自收自支事業(yè)單位分類改革后內部控制存在的問題與對策探討
——以F省外事服務中心為例

□章昌源（高級會計師）（福建省外事服務中心 福建福州 350003）

F省外事服務中心（前身為F省外國機構服務中心）在二十幾年的發(fā)展過程中，在加強內部管理方面建立了不少的制度，促進了單位的發(fā)展。2013年與F省對外交流服務中心整合，完成了事業(yè)單位分類改革，但改革后內控建設還沒有完全整合，并沒有形成一套完整的內部控制體系，仍存在一些問題。

一、F省外事服務中心內部控制存在的問題

（一）對內控建設重視不夠，內控意識薄弱

長期以來，單位主要負責人由上級行政主管部門指派，對內控建設缺乏必要的了解，對內控重要性和現(xiàn)實意義認識不深，重視程度不夠。以為內控建設是財務部門的事情，甚至把財務制度與內控制度混為一談，在管理過程中建立了不少財務制度，以為建立完善財務制度就是建立完善內控制度了。單位員工對內控了解也甚少，內控文件只在財務部門傳達學習，單位大部分員工沒有看到國家出臺相關的內控文件，對內控了解甚少，單位對內控的宣傳也不夠，甚至個別員工認為內控會損害個人利益，因而對內控建設積極性不高，甚至有較大抵觸。

（二）尚未建立完整的內控體系

長期以來，單位根據(jù)國家法律法規(guī)，結合實際情況建立了一系列的財務制度，其中有涉及內控建設方面的，但不全面、不完善，尤其在業(yè)務流程方面的監(jiān)控還很欠缺，對下屬企業(yè)單位、全省各地市分支機構、廣州、北京辦事處的監(jiān)管還存在不少風險點。沒有把內控作為一項系統(tǒng)工程來統(tǒng)籌考慮，財務制度不能與業(yè)務部門的管理制度有效銜接，財務制度與部門管理制度各自為政，內控建設尚未形成完整的體系。

（三）預算管理制度不完善

按財政的要求，與財政有領撥款關系的事業(yè)單位都納入部門預算范圍，部門預算是單位內部控制的重要手段，但目前，預算管理還較薄弱，一是預算編制比較粗糙，編制方法不科學，沒有細化到具體項目，如編制經(jīng)營收入、經(jīng)營支出都沒有細化到具體項目，專項支出沒有細化項目等。二是預算執(zhí)行剛性不夠，沒有嚴格按預算批復執(zhí)行，預算調整追加還較為頻繁，隨意無序，造成預算編制和執(zhí)行“兩張皮”現(xiàn)象，削弱了預算的約束控制力。同時還存在無預算或超預算支出的現(xiàn)象。

（四）固定資產(chǎn)管理有待改善

固定資產(chǎn)管理還存在以下問題：資產(chǎn)配置不合理，日常管理還不規(guī)范，資產(chǎn)處置手續(xù)不齊，部分資產(chǎn)閑置、存在損失浪費現(xiàn)象，資產(chǎn)信息化管理還較弱。雖然在實行政府采購制度以后，在資產(chǎn)采購方面得到了加強，但后續(xù)管理仍存在一些問題，沒有持續(xù)堅持定期盤點制度，出入庫手續(xù)不齊，沒有專人管理，只是兼管，存在兼管人員素質不高，不能適應資產(chǎn)管理的需要。

（五）未建立內審機構

由于F省外事服務中心是于2013年由F省外國機構服務中心和F省對外交流服務中心合并整合后新設的事業(yè)單位，成立的時間很短，需要變更處理的事情很多，雖對單位領導和中層領導職數(shù)和內設機構作了調整，建立健全了財務機構，充實調整了財會工作人員，但還沒有建立內審機構的想法。

（六）未建立風險評估長效機制

長期以來，單位只重視財務管理，重視按照財政和上級主管規(guī)定的制度執(zhí)行，創(chuàng)新意識不強，內控意識薄弱，自我防范意識不高，自我約束機制不完善，未雨綢繆意識不強，遇到問題了才采取亡羊補牢措施，沒有建立風險評估長效機制。

（七）財務人員素質，還不能適應內控建設的需要

長期以來，單位財務人員總體素質不高，高學歷、高職稱的少，對外學習交流的少，知識面窄，經(jīng)驗不足，有的在一個崗位上工作十幾年，很少輪崗，雖然對本崗位工作較了解，但綜合素質不高，雖然每年參加繼續(xù)教育，也只是流于形式，業(yè)務水平長期停留在原有水平，缺乏對內控專業(yè)培訓，缺乏對新知識的把握和理解，風險防范意識不強，缺乏對違法違紀的鑒別和防范，因而容易出現(xiàn)偏差，甚至造成損失。

二、優(yōu)化單位內控的措施與建議

（一）提高單位負責人、職工對內控建設重要性的認識

單位負責人是單位的法人代表，要對單位的所有經(jīng)濟活動承擔主體責任，要親自領導開展內控建設，要對法人代表進行不定期集中培訓學習，使他們加深對內控建設的重要性和現(xiàn)實意義的認識，改變過去將預算控制當作內控控制的不當認識，實現(xiàn)“要我內控”到“我要內控”的轉變。另外，內控建設是一個復雜的工程，需要全員參與，也要加強對職工內控制度等方面的宣傳，通過集中學習、培訓、座談交流、制度上墻、內部網(wǎng)站宣傳內控制度等不同方式，做到員工人人知曉內控、參與內控，逐步形成單位領導負總責，上下聯(lián)動，人人參與，全員重視內控建設的良好環(huán)境。

（二）完善財務管理內控制度，實現(xiàn)業(yè)務流程全過程、全方位監(jiān)控，逐步形成一套完整的內部控制制度系統(tǒng)

1.完善財務管理制度和內部牽制制度。建立健全財務制度，明確職權和崗位分工，重大事項實行集體決策和會簽制度，按照錢賬分管原則，做到管賬的不管錢，管錢的不管賬，確保一個人不能辦理業(yè)務的全過程。重要財務崗位每3年輪崗一次。

2.完善業(yè)務流程全過程監(jiān)控，防范經(jīng)營風險。梳理各業(yè)務部門的業(yè)務流程，明確崗位職責，合理分工，在業(yè)務流程再造的基礎上，系統(tǒng)分析風險，確定風險點，采取風險應對策略，優(yōu)化措施的制定，實現(xiàn)嚴密的財務流程審批制度，發(fā)揮會計系統(tǒng)的程序控制作用，按照制衡性原則，落實不相容崗位相互分離，重要崗位定期輪崗，明確職責分工、確定業(yè)務流程，做到相互制約和相互監(jiān)督，將風險防范貫穿于財務管理工作的始終，簽訂合同、業(yè)務談判保證至少兩名工作人員共同參與。同時通過規(guī)范的流程杜絕人情等因素的干擾，防范風險。將業(yè)務部門的風險防控與財務制度對接，融入到單位整個內控體系當中。

3.完善下屬企業(yè)和外地分支機構、服務處的監(jiān)管。對下屬企業(yè)實行集中式財務管理，法人代表由事業(yè)單位領導班子成員擔任，取消擔保權、貸款權、對外投資權，按照全面預算的額度要求管好現(xiàn)有資產(chǎn)，實現(xiàn)利潤最大化。對外地分支機構、服務處指定負責人管理，其他人員都要聽從負責人的管理和安排；開展業(yè)務現(xiàn)金收入當天解入銀行，填寫當天業(yè)務與現(xiàn)金業(yè)務日報表上傳事業(yè)單位對口業(yè)務部門，與總部日日對賬，并通過制度規(guī)定限制工作人員與代辦機構有利益往來，防止私相授受，損公肥私。

（三）完善預算管理控制

預算管理是事業(yè)單位管理的核心，在將單位全部收支納入預算編制范疇的基礎上，進一步強化部門預算的約束機制，一是成立專門的預算管理組織，由單位負責人任組長，由財務、辦公室、黨辦、紀檢、人事等部門共同組成，形成單位負責人牽頭負責，其他各部門協(xié)調配合的組織機制，確保財務部門與業(yè)務部門及時溝通，避免預算編制與預算執(zhí)行、預算管理與資產(chǎn)管理等脫節(jié)。二是建立健全預算制度，對預算的編制、審批、執(zhí)行、調整、決算與評價等做出具體的規(guī)定。在預算編制環(huán)節(jié)，在實施綜合財政預算的基礎上，改變“基數(shù)加增長”的預算編制方法，做到零基預算和細化預算，做到程序規(guī)范、方法科學、編制及時、內容完整、項目細化、數(shù)據(jù)準確；各種專項資金要盡量細化到具體項目。在預算執(zhí)行環(huán)節(jié)，強化預算的剛性約束，嚴格按照批復的預算執(zhí)行，防止相互擠占，防止“重編制、輕執(zhí)行”，隨意調整追加預算以及超預算、擴大預算范圍等行為的發(fā)生。在預算執(zhí)行末期，通過編制決算報表，推進預算績效考評和獎懲機制，分析預算完成的程度，根據(jù)考評結果，對嚴格依照預算執(zhí)行的予以表彰，使責、權、利有機地統(tǒng)一起來，對執(zhí)行差異較大的提出整改，績效考評的執(zhí)行，保證了預算的有效執(zhí)行，確保預算資金的使用效率。

（四）健全固定資產(chǎn)的日常管理制度和定期清查機制

1.充實調整資產(chǎn)管理人員，健全固定資產(chǎn)的日常管理制度。加強固定資產(chǎn)日常管理，明確單位負責人、資產(chǎn)管理、財務、技術和使用等相關部門及工作人員的職責權限，加強固定資產(chǎn)的購置、驗收、領用、調撥、維護、處置、出租、出借等日常管理和監(jiān)督檢查，完善資產(chǎn)入庫、出庫手續(xù)，對整合后所有資產(chǎn)包括下屬企業(yè)單位的資產(chǎn)進行重新登記，建立資產(chǎn)卡片，對所有資產(chǎn)粘貼條形碼標簽，及時登記資產(chǎn)的增減變化情況，實行動態(tài)管理，完善資產(chǎn)的信息化管理，做到一物一卡一碼，做到物、卡、賬的統(tǒng)一，確保賬賬、賬卡、賬實相符。

2.建立定期盤點清查制度。每年年終，規(guī)定由資產(chǎn)管理部門牽頭，財務部門、資產(chǎn)使用部門配合，對單位固定資產(chǎn)進行定期清查盤點，形成制度化、常態(tài)化機制。

3.完善資產(chǎn)配置管理，建立調劑機制，提高使用效率。嚴把資產(chǎn)的“入口關”，對已制定配置標準的，嚴格按照標準配置。盡快建立部門各事業(yè)單位和下屬企業(yè)單位之間資產(chǎn)調劑使用制度，逐步建立各事業(yè)單位和企業(yè)單位之間超標準配置、長期閑置資產(chǎn)的調劑制度，調劑不同單位余缺，加強和規(guī)范對所辦下屬企業(yè)單位資產(chǎn)的監(jiān)管，與所辦企業(yè)建立以資本為紐帶的產(chǎn)權關系，防止資產(chǎn)流失。

4.切實把好資產(chǎn)“出口關”，加強資產(chǎn)的處置管理。遵循公開、公平、公正原則，按照規(guī)定程序進行資產(chǎn)評估，并通過拍賣、招投標等公開進場交易方式積極處置閑置資產(chǎn)，回收資金。

5.加強資產(chǎn)管理的信息系統(tǒng)建設。隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”和信息技術的發(fā)展，我國已進入大數(shù)據(jù)時代，要適應形勢，加強固定資產(chǎn)的信息化系統(tǒng)建設，借助辦公自動化系統(tǒng)與財務固定資產(chǎn)管理軟件的對接，實現(xiàn)各類數(shù)據(jù)資源的共享，對資產(chǎn)進行實時管理，隨時掌握存量和分布情況，實現(xiàn)資產(chǎn)管理業(yè)務的規(guī)范化、流程化、網(wǎng)絡化，有效提高資產(chǎn)的管理效率。

（五）設立內審機構

內審機構是單位內部控制的再監(jiān)督，建立內審機構十分必要。一是建議設立獨立的審計機構，內審機構直接歸單位主要負責人領導，與單位財務部、辦公室平行設置，不隸屬于單位的內設機構。工作人員也是單獨聘任，不隸屬單位任何部門。二是建立完善內部審計流程，積極引入審計新方法、新技術，提高工作效率。三是加強對內部審計人員的培訓，加強法律法規(guī)的培訓，培養(yǎng)政治嚴明、廉潔自律、業(yè)務精通的專業(yè)審計人才。四是通過內審，發(fā)現(xiàn)漏洞和隱患，針對薄弱環(huán)節(jié)，制定改進措施，防微杜漸，把風險消滅在萌芽狀態(tài)。

（六）建立風險評估機制，逐步建立長效機制

定期對單位的經(jīng)濟活動進行全面、系統(tǒng)和客觀的風險評估，明確業(yè)務風險點，形成風險點清單，采取各種方法管理單位經(jīng)濟活動，從而給單位減少損失。風險評估至少每年進行一次，對單位外部環(huán)境、經(jīng)濟活動或管理要求發(fā)生重大變化的，進行評估，減少風險發(fā)生幾率。

（七）提高財務人員素質，適應內控建設的需要

內部控制建設是一項復雜的系統(tǒng)工程，財務人員作為單位內控的主要組織者，要具備較高的素質，不僅要求專業(yè)技術性強，而且法律性和政策性也要強，還必須具備較高的職業(yè)道德水準。要加強職業(yè)道德和業(yè)務培訓，要定期組織財務人員進行內控知識的專業(yè)培訓，熟悉內控的基本理論和方法，熟悉單位的業(yè)務流程，尤其是內控關鍵風險點的識別和控制，樹立較強的風險防范意識，為建立健全單位內控建設提供重要的人力支撐。