公共財(cái)政支出績效審計(jì)分析及改進(jìn)建議

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（南陽理工學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 河南南陽473004）

一、引言

2016年，審計(jì)署印發(fā)了我國第一個全國性的國家審計(jì)工作五年規(guī)劃《“十三五”國家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》，規(guī)劃明確提出：中國審計(jì)的發(fā)展趨勢為促進(jìn)審計(jì)效益、保證審計(jì)質(zhì)量，這同時也是對“四個全面”戰(zhàn)略布局的協(xié)同推進(jìn)。履行同審?fù)?zé)義務(wù)，做到績效審計(jì)嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任，重點(diǎn)推動落實(shí)高質(zhì)量的績效審計(jì)工作，并以審計(jì)工作中存在的問題為立足根本，堅(jiān)持推陳出新、實(shí)事求是，不斷豐富績效審計(jì)的內(nèi)容。充分利用財(cái)政績效審計(jì)在我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制中的監(jiān)督職能，以保證維護(hù)人民群眾的真實(shí)利益。

近年來我國公共財(cái)政的績效審計(jì)在不斷的實(shí)踐中已經(jīng)初步形成了審計(jì)理論體系，但還有很大的整改空間。從審計(jì)署公布的審計(jì)實(shí)務(wù)工作結(jié)果來看，我國公共財(cái)政資金存在著以權(quán)謀私、管理混亂、弄虛作假來騙取套取財(cái)政資金、挪作他用等問題。公共財(cái)政支出的績效高低直接影響著人民群眾、黨和國家的利益。而對財(cái)政的績效審計(jì)又是我國對財(cái)政支出實(shí)行效益管理的趨勢。我國目前的績效審計(jì)處于起步階段，對績效審計(jì)體系的建設(shè)理論研究還不夠深入，具體的財(cái)政支出審計(jì)工作的實(shí)踐也成效甚微，審計(jì)人員的知識和素養(yǎng)還需提升。然而，與此相對應(yīng)的是我國現(xiàn)今的財(cái)政撥付資金越來越多，公眾的權(quán)力意識也開始加強(qiáng)，政府財(cái)政績效審計(jì)質(zhì)量亟需提高才能更好地發(fā)揮作用。因此，本文結(jié)合當(dāng)今政府財(cái)政支出績效審計(jì)現(xiàn)狀及存在的問題進(jìn)行研究分析，并對提出相應(yīng)的改進(jìn)建議，希望能對我國公共財(cái)政支出績效審計(jì)質(zhì)量的提高提供參考。

二、我國公共財(cái)政支出績效審計(jì)的發(fā)展歷程

上世紀(jì)90年代初，我國開始了績效審計(jì)探索之路，初期，審計(jì)工作的重點(diǎn)是審計(jì)被審計(jì)單位財(cái)務(wù)收支是否真實(shí)合法。隨著信息全球化的發(fā)展，審計(jì)體制改革發(fā)展的需要，受發(fā)達(dá)國家對財(cái)政支出績效審計(jì)成功經(jīng)驗(yàn)的影響，我國開始了對財(cái)政資金進(jìn)行績效審計(jì)的探索。標(biāo)志是1991年審計(jì)署首次提出了“績效審計(jì)”的發(fā)展方向，深圳市作為地方績效審計(jì)開展的先頭兵于2001年率先開展了績效審計(jì)工作；2003年時任審計(jì)署審計(jì)長李金華提出，“審計(jì)風(fēng)暴”雖然給審計(jì)部門帶來了很大的榮譽(yù)，但是從國家審計(jì)理論演進(jìn)角度來說，中國還是要探索自己的績效審計(jì)方法體系，主張積極探索績效審計(jì)；同一年審計(jì)署發(fā)布《2003年至2007年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》，該規(guī)劃主旨是財(cái)務(wù)審計(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)樾б鎸徲?jì)、加強(qiáng)對財(cái)政資金的管理、提升財(cái)政支出使用效益?！?003年至2007年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》的發(fā)布，標(biāo)志著我國正式開始了對財(cái)政資金進(jìn)行績效審計(jì)的實(shí)踐及發(fā)展之路。此后，審計(jì)署于2008年又發(fā)布了 《2008年至2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》，該規(guī)劃的重點(diǎn)是在這個五年時間內(nèi)建立起有中國特色的績效審計(jì)評價與管理體系，爭取把原先開展的審計(jì)工作的項(xiàng)目全部開展效益審計(jì)。2011年財(cái)政部印發(fā)《財(cái)政支出績效評價管理暫行辦法》，初步對財(cái)政支出績效評價的目標(biāo)、范圍、評價標(biāo)準(zhǔn)和方法及工作程序等相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)范。2016年，審計(jì)署印發(fā)了我國第一個全國性的國家審計(jì)工作五年規(guī)劃《“十三五”國家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》，規(guī)劃明確提出：中國審計(jì)的發(fā)展趨勢為促進(jìn)審計(jì)效益、保證審計(jì)質(zhì)量。

總的來說，我國公共財(cái)政支出績效審計(jì)評價從最初的財(cái)務(wù)評價發(fā)展到績效審計(jì)，逐步演進(jìn)到現(xiàn)在的績效審計(jì)評價，是社會、經(jīng)濟(jì)、政治綜合作用的結(jié)果。首先，分稅制改革后，地方政府在“政績錦標(biāo)賽”壓力下，重復(fù)建設(shè)及重復(fù)投資頻繁出現(xiàn)，資金不足和限制沉淀現(xiàn)象同時并存，財(cái)政收支矛盾越來越突出，要有效遏制這種趨勢，必須進(jìn)行財(cái)務(wù)評價和開展績效審計(jì)，同時對績效審計(jì)進(jìn)行評價也是現(xiàn)實(shí)選擇，必須采用恰當(dāng)?shù)脑u價手段、方法來提高審計(jì)質(zhì)量，進(jìn)而真正提高財(cái)政資金的產(chǎn)出效果。其次，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場化和民主化不斷增強(qiáng)，公眾對政府決策過程民主性的要求越來越高，參與和監(jiān)督的訴求也越來越強(qiáng)烈，政府在進(jìn)行績效審計(jì)時，也必須考慮“公眾滿意導(dǎo)向”，使績效審計(jì)評價結(jié)果彰顯公共財(cái)政公信力。另外，伴隨著全球化和信息化的發(fā)展，各國之間的信息交流越來越暢通，全球環(huán)境下對公共財(cái)政支出績效審計(jì)的要求越來越高，其他國家進(jìn)行績效審計(jì)所采用的比較先進(jìn)的信息化手段給我國帶來了很多啟示，迫切需要我們采用更合理的評價手段，來滿足不斷增長的審計(jì)需求。

三、我國公共財(cái)政支出績效審計(jì)現(xiàn)狀

結(jié)合審計(jì)署制定的相關(guān)規(guī)劃和在各大重要會議中提出進(jìn)行績效審計(jì)思想可以看出，政府部門對開展績效審計(jì)的意識是不斷增強(qiáng)的，并且確定了我國審計(jì)的發(fā)展趨勢是績效審計(jì)這一大方向。然而，因?yàn)槲覈陀^的現(xiàn)實(shí)情況，有關(guān)績效審計(jì)工作還處在一個初級階段，沒有真正實(shí)質(zhì)性、全方位的進(jìn)行，鑒于此，本文就當(dāng)前公共支出績效審計(jì)的不足之處進(jìn)行分析和評價。

（一）公共財(cái)政支出績效審計(jì)具體施行中缺乏法律指引

目前《憲法》《審計(jì)法》和《審計(jì)法實(shí)施條例》是我國進(jìn)行審計(jì)的主要法律依據(jù)。我國《憲法》規(guī)定：審計(jì)機(jī)關(guān)由國務(wù)院設(shè)立，對國務(wù)院各部門和地方各級政府的財(cái)政收支，對國家的財(cái)政金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督?！秾徲?jì)法》明確了財(cái)政資金審計(jì)的對象，主要包括中央財(cái)政預(yù)算的各項(xiàng)財(cái)務(wù)收支與使用情況、中央及地方各級政府機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)財(cái)政收支與使用情況、企事業(yè)單位及相關(guān)單位的各項(xiàng)財(cái)政運(yùn)營情況等。

從我國相關(guān)的財(cái)政支出績效審計(jì)法律起源與現(xiàn)有的法律制度內(nèi)容來看，我國財(cái)政支出績效審計(jì)的法律中沒有具體的施行指引條款，僅僅停留在政策制定以及規(guī)劃階段，沒有就審計(jì)機(jī)關(guān)施行審計(jì)工作時的目標(biāo)、程序、原則以及權(quán)力和責(zé)任給出明確的界定，缺乏具體操作規(guī)范。《審計(jì)法》對績效審計(jì)的相關(guān)規(guī)定也大多偏重于原則性，甚至《審計(jì)法實(shí)施條例》中也沒有具體的行為準(zhǔn)則、工作程序，這會造成在開展績效審計(jì)工作時，因沒有一個明確的規(guī)范指導(dǎo)致使審計(jì)人員主觀因素過強(qiáng)，導(dǎo)致績效審計(jì)的客觀性、真實(shí)性降低。對比美國聯(lián)邦政府頒布的《政府審計(jì)準(zhǔn)則》、澳大利亞頒布的 《審計(jì)署績效審計(jì)手冊》和《績效審計(jì)業(yè)務(wù)指南》，以及國際最高審計(jì)組織制定的《世界審計(jì)組織績效審計(jì)指南》等績效審計(jì)法律制度發(fā)現(xiàn)，他們都以立法的形式具體規(guī)定了績效審計(jì)工作中應(yīng)當(dāng)遵守的標(biāo)準(zhǔn)體系和制度規(guī)范，使績效審計(jì)工作真正有法可依，法律制度的完善是美、澳兩國績效審計(jì)開展較為成功的制度基礎(chǔ)。綜上所述，我國對于財(cái)政支出績效審計(jì)的法律制度相對于美、澳兩國還存在許多需要完善的地方。

（二）績效審計(jì)人力資源缺乏

我國從事績效審計(jì)工作的人員主要來自審計(jì)專業(yè)和會計(jì)專業(yè)的實(shí)用型人才，據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，全國大約需要35萬名相關(guān)專業(yè)從業(yè)人員，但目前只有約5萬人。這其中約有半數(shù)的人專業(yè)素質(zhì)不高，得不到國際上的認(rèn)可。隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對審計(jì)人才的需求增長必須引起重視。據(jù)相關(guān)預(yù)測，在未來5—10年里我國對于審計(jì)專業(yè)人才的需求高達(dá)500萬人。我國現(xiàn)今的審計(jì)人才缺口為318萬人，其中包括12萬政府審計(jì)人才、16萬注冊會計(jì)師人才和290萬內(nèi)部審計(jì)人才。針對我國審計(jì)人才市場的不均衡現(xiàn)象，有學(xué)者指出 “目前我國所有的審計(jì)人員數(shù)量與工作量極其不匹配，若是所有現(xiàn)存的審計(jì)工作全部交由目前的審計(jì)人員來做，需要將近30年才可以做完?！边@種說法雖然含有一定的夸張成分，但足以說明政府審計(jì)現(xiàn)有人才與需求之間存在嚴(yán)重的不平衡現(xiàn)象。

與傳統(tǒng)審計(jì)不同，財(cái)政支出資金績效審計(jì)是一項(xiàng)涉獵面廣、專業(yè)性強(qiáng)的工作?？冃徲?jì)的工作范圍涉及眾多行業(yè)以及各種類別的財(cái)政支出項(xiàng)目，如建筑工程、計(jì)算機(jī)技術(shù)等。目前審計(jì)人才的知識結(jié)構(gòu)比較單一，一專多能的復(fù)合型審計(jì)人才嚴(yán)重匱乏。審計(jì)行業(yè)的人力資源問題是一個需要社會廣泛關(guān)注的嚴(yán)肅問題。

（三）財(cái)政支出績效審計(jì)監(jiān)督與管理制度不夠完善

由于目前我國尚未建立起全方位的績效審計(jì)信息公示平臺和完善的監(jiān)督機(jī)制，公眾及上級機(jī)關(guān)對公共財(cái)政支出績效審計(jì)的監(jiān)督職能也是十分薄弱，盡管法律規(guī)定，無關(guān)國家機(jī)密的審計(jì)結(jié)果理當(dāng)依法進(jìn)行公開公示，但目前公眾能搜索到的審計(jì)結(jié)果屈指可數(shù)，僅能看到的一些績效審計(jì)報(bào)告，由于沒有和以前年度的參數(shù)或者標(biāo)準(zhǔn)參數(shù)對比，很多民眾并不能分辨出其績效審計(jì)結(jié)果代表了什么，導(dǎo)致公眾的監(jiān)督職能流于形式。同時，我國現(xiàn)行的審計(jì)體制決定了在公共財(cái)政資金的運(yùn)營過程中，政府所擁有的信息、知識和技術(shù)資源要遠(yuǎn)超公民和績效審計(jì)機(jī)構(gòu)。當(dāng)政府擁有較多的優(yōu)勢資源和控制權(quán)時會造成其行為存在著道德風(fēng)險，可能出現(xiàn)政府不顧公眾利益而盲目追求自身利益最大化的現(xiàn)象。

另外，我國績效審計(jì)工作的程序中弱化了審計(jì)后續(xù)整改這一環(huán)節(jié)，大部分審計(jì)工作都是以出具審計(jì)報(bào)告或者做出相關(guān)決定作為收工標(biāo)準(zhǔn)。后期被審計(jì)單位整改與否可能僅是口頭或電話反饋，并沒有真正引起重視，形成書面整改結(jié)果報(bào)告，問責(zé)制的缺乏會造成審計(jì)整改不到位，績效審計(jì)結(jié)果年年可能都是老問題。事實(shí)上，完整和規(guī)范的績效審計(jì)流程都包含有問題反饋、整改結(jié)果反饋，并且審計(jì)結(jié)束后被審計(jì)單位對于審計(jì)項(xiàng)目后續(xù)整改和審計(jì)單位的跟進(jìn)監(jiān)督應(yīng)該是進(jìn)行績效審計(jì)中最重要的一環(huán)。如何在查出問題后，實(shí)現(xiàn)真正解決，是提高績效審計(jì)質(zhì)量的一個關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。

四、對公共財(cái)政支出績效審計(jì)存在問題的改進(jìn)

由于我國審計(jì)資源匱乏，開展績效審計(jì)工作所需的人力及財(cái)力資源又比較多，結(jié)合我國國情，促進(jìn)財(cái)政支出績效審計(jì)經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性和公平性評價，將成為我國未來績效審計(jì)工作的核心。對此，本文提出如下改進(jìn)建議：

（一）完善我國公共財(cái)政支出績效審計(jì)法律制度

我國應(yīng)進(jìn)一步完善相關(guān)的法律體系，為開展財(cái)政支出績效審計(jì)工作提供制度保障。首先以法的形式明確績效審計(jì)工作的法律地位，使審計(jì)雙方都能認(rèn)識到公共財(cái)政資金支出績效審計(jì)工作的嚴(yán)肅性和重要性；其次在《審計(jì)法》中進(jìn)行原則性、指導(dǎo)性規(guī)定，要明確“績效”和“效益”“效率”的概念區(qū)分，對財(cái)政資金的績效審計(jì)工作進(jìn)行相應(yīng)指導(dǎo)，明確審計(jì)工作的內(nèi)容和流程；再次在《審計(jì)法實(shí)施條例》中，制定一般準(zhǔn)則和具體操作指南來指導(dǎo)績效審計(jì)工作的行為規(guī)范，以維護(hù)績效審計(jì)工作的權(quán)威性，使績效審計(jì)工作真正實(shí)現(xiàn)“有法可依”。

（二）提高審計(jì)人員整體素質(zhì)

審計(jì)工作要依靠審計(jì)人員來開展，這勢必對審計(jì)人員的工作能力有一定的要求。

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，政府財(cái)政支出項(xiàng)目名目繁多，績效審計(jì)范圍越來越廣泛，很多審計(jì)項(xiàng)目都是跨地區(qū)、跨行業(yè)，審計(jì)人員工作就不只是傳統(tǒng)意義上的會計(jì)、審計(jì)工作，復(fù)合型人才越來越受到歡迎。因此，在對審計(jì)人員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)時，應(yīng)因勢利導(dǎo)，促進(jìn)各級審計(jì)人員轉(zhuǎn)變觀念，強(qiáng)調(diào)未來審計(jì)人員素質(zhì)的提高路徑為在擁有高質(zhì)量的專業(yè)技術(shù)的基礎(chǔ)上，輔以工程、計(jì)算機(jī)、法律等其他方面的專業(yè)教育，全力打造高素質(zhì)的綜合型審計(jì)人才。同時，要注意績效審計(jì)隊(duì)伍的多元化組成，審計(jì)工作人員中不僅要有會計(jì)師、審計(jì)師，還應(yīng)有工程師、法律專家、計(jì)算機(jī)專家、經(jīng)濟(jì)學(xué)專家等其他學(xué)科專業(yè)人員，這樣才能勝任各種類型的績效審計(jì)工作，提高績效審計(jì)質(zhì)量。

（三）完善財(cái)政資金績效審計(jì)監(jiān)督與管理制度

在提高績效審計(jì)監(jiān)督職能時，要逐漸完善審計(jì)結(jié)果的公開公示體系。績效審計(jì)結(jié)果不僅向被審計(jì)單位、本級政府、上一級審計(jì)機(jī)關(guān)提交報(bào)告，還應(yīng)該向人大、政協(xié)、紀(jì)委等部門公開，在不涉及國家、行業(yè)秘密的前提下，增加向社會公眾公開的范圍，全方位、多角度進(jìn)行監(jiān)督，使審計(jì)結(jié)果更加透明化，進(jìn)而提高績效審計(jì)的質(zhì)量。

審計(jì)人員在進(jìn)行績效審計(jì)工作中，要堅(jiān)持全過程跟蹤審計(jì)。為便于績效審計(jì)的后續(xù)跟進(jìn)工作，促進(jìn)審計(jì)結(jié)果的利用率，管理部門和監(jiān)察部門應(yīng)當(dāng)及時將被審計(jì)單位的整改情況告知審計(jì)部門，以切實(shí)發(fā)揮績效審計(jì)提高資金使用效益的職能作用。審計(jì)人員在得到整改工作結(jié)果報(bào)告后，要不定期進(jìn)行抽檢，確保被審計(jì)對象真正進(jìn)行了整改。對績效審計(jì)的后續(xù)整改工作，要落實(shí)到單位負(fù)責(zé)人，實(shí)行“誰決策、誰負(fù)責(zé)”，對后續(xù)整改不配合、不支持的負(fù)責(zé)人，必要時可依法追究當(dāng)事人的責(zé)任。

五、研究結(jié)論

新時代、新形勢、新常態(tài)下，隨著我國公共財(cái)政支出規(guī)模的不斷增長和公民權(quán)利意識的增強(qiáng)，加強(qiáng)對財(cái)政支出的管理、提高公共財(cái)政支出的績效審計(jì)水平已顯得十分迫切。作為實(shí)踐性很強(qiáng)的活動，公共財(cái)政支出績效審計(jì)存在具體施行中缺乏法律指引、績效審計(jì)人力資源缺乏、監(jiān)督與管理制度不完善等問題，為此，需要不斷的探索解決，改進(jìn)公共財(cái)政支出績效審計(jì)中的不足，提高績效審計(jì)結(jié)果的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性和公平性，以提高政府公信力，維護(hù)公眾利益和社會的和平穩(wěn)定。