完善少數(shù)民族地區(qū)財(cái)政監(jiān)管路徑探討
——以精準(zhǔn)扶貧資金監(jiān)管為例

□朱建永（西藏民族大學(xué) 陜西咸陽(yáng) 712082）

一、引言

全民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果是我黨長(zhǎng)期以來(lái)一直踐行的執(zhí)政理念，近年來(lái)隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得的巨大成就，政府也加快了社會(huì)保障體系的建設(shè)，尤其是加大了對(duì)貧困地區(qū)的扶持力度。作為貧困人口的主要聚集地，少數(shù)民族地區(qū)一直是國(guó)家扶貧工作的重點(diǎn)。2013年，習(xí)近平總書(shū)記在對(duì)湘西少數(shù)民族貧困地區(qū)進(jìn)行考查時(shí)，針對(duì)原先粗放式扶貧低質(zhì)低效的“頑疾”，首次提出了精準(zhǔn)扶貧的理念，并在之后的數(shù)次重要場(chǎng)合對(duì)精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵做出了闡釋?zhuān)瑸樾聲r(shí)期少數(shù)民族地區(qū)扶貧工作指明了道路。精準(zhǔn)扶貧工作開(kāi)展幾年來(lái)，取得了相當(dāng)大的成果，但同時(shí)也應(yīng)該看到由于監(jiān)管體系不健全，導(dǎo)致在精準(zhǔn)扶貧資金使用和管理中出現(xiàn)了資金挪用、資金管理混亂等諸多問(wèn)題，極大地影響了國(guó)家扶貧政策的落實(shí)和扶貧工作的效果。加強(qiáng)對(duì)精準(zhǔn)扶貧資金的監(jiān)管，讓扶貧項(xiàng)目真正地落到實(shí)處、收到成效，已經(jīng)成為了當(dāng)下扶貧工作中亟待解決的問(wèn)題。此外，精準(zhǔn)扶貧資金使用管理中存在的問(wèn)題，在少數(shù)民族地區(qū)的其他財(cái)政事務(wù)中也普遍存在，因此，健全精準(zhǔn)扶貧資金的監(jiān)管體系對(duì)于完善少數(shù)民族財(cái)政監(jiān)管路徑具有很強(qiáng)的參考意義。

二、當(dāng)前少數(shù)民族精準(zhǔn)扶貧資金使用管理存在的漏洞

近年來(lái)，隨著國(guó)家對(duì)少數(shù)民族貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重視，政府加大了對(duì)少數(shù)民族貧困人口的扶持力度，精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目的數(shù)量和規(guī)模得到了快速的增長(zhǎng)。在實(shí)際的精準(zhǔn)扶貧工作中，一方面由于扶貧資金量大、面廣、點(diǎn)多、線長(zhǎng)，本身就難于監(jiān)管，另一方面也由于當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧資金的監(jiān)管體系尚不完善，使得精準(zhǔn)扶貧資金的使用管理中出現(xiàn)了諸多問(wèn)題。

（一）部分扶貧項(xiàng)目出現(xiàn)資金留置，影響扶貧資金的使用效益

在少數(shù)民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧工作中，部分扶貧項(xiàng)目會(huì)出現(xiàn)資金留置的情況，對(duì)扶貧資金的使用效益產(chǎn)生負(fù)面影響。扶貧資金留置主要是由以下幾種情形造成的。第一，有些扶貧項(xiàng)目的前期選取論證工作做得不系統(tǒng)、不全面，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)地開(kāi)展時(shí)難于推進(jìn)。第二，有些扶貧項(xiàng)目在實(shí)施階段執(zhí)行不力、進(jìn)展不及預(yù)期，從而導(dǎo)致資金留置現(xiàn)象產(chǎn)生。第三，有些扶貧項(xiàng)目在制定預(yù)案時(shí)沒(méi)有考慮到資金結(jié)余的情況，導(dǎo)致項(xiàng)目結(jié)束出現(xiàn)結(jié)余時(shí)，對(duì)結(jié)余資金未能做及時(shí)地安排造成資金留置。

（二）政策落實(shí)不到位，擅自改變扶貧資金用途

為了確保精準(zhǔn)扶貧資金真正地用于扶貧，國(guó)家相關(guān)部門(mén)相繼出臺(tái)了一系列規(guī)章制度和管理辦法，對(duì)精準(zhǔn)扶貧資金的用途做了嚴(yán)格的限定，但在實(shí)際的扶貧工作中，擅自改變精準(zhǔn)扶貧資金用途的現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生。主要體現(xiàn)在有些精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目在資金使用過(guò)程中未嚴(yán)格按照項(xiàng)目計(jì)劃書(shū)中的內(nèi)容實(shí)施，擅自擴(kuò)大扶貧資金的使用范圍，甚至應(yīng)用到與扶貧毫無(wú)關(guān)系的項(xiàng)目上，還有些當(dāng)?shù)卣米詫?guó)家劃撥的用于扶助貧困農(nóng)戶的貼息貸款貸給了當(dāng)?shù)仄渌钠笫聵I(yè)單位，嚴(yán)重影響了國(guó)家扶貧政策的落實(shí)。

（三）資金使用監(jiān)管不力，挪用套取現(xiàn)象頻發(fā)

由于當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧資金的監(jiān)管體系并不完善，導(dǎo)致扶貧資金被挪用套取現(xiàn)象頻發(fā)。主要體現(xiàn)為：一是有些當(dāng)?shù)卣诰珳?zhǔn)扶貧資金到位后并沒(méi)有應(yīng)用到扶貧項(xiàng)目中，而是私自截留用于行政支出、債務(wù)償還或者其他方面。二是有些扶貧項(xiàng)目管理單位通過(guò)虛假報(bào)賬等方式套取扶貧資金，甚至直接少發(fā)或者不發(fā)，將扶貧資金中飽私囊、侵占貪污。三是有些當(dāng)?shù)卣笤觳牧?、虛?gòu)扶貧項(xiàng)目，騙取中央的扶貧資金。

（四）扶貧工程監(jiān)管不到位，扶貧資金管理制度存在缺陷

在扶貧工程監(jiān)管方面，由于扶貧項(xiàng)目面廣點(diǎn)多，其中包含的很多扶貧工程規(guī)模都比較小，這些工程具體到實(shí)施層面，人為決策因素干擾很多，使得監(jiān)管難度大大增加。另外，由于監(jiān)管不可能做到面面俱到，造成有些扶貧項(xiàng)目的真實(shí)工程量數(shù)據(jù)難于準(zhǔn)確獲取，虛報(bào)工程量的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。在扶貧資金的管理方面，一個(gè)突出的問(wèn)題就是扶貧項(xiàng)目的監(jiān)督管理與財(cái)務(wù)審核的脫節(jié)，當(dāng)前扶貧項(xiàng)目實(shí)施階段的監(jiān)督管理工作主要是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)的，財(cái)務(wù)審核工作則由縣級(jí)財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)，這種不協(xié)同使得縣級(jí)財(cái)務(wù)部門(mén)難以對(duì)財(cái)務(wù)單據(jù)以及資金使用的真實(shí)性進(jìn)行審核。此外，扶貧資金報(bào)賬制度也存在著很多需要進(jìn)一步完善的地方。

三、健全少數(shù)民族精準(zhǔn)扶貧資金監(jiān)管體制的政策建議

（一）加強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目公開(kāi)，提高精準(zhǔn)扶貧工作透明度

對(duì)精準(zhǔn)扶貧資金的監(jiān)管，光靠體制內(nèi)由上而下的檢查監(jiān)督還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，要做好監(jiān)管工作，就必須充分調(diào)動(dòng)社會(huì)監(jiān)督的力量，通過(guò)完善公示制度，提高精準(zhǔn)扶貧工作的公開(kāi)度和透明度，讓廣大基層民眾能夠?qū)Ψ鲐氻?xiàng)目獲得清晰全面的了解，一方面能夠有效約束當(dāng)?shù)卣畬?duì)扶貧資金的使用，另一方面也有利于廣泛的社會(huì)監(jiān)督力量的形成。具體可以從以下幾個(gè)方面入手，首先，在公示的內(nèi)容方面，不能是泛泛地將扶貧文件拿出展示，而要做到簡(jiǎn)化形式、突出重點(diǎn)，對(duì)貧困地區(qū)群眾真正關(guān)心的扶貧項(xiàng)目金額、惠及群眾名單、項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度、執(zhí)行期限等進(jìn)行全面詳盡的介紹。其次，在公示的范圍方面，要充分考慮到少數(shù)民族地區(qū)地理?xiàng)l件以及交通通訊條件的限制，在一般地區(qū)省、市、縣逐級(jí)公示的基礎(chǔ)上，將公示的范圍擴(kuò)展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及村組，以確保貧困地區(qū)群眾能夠方便地了解到扶貧項(xiàng)目的具體情況。再次，公示形式要因地制宜、勇于創(chuàng)新，公告形式不能只是簡(jiǎn)單地張貼在政府公告欄里，掛在政府工作網(wǎng)站上，也可以借助微博、微信公眾號(hào)等時(shí)下流行的通訊交流工具，以方便人們獲取扶貧信息，提高扶貧工作的透明度，同時(shí)也要考慮到少數(shù)民族地區(qū)的實(shí)際狀況，如語(yǔ)言障礙、群眾受教育程度不高等，靈活地選取公示形式。

（二）健全精準(zhǔn)扶貧資金審計(jì)監(jiān)督體系，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題

審計(jì)作為國(guó)家公共財(cái)政監(jiān)管中的重要一環(huán)，能夠有效保障財(cái)政資金使用的合規(guī)性，及時(shí)發(fā)現(xiàn)財(cái)政資金使用管理中存在的問(wèn)題，維持國(guó)家財(cái)政體系的健康運(yùn)行，促進(jìn)廉潔自律執(zhí)政氛圍的形成。對(duì)精準(zhǔn)扶貧資金的監(jiān)管，也要充分重視審計(jì)的作用，審計(jì)部門(mén)要嚴(yán)格按照國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)的要求，對(duì)精準(zhǔn)扶貧資金的使用進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致的審查監(jiān)督，做好公共資金“守護(hù)者”的角色。通過(guò)全面深入的審計(jì)，一方面檢查政府扶貧工作的進(jìn)展以及扶貧資金的使用情況，保障國(guó)家扶貧政策的落實(shí)，促進(jìn)扶貧資金使用的規(guī)范性，另一方面揭示和反映扶貧資金管理中面臨的潛在風(fēng)險(xiǎn)和制度漏洞，及時(shí)發(fā)現(xiàn)扶貧資金使用中存在的問(wèn)題，尤其是要揭露和查處資金挪用、貪污腐敗等重大違規(guī)違法行為，確保扶貧資金使用合法合規(guī)。對(duì)于審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，要及時(shí)向上級(jí)反映、向社會(huì)公開(kāi)，根據(jù)問(wèn)題的嚴(yán)重性給出相應(yīng)的整改建議，并建立問(wèn)題跟蹤反饋體系，責(zé)成存在問(wèn)題的單位及時(shí)反饋整改意見(jiàn)的落實(shí)情況，促進(jìn)問(wèn)題的快速解決。

（三）強(qiáng)化檢察部門(mén)監(jiān)督職能，加大精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪查處力度

隨著近年來(lái)國(guó)家扶貧力度的加大，扶貧項(xiàng)目的種類(lèi)不斷增加，扶貧項(xiàng)目的金額也逐年攀升，在幫助越來(lái)越多的貧困地區(qū)群眾脫貧的同時(shí)，與之不和諧的是扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)域的職務(wù)犯罪也呈現(xiàn)出高發(fā)趨勢(shì)。私自挪用、造假侵吞、扣發(fā)貪污等職務(wù)犯罪在少數(shù)民族精準(zhǔn)扶貧工作中也屢見(jiàn)不鮮。面對(duì)當(dāng)前的形勢(shì)，檢察部門(mén)要立足自身職能，加強(qiáng)對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)域職務(wù)犯罪的查處力度，為扶貧政策的落實(shí)提供有力的司法保障，確保扶貧資金真正地發(fā)放到貧困群眾手中。首先，對(duì)于扶貧資金使用管理中出現(xiàn)的重大案件，檢察部門(mén)要重拳出擊、嚴(yán)肅處理，對(duì)違法分子起到震懾作用，堅(jiān)決遏制扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)域貪污侵占風(fēng)氣的形成。其次，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組層面的窩案串案問(wèn)題，檢察部門(mén)要加強(qiáng)同其他扶貧部門(mén)的信息共享，加強(qiáng)對(duì)扶貧對(duì)象的實(shí)地走訪，盯住基層，嚴(yán)懲“蠅貪”“蟻貪”，做好扶貧資金“最后一公里”的監(jiān)督。再次，要加強(qiáng)扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)域職務(wù)犯罪的預(yù)防工作，通過(guò)法治宣傳、警示教育等方式讓扶貧資金管理人員樹(shù)立牢固的法制觀念，將職務(wù)犯罪扼殺在萌芽階段。此外，檢察部門(mén)也要根據(jù)案件中反映出的扶貧資金管理中存在的制度漏洞，積極地向相關(guān)部門(mén)提出預(yù)防和改善建議，以推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧資金管理制度的健全和完善。

（四）強(qiáng)化責(zé)任追究，構(gòu)建齊抓共管的工作格局

各級(jí)政府及相關(guān)部門(mén)要充分重視扶貧資金的監(jiān)管工作，由上而下地明確責(zé)任主體，強(qiáng)化責(zé)任追究。各級(jí)政府的最高領(lǐng)導(dǎo)作為監(jiān)管首要責(zé)任人要發(fā)揮帶頭作用，其他相關(guān)部門(mén)也要立足自身監(jiān)管職責(zé)恪盡職守、相互配合，構(gòu)建齊抓共管的工作格局，確保精準(zhǔn)扶貧資金在陽(yáng)光下運(yùn)行。