行政法誠信原則的基本要求與適用研究

孟憲政

摘要：“誠實、信用”是我國行政法實施所應(yīng)遵循的基本原則，雖然其在理論和實踐中得到廣泛認(rèn)可，但對于其基本要求與法律適用范圍等問題依然存在爭議。對此，本文針對行政法誠信原則的基本要求與適用問題展開研究。

關(guān)鍵詞：行政法 誠信原則 基本要求 法律適用

“誠實信用”是我國自古以來倡導(dǎo)的一種社會行為道德規(guī)范。也是國家法律對公民基本行為實施的基本要求。除了在“普通民眾”、“國家公職人員”行為范疇內(nèi)廣泛應(yīng)用外，在相關(guān)的法律法規(guī)中也有體現(xiàn)，如在2004年實施的《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》文件中，規(guī)定行政管理應(yīng)堅持公開、公正、公平、便民、高效及誠信原則，且要求國家行政機關(guān)發(fā)布信息時準(zhǔn)確、全面、真實。2014年中共中央下發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，其中提及依法行政，建設(shè)法治政府等內(nèi)容，都將誠信原則作為依法行政的基本準(zhǔn)則和要求。

一、行政法誠信原則的基本要求

（一）與民法誠信原則相統(tǒng)一

《民法總則》中明確規(guī)定，民事活動應(yīng)當(dāng)遵循誠信原則，秉承誠實、恪守承諾。民法上的誠信原則是最低限度的道德要求在法律上的體現(xiàn)，行政法上的誠信原則與民法上的誠信原則具有緊密關(guān)聯(lián)。盡管有些學(xué)者主張行政法和民法存在著公法與私法間的差別，但是不可否認(rèn)的是，誠信原則在兩部法中追求的法益是相同的，出于構(gòu)建社會主義法治國家和保護(hù)利益相關(guān)人員的目的，可以在行政法中類推適用這一原則。

（二）主張“善意”

“善意”是行政法誠實與守信原則實施的內(nèi)在要求。我國行政法中的誠信原則起源于古羅馬法中的誠信契約制。進(jìn)一步考察我國合同法及物權(quán)法基本法律原則，同樣對善意有著明確要求，如物權(quán)法中關(guān)于善意第三人保護(hù)制度及《合同法》誠實信用原則，均包含了信守諾言、誠實不欺等善意要求。因此，將“善意從事”作為行政行為實施的基本原則與要求。

（三）以“信任”為前提

“信任”應(yīng)成為行政法誠信原則的核心要義。目前，我國行政法律實踐中，“防民甚于防盜”以及下不信上、上不信下等現(xiàn)象比較普遍，由此增加了官民之間的隔閡，使行政成本大大提高。這些現(xiàn)象反映了行政官員未將信任作為行政基本原則。換言之。行政機關(guān)雖有“無假推定”的權(quán)力。但只有將誠實信用中的“信任”原則作為行政法實施的根本要求，才能在被告承擔(dān)舉證責(zé)任制度及法定程序范圍內(nèi)行使自己的職權(quán)。

（四）信賴?yán)姹Ｗo(hù)

由于行政法中的信賴?yán)媾c民法信賴?yán)嬖瓌t極為相似，因此行政法中的信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則是誠實信用原則的進(jìn)一步演繹與延伸，同時也是行政法誠信原則實施的基本前提。

（五）誠實信用之“行政目的正當(dāng)性”

周佑勇教授用“善意”將行政法中的誠實信用原則與“行政目的正當(dāng)性”聯(lián)系在一起。其認(rèn)為，政務(wù)誠信是法治視角下，行政機關(guān)人員正當(dāng)行政的核心要求和要義。在法律所要求的誠信原則體系下，行政者應(yīng)本著“行政目的正當(dāng)性”要求，在行政領(lǐng)域體現(xiàn)“守信”、“真誠”與“善意”理念。所謂“行政目的正當(dāng)性”，就是要求在行政管理過程中，充分做到不徇私情、以公心處處服務(wù)大眾，不謀私利，也不以善意或誠信之名侵犯公民合法權(quán)益。

（六）利益平衡

基于行政法視角下，對行政機關(guān)誠實信用、“利益平衡”原則進(jìn)行解讀，應(yīng)以“語義說”和“一般條款說”為理論依據(jù)。若將行政行為視為民法學(xué)界平衡民事活動當(dāng)事人利益的一種行為，行政體系下誠信原則就是要實現(xiàn)民事主體雙方利益平衡，概言之，行政法之誠信原則范疇下，行政機關(guān)要在利益平衡原則指導(dǎo)下，保持社會穩(wěn)定、和諧地發(fā)展，這一原則是誠實、善意、公平正義原則實施的基本保障。

二、行政法誠信原則的法律適用

確定行政法誠信原則基本要求外，本文建議從適用范圍、適用次序、適用例外三個維度展開論述：

首先，在適用范圍方面，應(yīng)將之作為約束所有行政活動的普遍原則。我國作為社會主義民主法治國家，對政府提出了更高的法治要求，政府是建立在以信用為基礎(chǔ)的市場經(jīng)濟(jì)體制之上的政府，要求以公開、透明、誠信為基本的工作理念，在實施行政行為時，要堅持誠信原則；從我國立法現(xiàn)狀上看，《綱要》與《決定》對行政法誠信原則作出了具體規(guī)定，進(jìn)一步體現(xiàn)了誠信原則在行政法領(lǐng)域內(nèi)的突出地位，不言而喻，其理應(yīng)作為我國行政法的一項重要的原則被普遍、廣泛適用圈。

其次，在適用次序方面，應(yīng)堅持特殊優(yōu)于一般的原則。誠信原則是民法與行政法共用的原則，更具有一般性，而行政法定原則、法律優(yōu)先原則、比例原則和正當(dāng)程序原則等多是行政法專有的原則，相對具有特殊性。因而，在調(diào)整行政法律關(guān)系時，應(yīng)堅持特殊優(yōu)于一般的原則，優(yōu)先適用行政法的專有原則，只有在適用這些特別原則不能解決問題時，方能適用誠信原則。

最后，在適用例外方面，應(yīng)堅持公共利益維護(hù)原則，允許其存在例外情形。

誠信原則的適用往往受到其他法律原則的制約，從而使其常有例外。尤其是在行政許可中，當(dāng)客觀情勢發(fā)生變化時，出于對公共利益的維護(hù)，有依據(jù)的“失信”是有必要和可以的，只要對利益相關(guān)人進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a償即可，以實現(xiàn)當(dāng)事人利益平衡。

三、結(jié)語

在分析行政法誠信原則的基本要求與適用問題時，有必要結(jié)合行政法誠信原則產(chǎn)生的歷史淵源、法律基礎(chǔ)地位及我國行政法實施現(xiàn)狀等，對行政法誠信原則的基本要求及適用范圍作進(jìn)一步拓展。研究認(rèn)為，行政法誠信原則理應(yīng)包含“善意”“誠實”“守信”“信任”四方面的要求。其應(yīng)為所有行政行為提供基本行政法適用依據(jù)。