本文系統(tǒng)分析我國PPP融資模式發(fā)展存在的問題，探究產(chǎn)生問題的原因，并從制度建設(shè)、完善評(píng)估機(jī)構(gòu)等方面制定應(yīng)對(duì)策略，防控政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

二、PPP融資模式內(nèi)涵和發(fā)展必要性

（一）PPP融資模式的內(nèi)涵

PPP（Public-Private Partnership，PPP）是一種新型的項(xiàng)目融資模式，又稱“公私合伙制”，以項(xiàng)目為主體，主要根據(jù)項(xiàng)目的未來預(yù)期收益、政府扶持力度，而不是投資人或發(fā)起人的資信來安排融資。償還貸款的資金來源于項(xiàng)目經(jīng)營的收益和政府扶持轉(zhuǎn)化而成的效益，貸款保障在于項(xiàng)目公司的資產(chǎn)和政府給予的承諾。筆者歸納總結(jié)出PPP的四個(gè)要點(diǎn)：公有和非公有合作、主要提供公共產(chǎn)品或服務(wù)、所得利益公私共享以及風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

（二）發(fā)展PPP融資模式的必要性

PPP融資模式能夠?qū)⑹袌?chǎng)機(jī)制引入基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域，發(fā)展PPP融資模式主要優(yōu)點(diǎn)：

1.有利于減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。PPP融資模式直接的影響是可以使政府從繁瑣、復(fù)雜的具體事務(wù)中解脫出來，完成從基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的提供者向監(jiān)管者的轉(zhuǎn)變。這種角色變遷，有利于轉(zhuǎn)換政府職能，同時(shí)民間社區(qū)或私營部門的資金支持也會(huì)大大減輕政府的財(cái)政壓力。

2.投資主體更加多元。因?yàn)镻PP融資模式鼓勵(lì)更多的非政府部門為基礎(chǔ)設(shè)施類的項(xiàng)目提供資金和服務(wù)，使大量的民營資本更多地參與到項(xiàng)目中，有利于投資主體多元化。

3.有利于提高工作效率。PPP融資模式能夠調(diào)動(dòng)各方的積極性，投資主體多元化能夠使私營部門積極參與項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和施工過程，和政府一起為項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工和運(yùn)行群策群力，有利于提高工作效率。

4.有利于降低項(xiàng)目費(fèi)用。因?yàn)镻PP融資模式只有項(xiàng)目完工并獲政府批準(zhǔn)使用后，私營部門才能開始獲益，這就要求在項(xiàng)目的開始階段，非政府單位就要積極參與項(xiàng)目的可行性分析，保證項(xiàng)目在技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、人員等方面可行，這可能縮短工程周期，降低項(xiàng)目費(fèi)用。研究表明，相對(duì)于傳統(tǒng)的融資模式，PPP融資項(xiàng)目平均節(jié)約17%的費(fèi)用，基本都能按時(shí)完成。

5.有利于降低風(fēng)險(xiǎn)。PPP融資模式要求民營企業(yè)和政府密切合作，充分發(fā)揮民營企業(yè)的機(jī)制優(yōu)勢(shì)和創(chuàng)新意識(shí)，將先進(jìn)的管理理念、工具和意識(shí)，引入到PPP融資項(xiàng)目中來，有效識(shí)別、評(píng)估、防控項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，將完工風(fēng)險(xiǎn)和資金風(fēng)險(xiǎn)控制在政府和企業(yè)可以承受的范圍內(nèi)。

6.有利于提高項(xiàng)目融資可能性。因?yàn)镻PP融資模式使政府和民營企業(yè)形成了一種權(quán)益和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的一種機(jī)制，PPP項(xiàng)目一開始就將風(fēng)險(xiǎn)在政府和民營企業(yè)之間內(nèi)進(jìn)行合理匹配。通過這種風(fēng)險(xiǎn)匹配機(jī)制，降低了投資風(fēng)險(xiǎn)，增大了項(xiàng)目融資可能性。

三、當(dāng)前我國PPP融資模式的發(fā)展、條件和存在問題

（一）我國PPP融資模式發(fā)展歷程

我國PPP融資模式經(jīng)歷了復(fù)雜的發(fā)展歷程，從為吸引外資被引入到以實(shí)用主義為特征，逐步推廣PPP融資項(xiàng)目，因缺乏完善頂層設(shè)計(jì)面臨困境，再到經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下建章立制、多策并舉，推動(dòng)PPP融資模式規(guī)范化，逐步適應(yīng)我國國情，PPP融資模式完成了各階段的形態(tài)轉(zhuǎn)變。

（二）PPP融資模式發(fā)展的必要條件

1.政府強(qiáng)有力的支持。政府的主要職責(zé)是為大眾提供優(yōu)質(zhì)的公共設(shè)施和服務(wù)，作為提供公共設(shè)施和服務(wù)的一種有效融資方式的PPP項(xiàng)目沒有也不可能改變政府的決策和治理的職能。任何情況下，政府都應(yīng)該負(fù)責(zé)PPP融資項(xiàng)目的策劃、招標(biāo)、厘清參與方的權(quán)限和關(guān)系、降低風(fēng)險(xiǎn)，以保護(hù)和促進(jìn)公共利益。政府強(qiáng)有力的支持是有效發(fā)展PPP融資模式的重要條件。

2.健全的有關(guān)PPP融資的法律體系。PPP融資項(xiàng)目的計(jì)劃和實(shí)施需要健全的法律體系，唯有如此，PPP融資項(xiàng)目才能清晰政府和企業(yè)在PPP項(xiàng)目中的責(zé)任和義務(wù)，界定各自需要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，約束和監(jiān)督PPP融資項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、運(yùn)營、管理和維護(hù)等階段公共民營行為。因此，健全的法律體系是最大限度發(fā)揮PPP融資模式的優(yōu)勢(shì)，保護(hù)參與各方利益的必要條件。

3.專業(yè)化的機(jī)構(gòu)和人才。作為一種特許經(jīng)營有效融資方式的PPP項(xiàng)目的正常運(yùn)作，一定要有規(guī)范化的交易流程和交易規(guī)則。交易流程的標(biāo)準(zhǔn)化、交易規(guī)則的規(guī)范化和合法化，需要法律、財(cái)務(wù)和金融等領(lǐng)域的專業(yè)化的機(jī)構(gòu)和人才的專業(yè)化指導(dǎo)。專業(yè)化的機(jī)構(gòu)和人才是PPP融資模式發(fā)展的條件。

（三）我國發(fā)展PPP融資模式存在的突出問題

1.PPP融資項(xiàng)目有關(guān)法律法規(guī)不成熟、不健全。雖然，我國很多部門，比如財(cái)政部、發(fā)改委等已經(jīng)頒布很多PPP融資項(xiàng)目相關(guān)的規(guī)范性文件，但受到職責(zé)、權(quán)限、所屬行業(yè)等限制，各主管部門各自為政，從自身利益出發(fā)，導(dǎo)致不少法規(guī)成為孤島，彼此不能銜接，缺乏系統(tǒng)性。而地方政府制定的規(guī)定和辦法也由于地方性和局部性，起不到全局、系統(tǒng)作用，尤其是法律效力有限。國家層面上的法律法規(guī)不完善，導(dǎo)致政府和社會(huì)資本在PPP融資項(xiàng)目合作中的權(quán)利和義務(wù)不明確，政府和社會(huì)資本對(duì)PPP融資項(xiàng)目合作沒有形成有效合同關(guān)系，影響PPP項(xiàng)目實(shí)施和運(yùn)營。

2.政府過于主導(dǎo)話語權(quán)，重融資輕效率，存在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。PPP融資模式需要政府在PPP融資項(xiàng)目中起決策作用，但政府過于主導(dǎo)話語權(quán)，會(huì)過分重視融資功能，輕視融資效率。這種“重融資、輕管理”的意識(shí)導(dǎo)致項(xiàng)目選擇上可能存在盡職不夠、選項(xiàng)盲目的情況。重融資功能輕效率提升，同時(shí)，地方政府重準(zhǔn)入，對(duì)社會(huì)資本的退出缺乏規(guī)范安排，隱藏了政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。。

3.民間資本信心低、社會(huì)資本參與意愿不強(qiáng)。PPP融資項(xiàng)目需要整個(gè)社會(huì)資本包括民營資本共同參與，但由于PPP融資項(xiàng)目的準(zhǔn)入門檻過高；資產(chǎn)證券化產(chǎn)品在PPP融資項(xiàng)目的推廣和應(yīng)用不夠；一些地方政府在推廣PPP融資項(xiàng)目過程中側(cè)重準(zhǔn)入保障，對(duì)社會(huì)資本方的退出缺乏規(guī)范安排，退出渠道不豐富、社會(huì)資本不能實(shí)時(shí)退出；資本投資周期與項(xiàng)目周期不匹配；民營資本對(duì)政策不了解，存在投資分散和無序狀況。以上原因造成已落地的PPP融資項(xiàng)目大多由央企、國企承擔(dān)，民企和中小企業(yè)鮮見參與者，導(dǎo)致民間資本信心低、社會(huì)資本參與意愿不強(qiáng)。

4.缺乏獨(dú)立客觀的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，項(xiàng)目實(shí)施效率低。目前，我國PPP融資項(xiàng)目呈現(xiàn)以下特征：運(yùn)作過程涉及內(nèi)外部的部門多，知識(shí)領(lǐng)域廣，項(xiàng)目過程復(fù)雜漫長，國內(nèi)又缺少成功的借鑒經(jīng)驗(yàn)。這一切要求各級(jí)政府部門、發(fā)起單位和參與主體要清晰PPP融資項(xiàng)目的可行性、運(yùn)作流程、財(cái)務(wù)績效及相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，這都需要專業(yè)的、獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)的幫助。比如，監(jiān)管PPP融資項(xiàng)目資產(chǎn)證券化的信用風(fēng)險(xiǎn)，需要信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的幫助。目前缺乏獨(dú)立客觀的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施效率低。

四、推動(dòng)PPP融資模式發(fā)展的應(yīng)對(duì)策略

（一）盡快完善PPP融資模式的法律體系

盡快完善法律法規(guī)，優(yōu)化法律保障內(nèi)部環(huán)境基礎(chǔ)，進(jìn)一步增強(qiáng)PPP融資模式的法律保護(hù)效力。盡早立法，明確政府及社會(huì)資本在PPP融資項(xiàng)目中的權(quán)利、責(zé)任以及風(fēng)險(xiǎn)匹配，規(guī)范、保護(hù)投資者權(quán)益；提高立法層級(jí)，改變只有地方性法規(guī)和部門規(guī)章造成的PPP融資項(xiàng)目法律效力不高問題。建議由全國人大或人大常委會(huì)制定PPP融資項(xiàng)目立法，或由國務(wù)院制定有關(guān)行政法規(guī)；建立PPP融資項(xiàng)目爭(zhēng)議協(xié)調(diào)解決機(jī)制，有效解決有關(guān)PPP融資項(xiàng)目違反合同約定等問題。

（二）規(guī)范政府行為，分擔(dān)政府和社會(huì)融資風(fēng)險(xiǎn)

通過立法等措施，規(guī)范政府行為，分擔(dān)政府和社會(huì)融資風(fēng)險(xiǎn)。進(jìn)一步規(guī)范地方政府信用建設(shè)，強(qiáng)化地方政府的契約精神，減少地方政府在PPP融資項(xiàng)目運(yùn)營中的違約問題。充分披露PPP融資項(xiàng)目的信息，使社會(huì)公眾廣泛參與對(duì)政府PPP項(xiàng)目的信用監(jiān)督；實(shí)施地方政府履約情況獎(jiǎng)勵(lì)處罰機(jī)制，加大獎(jiǎng)罰力度；進(jìn)一步完善信用法律體系建設(shè)，為信用建設(shè)保駕護(hù)航等。

（三）匯集社會(huì)資本，拓寬融資渠道

激發(fā)民間資本參與PPP融資項(xiàng)目的熱情，擴(kuò)大PPP融資項(xiàng)目參與主體，具體可采取以下策略。

1.統(tǒng)一規(guī)范，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目的頂層設(shè)計(jì)。目前，在PPP融資實(shí)踐中存在著項(xiàng)目實(shí)施不規(guī)范、缺乏監(jiān)督約束協(xié)調(diào)溝通機(jī)制等導(dǎo)致的融資難、融資貴問題，制約了PPP融資項(xiàng)目的健康發(fā)展。因此，要加強(qiáng)PPP融資項(xiàng)目的頂層設(shè)計(jì)，促進(jìn)PPP融資項(xiàng)目的有序、規(guī)范、健康發(fā)展。

2.降低PPP融資項(xiàng)目的準(zhǔn)入門檻。制定PPP融資項(xiàng)目的市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，為非公有資本參與PPP融資項(xiàng)目創(chuàng)造寬松環(huán)境；降低投標(biāo)人條件，尤其要降低投標(biāo)人額度等要求，包括注冊(cè)資本、凈資產(chǎn)等，不能因?yàn)樽?cè)資本不夠而把優(yōu)秀公司拒之于PPP融資項(xiàng)目門外；降低對(duì)投標(biāo)人業(yè)績的過高要求，打破PPP融資項(xiàng)目的壟斷行為，讓更多民營資本參與PPP融資項(xiàng)目。

3.創(chuàng)新項(xiàng)目融資模式。拓寬融資渠道，使融資由銀行一種方式，變?yōu)閺谋ｋU(xiǎn)公司、各種基金、信托公司、債券以及股權(quán)等多種方式融資?？梢钥紤]成立PPP融資項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)基金，金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本共同出資，解決PPP項(xiàng)目融資問題。

4.豐富PPP融資項(xiàng)目的市場(chǎng)主體。積極引入外資、民營等投資者，豐富市場(chǎng)主體，運(yùn)用多種金融工具，建立多元、有效、可持續(xù)的項(xiàng)目實(shí)施保障機(jī)制。加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)的通力合作，及時(shí)解決融資過程中的問題，切實(shí)保證PPP融資項(xiàng)目工作順利進(jìn)行。

5.優(yōu)化、豐富PPP項(xiàng)目的退出機(jī)制。消除投資者顧慮和擔(dān)心，真正、切實(shí)提高非公有資本投資PPP融資項(xiàng)目的積極性。

（四）引入獨(dú)立、客觀的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，量化評(píng)價(jià)PPP融資項(xiàng)目

在PPP融資項(xiàng)目立項(xiàng)、運(yùn)作過程中，我們應(yīng)當(dāng)引入獨(dú)立、客觀的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，有效、合理評(píng)價(jià)PPP融資項(xiàng)目。推動(dòng)第三方評(píng)估的制度化、程序化和規(guī)范化，著力開發(fā)先進(jìn)、實(shí)用的評(píng)估方法。首先，制定相關(guān)制定，明確要求PPP融資項(xiàng)目的所有重大方案和主要措施都需要獨(dú)立的第三方的評(píng)估程序，厘清評(píng)估主體的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，規(guī)定第三方評(píng)估的程序、人員組成和經(jīng)費(fèi)保證等內(nèi)容，從制度上保護(hù)第三方的地位，保證評(píng)估的獨(dú)立性；其次，推動(dòng)評(píng)估專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，切實(shí)提高專業(yè)機(jī)構(gòu)和人才素質(zhì)，提高專業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)估能力和專業(yè)人才水平，確保評(píng)估結(jié)果的公正、獨(dú)立和客觀；最后，探究和建立適合我國國情的評(píng)估技術(shù)和方法，確保第三方評(píng)估的科學(xué)性、有效性。