保障性安居工程政策跟蹤審計問題研究

□ （南京審計大學(xué)江蘇南京210000）

“十一五”期間，我國為了改善民生，解決人民住房難的問題，提出大力發(fā)展保障房制度。保障性住房作為國家規(guī)劃性項目，其政策的制定和執(zhí)行效果受到政府和廣大人民的關(guān)注。“十二五”規(guī)劃提出建設(shè)城鎮(zhèn)保障房（含棚戶區(qū)改造住房）3 600萬套 （戶），到2015年全國保障房覆蓋面達(dá)20%左右。2013年習(xí)近平總書記在中共中央政治局第十次集體學(xué)習(xí)時強(qiáng)調(diào)，要加快推進(jìn)住房保障和供應(yīng)體系建設(shè)，不斷實現(xiàn)全體人民住有所居的目標(biāo)。目前，保障性安居工程政策落實情況仍有待加強(qiáng)。我們應(yīng)總結(jié)之前保障性安居工程政策審計經(jīng)驗，創(chuàng)新審計思路和方法，更好地為“十三五”服務(wù)，促進(jìn)保障性安居工程政策順利實施。

一、保障性安居工程政策跟蹤審計存在的問題

完善住房保障體系，有利于改善民生，促進(jìn)社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但保障性安居工程政策的制定及執(zhí)行在給社會帶來利益的同時也給審計機(jī)關(guān)提出了全新的挑戰(zhàn)。

（一）屢審屢犯，審計整改不到位

從A市保障性安居工程政策的持續(xù)跟蹤審計和審計署近年來保障性安居工程審計結(jié)果數(shù)據(jù)可以看出，受惠對象審核不嚴(yán)，部分家庭不符條件享受補(bǔ)貼、違規(guī)出售或使用保障性住房，挪用保障性安居工程專項資金等問題每年都會重復(fù)出現(xiàn)，審計整改不充分。究其原因，主要有以下幾點(diǎn)：

1.審計缺乏權(quán)威性。目前我國審計機(jī)關(guān)主要是發(fā)揮監(jiān)督檢查作用，對發(fā)現(xiàn)的問題大多是移送處理，只有少數(shù)情況才具有處理處罰權(quán)，且權(quán)力極其有限，如對發(fā)現(xiàn)的本級各部門(含直屬單位)和下一級政府違反預(yù)算的行為或者其他違反國家規(guī)定的財政收支行為，審計機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，區(qū)別情況有如下處理權(quán)：責(zé)令限期繳納應(yīng)當(dāng)上繳的款項、責(zé)令限期退還被侵占的國有資產(chǎn)、責(zé)令限期退還違法所得、責(zé)令按照國家統(tǒng)一的會計制度的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理、其他處理措施；按不同情況有如下處罰權(quán)：警告、通報批評，罰款，沒收違法所得，依法采取的其他處罰措施。同時根據(jù)《審計法實施條例》，審計機(jī)關(guān)只有在有關(guān)法律、行政法規(guī)沒有處罰規(guī)定的情況下，才能行使處罰權(quán)。由此可以看出，我國審計機(jī)關(guān)對發(fā)現(xiàn)問題的處理處罰權(quán)限有限，力度不足，不能很好地保證審計發(fā)現(xiàn)的問題得到有效整改，且因為不具有強(qiáng)有效的處理處罰權(quán)，審計機(jī)關(guān)對被審計單位而言缺乏威懾性，不利于審計工作的開展和審計發(fā)現(xiàn)問題的整改，也不利于審計建議的順利執(zhí)行。

2.審計缺乏獨(dú)立性。我國的審計機(jī)關(guān)實行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，對本級人民政府和上一級審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報告工作。由于地方審計機(jī)關(guān)與同級政府的相關(guān)部門之間具有高度的利益關(guān)系，有可能會導(dǎo)致審計機(jī)關(guān)為維護(hù)被審計單位而編制不實的審計報告，或?qū)е聦徲嫏C(jī)關(guān)因自身獨(dú)立性的嚴(yán)重缺失而做出有失公允的審計報告。

（二）審計人員素質(zhì)有待提高

對于剛剛進(jìn)入審計系統(tǒng)的審計人員而言，他們掌握先進(jìn)完備的審計理論知識，但審計實踐操作有所欠缺，而對于已在審計系統(tǒng)任職幾十年的審計專家而言，他們具備豐富的審計經(jīng)驗，能靈活運(yùn)用多種傳統(tǒng)審計方法，但往往吸收新知識新方法的能力不足，隨著社會科技的快速進(jìn)步，審計數(shù)據(jù)成幾何倍數(shù)增加，僅僅依靠傳統(tǒng)審計技術(shù)已經(jīng)無法快速有效地完成審計工作。另外，無論是新生代的審計新人，還是老一輩的審計專家，他們所具有的知識都以審計和會計知識為主，而政策跟蹤審計，不僅要求審計人員對政策有深刻的了解，還要求審計人員掌握政策相關(guān)知識，如熟悉相關(guān)法律法規(guī)，了解工程項目建設(shè)知識，能熟練操作各種計算機(jī)軟件等，這就要求審計人員能持續(xù)學(xué)習(xí)，更新自身知識體系，以滿足審計需要。

除了審計人員專業(yè)素質(zhì)有待提高外，還應(yīng)加強(qiáng)審計人員道德素養(yǎng)。目前我國保障性安居工程政策跟蹤審計涉及面廣，審計持續(xù)時間長，審計人員長期參與某一項目各個環(huán)節(jié)，也因此與被審計單位各方面人員保持長期聯(lián)系，最終可能影響審計人員做出客觀公正的審計評價。另外，有些審計人員無法抵制被審計單位的金錢誘惑，合謀舞弊，嚴(yán)重影響我國保障性安居工程政策的有效落實。

（三）審計范圍廣，難以把握成本與效益原則

我國保障性安居工程政策跟蹤審計涉及面廣，涉及審計內(nèi)容眾多，要對包括公共租賃住房、限價房、經(jīng)濟(jì)適用房以及棚戶區(qū)改造等各類保障性住房項目建設(shè)、資金使用以及住房分配等問題進(jìn)行持續(xù)跟蹤審計，由于審計成本較高，審計力量嚴(yán)重不足，影響了審計工作效率。為此，審計人員除了提升自身審計能力外，還應(yīng)權(quán)衡審計成本與效益原則。實際業(yè)務(wù)操作中，因財政資金有限，審計人員大多會選擇抽樣檢查的審計方法，但審計抽樣范圍的確定很難把握。如A市每年新開工和建成的保障性住房約2萬套，涉及全市十一個區(qū)共X戶家庭，審計對象規(guī)模龐大，如何確定樣本規(guī)模，使其滿足審計需要，保證審計人員得出可靠的審計結(jié)論是一個需要深入研究的問題。目前，各審計機(jī)關(guān)在有限的時間和成本內(nèi)，大多會從整體層面進(jìn)行審計，得出的審計結(jié)論也是比較宏觀的，缺少對審計項目深入細(xì)致的調(diào)查檢驗，影響政策跟蹤審計結(jié)果。

（四）審計對象眾多，責(zé)任劃分不清，審計工作開展困難

我國保障性安居工程涉及住房保障部門、財政部門、項目建設(shè)單位、房屋管理部門、民政部門、國土部門等政府機(jī)構(gòu)。審計人員在調(diào)查取證中，往往要搜集大量數(shù)據(jù)來進(jìn)行檢驗，而這些數(shù)據(jù)往往涉及部門眾多。如為調(diào)查A市2017年項目建設(shè)情況，首先需要搜集A市各地區(qū)住房建設(shè)進(jìn)度資料才能進(jìn)一步驗證，但因為該建設(shè)進(jìn)度資料涉及全市十幾個區(qū)域和不同部門，需經(jīng)底層建設(shè)單位逐一統(tǒng)計上報匯總，最終交到審計人員手中時已經(jīng)過各層級單位和漫長的時間，而數(shù)據(jù)的層層匯總，也嚴(yán)重削弱了數(shù)據(jù)的真實性，影響了審計人員的工作效率和工作進(jìn)度。另外，因索要數(shù)據(jù)涉及部門眾多，審計人員需不斷協(xié)調(diào)不同被審計單位。如有的審計人員為核實相關(guān)數(shù)據(jù)，將資料送達(dá)住房保障部門，由其予以核對。但住房保障部門聲稱家庭貧困情況的衡量不屬于其管轄范圍，應(yīng)向民政部門予以核對。而當(dāng)審計人員尋找民政部門相關(guān)人員后，得到的卻是該任務(wù)由住房保障部門負(fù)責(zé)。在了解相關(guān)責(zé)任分配制度后，審計人員只能尋求折中的辦法，由民政部門協(xié)助住房保障部門進(jìn)行數(shù)據(jù)的核對，最終在索要數(shù)據(jù)時，兩部門均相互推諉，經(jīng)過較長時間才能完成此項數(shù)據(jù)的核對，增加了審計調(diào)查取證的難度，嚴(yán)重影響審計效率。

（五）缺少必要的法律依據(jù)

國家的平穩(wěn)運(yùn)行與長治久安離不開完備的法律體系，國家審計機(jī)關(guān)工作的開展更需要法律的支持。1994年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，這是我國最早的保障性安居工程規(guī)范性文件，主要強(qiáng)調(diào)了保障性安居工程建設(shè)的重要性，雖然在之后也陸續(xù)出臺了各種關(guān)于保障性安居工程的政策文件，對保障性安居工程的建設(shè)、資金使用、住房分配管理做出了相關(guān)的規(guī)定，但始終缺少相應(yīng)的法律文件，在我國審計法中也沒有明確保障性安居工程審計方面的規(guī)定，僅有一些國家部委發(fā)布的暫行辦法、管理條例和指導(dǎo)意見，導(dǎo)致審計人員在執(zhí)行審計工作時可以依據(jù)的內(nèi)容十分有限。而且我國保障性安居工程政策的制定還在不斷完善中，政策相對穩(wěn)定的時間不足，沒有具體的法律依據(jù)，會導(dǎo)致審計人員難以有效評估政策執(zhí)行效果，不僅加大了審計風(fēng)險，也會使審計人員在審計工作中頻繁地依賴主觀判斷來定性某項審計內(nèi)容，嚴(yán)重削弱了審計結(jié)果的客觀公正性。在審計組進(jìn)行問題的定性和處理處罰時，因為缺少必要的法律文件，而常常處于被動狀態(tài)。

二、加強(qiáng)保障性安居工程政策跟蹤審計的對策

（一）建立完善的法律體系

法律是國家平穩(wěn)運(yùn)行必不可少的一部分，任何組織和個人都必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動，審計也不例外。法律為保障性安居工程政策跟蹤審計提供依據(jù)，是審計人員可以依靠的基礎(chǔ)。建立并完善相關(guān)法律，可以使審計定性有法可依，使審計人員在與被審單位溝通交流時有理有據(jù)，從而能更有效地完成審計工作。建立健全相關(guān)的法律制度，也是規(guī)范審計行為的手段之一。審計人員在進(jìn)行審計工作中，存在過于主觀判斷和定性的行為，若制定完善有效的審計準(zhǔn)則，使審計人員在履行職責(zé)時嚴(yán)格遵守，不僅能很大程度上規(guī)避審計風(fēng)險，還能規(guī)范審計人員行為，提高審計效率，充分發(fā)揮審計的作用。

因此，我國應(yīng)建立完善以下法律：（1）建立健全保障性安居工程政策法律體系。以法律的形式，對保障性安居工程政策的項目建設(shè)、資金使用、保障性住房分配、補(bǔ)貼發(fā)放、土地劃撥以及棚戶區(qū)改造等各個方面做出詳細(xì)的規(guī)定，保證保障性安居工程政策執(zhí)行中的規(guī)范性，促進(jìn)政策的有效實施，減少跟蹤審計的工作難度。（2）完善《審計法》、審計準(zhǔn)則中關(guān)于保障性安居工程政策跟蹤審計相關(guān)的法律條文。對保障性安居工程政策跟蹤審計中的財政資金審計、項目建設(shè)審計以及住房分配管理審計做出詳細(xì)的規(guī)定，使審計人員有法可依，并提高保障性安居工程政策跟蹤審計的強(qiáng)制力，使審計工作開展更加便利。

（二）加強(qiáng)審計人員素質(zhì)建設(shè)

審計人員是政策跟蹤審計工作的主要執(zhí)行者，其個人能力高低直接關(guān)系到審計效果的優(yōu)劣。因此加強(qiáng)審計人員素質(zhì)建設(shè)，是提高保障性安居工程政策跟蹤審計一個必不可少的環(huán)節(jié)。審計機(jī)關(guān)應(yīng)在審計人員選拔、培訓(xùn)和考核等各個流程給予足夠的重視。

在審計人員選拔階段，審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制定一套標(biāo)準(zhǔn)的用人標(biāo)準(zhǔn)和選拔機(jī)制，選擇符合要求且高素質(zhì)的審計人員。當(dāng)組建保障性安居工程政策跟蹤審計項目小組時，應(yīng)結(jié)合保障性安居工程政策執(zhí)行的現(xiàn)狀和特點(diǎn)，按照年齡、職位高低、專業(yè)技能和審計組人員數(shù)量等方面綜合考慮。保障性安居工程政策跟蹤審計任務(wù)重、時間長，審計小組應(yīng)配備足夠數(shù)量且較年輕的審計成員，以滿足大量長期高強(qiáng)度工作的要求。保障性安居工程政策的多領(lǐng)域特點(diǎn)要求審計組成員應(yīng)包括審計、會計、工程施工、計算機(jī)、法律等各個專業(yè)的人才，并要求審計組配備具有權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)人才，以便靈活協(xié)調(diào)各方面的工作，促進(jìn)合作，提高審計效率和效果。另外，當(dāng)審計工作中遇到比較專業(yè)的難題時，審計組可以適當(dāng)考慮招聘社會上相關(guān)專業(yè)人員予以支持。

審計技術(shù)與方法是在不斷進(jìn)步和發(fā)展的，保障性安居工程政策執(zhí)行的方式方法也在不斷改進(jìn)，審計人員應(yīng)不斷加強(qiáng)學(xué)習(xí)，以滿足審計工作的需要。為此，審計機(jī)關(guān)應(yīng)該為審計人員制定長期的學(xué)習(xí)計劃，并定期安排專家進(jìn)行授課，同時應(yīng)定期安排審計人員參加各種培訓(xùn)活動。另外，審計人員也應(yīng)針對自己的不足，靈活安排空余時間加強(qiáng)相關(guān)知識的學(xué)習(xí)?？梢酝ㄟ^網(wǎng)絡(luò)課程學(xué)習(xí)或資格考試、職稱考試的方式及時掌握最新的政策法規(guī)、方式方法，提升自身素質(zhì)。除了加強(qiáng)審計人員技能知識方面的培訓(xùn)外，審計機(jī)關(guān)也應(yīng)該重視審計人員的道德素質(zhì)教育，謹(jǐn)防審計過程中出現(xiàn)受賄包庇行為?？梢远ㄆ陂_展職業(yè)道德教育和保密培訓(xùn)，并給予審計人員與勞動強(qiáng)度相適應(yīng)的薪酬待遇，以滿足其心理和物質(zhì)上的需求，減少貪污舞弊發(fā)生的概率。

（三）改善審計模式，促進(jìn)審計創(chuàng)新

保障性安居工程政策跟蹤審計參與政策實施的全過程，對整個政策的事前、事中和事后的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。但地方審計機(jī)關(guān)還不能適應(yīng)這種事前、事中、事后相結(jié)合的審計模式，更多地還是依賴于事后審計，加大了審計查出問題的難度，也降低了跟蹤審計的效果。因此，各審計機(jī)關(guān)應(yīng)轉(zhuǎn)變審計理念，盡快適應(yīng)以事前和事中審計為主的跟蹤審計模式。審計機(jī)關(guān)可以在各相關(guān)部門實施政策前期即進(jìn)行事前審計，評價政策執(zhí)行環(huán)境是否適宜，各項政策執(zhí)行存在何種難度，以切實提高政策落實的可能性。如在棚戶區(qū)改造前期，評價拆遷安置補(bǔ)貼的合理性；在保障性住房建設(shè)前期，進(jìn)行預(yù)算評價；在保障性住房和補(bǔ)貼發(fā)放前，對保障對象進(jìn)行抽樣資格檢查等。通過加強(qiáng)事前審計，減少損失浪費(fèi)，避免決策失誤，能提高審計效果。在保障性安居工程實施期間，審計人員進(jìn)行實時監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)問題并提出整改意見，在問題出現(xiàn)苗頭時便加以制止，不僅能減少政策執(zhí)行中的損失浪費(fèi)，也會給后期審計工作帶來方便。

針對保障性安居工程政策跟蹤審計范圍廣、強(qiáng)度大的問題，除了改進(jìn)審計模式外，還應(yīng)該創(chuàng)新審計方法，靈活解決審計難題。如面對海量的數(shù)據(jù)，審計人員可以學(xué)習(xí)大數(shù)據(jù)審計方法，通過數(shù)據(jù)庫軟件進(jìn)行快速的數(shù)據(jù)分析和篩選，提高審計效率；對政策執(zhí)行中的質(zhì)量管理問題，可以運(yùn)用SWOT理論以及全面質(zhì)量管理理論進(jìn)行評價；針對審計獨(dú)立性的問題，可采取各級審計機(jī)關(guān)交叉審計的方式，盡可能地減少本級政府對其下屬審計機(jī)關(guān)獨(dú)立性的影響。

（四）準(zhǔn)確劃分職責(zé)，加強(qiáng)溝通交流

保障性安居工程政策涉及全國眾多部門，部分業(yè)務(wù)由幾個部門共同進(jìn)行，增加了審計難度。要保證政策順利落實，必須做到職責(zé)劃分明確，各業(yè)務(wù)部門相互合作，審計組與各業(yè)務(wù)部門有效溝通。

1.準(zhǔn)確劃分職責(zé)。在省發(fā)展改革部門、住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳和省國資委等部門對保障性住房和棚戶區(qū)改造項目的支持下，各市、縣國土資源部門和住房保障部門結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H發(fā)展情況，共同制定用地儲備和供應(yīng)計劃；各市、縣發(fā)展改革部門和住房保障部門共同編制預(yù)算內(nèi)住房補(bǔ)助計劃。部門協(xié)作，是為了更好地執(zhí)行政策，但職責(zé)劃分不清，會導(dǎo)致任務(wù)執(zhí)行中的相互推諉，最后無人負(fù)責(zé)，阻礙政策的執(zhí)行，也增加了審計問責(zé)的難度。因此，各地方政府應(yīng)制定詳細(xì)的政策執(zhí)行計劃，明確各部門應(yīng)盡的職責(zé)，使目標(biāo)任務(wù)落實到具體部門，各部門在接到任務(wù)后，也應(yīng)根據(jù)自身情況制定詳細(xì)的任務(wù)分配計劃，盡可能將職責(zé)落實到各業(yè)務(wù)處室。責(zé)任到人，不僅能激勵業(yè)務(wù)人員努力工作，還有利于跟蹤審計的調(diào)查取證和問責(zé)到人，最終促進(jìn)政策的有效落實。

2.加強(qiáng)溝通合作。保障性安居工程政策具有任務(wù)復(fù)雜多樣的特點(diǎn)，單憑某一部門很難完成。因此需要各部門加強(qiáng)政策執(zhí)行中的溝通交流。各部門應(yīng)加快同類業(yè)務(wù)工作中的信息傳遞，定期進(jìn)行政策執(zhí)行中的技術(shù)、思路以及業(yè)務(wù)操作的方式方法的交流學(xué)習(xí)。不同部門針對共同的業(yè)務(wù)，應(yīng)及時溝通，對那些任務(wù)劃分不清的項目，及時討論和請示，明確自身職責(zé)。另外，審計部門在開展保障性安居工程政策跟蹤審計時，也應(yīng)該加強(qiáng)與被審計單位的交流。溝通是獲得信息的重要渠道之一。審計人員與保障性安居工程建設(shè)單位現(xiàn)場技術(shù)人員和施工人員以及做過類似項目審計的其他審計人員保持良好溝通，可以有效防止工程做法模糊、工程量清單缺項、漏項的情況發(fā)生，也能及時了解項目設(shè)計變更、工程洽談等信息；建立保障性安居工程政策關(guān)聯(lián)方定期聯(lián)席會議制度，匯報審計發(fā)現(xiàn)的問題，及時提出改進(jìn)意見，并在日后審計工作中監(jiān)督問題的改進(jìn)；審計組也應(yīng)該與檢察院、公安等部門加強(qiáng)交流，及時移送重大違法違紀(jì)問題，尋求協(xié)助，取得實效。