財政扶貧的收入分配效應(yīng)：內(nèi)涵與機理分析

朱良華

(梧州學(xué)院，廣西 梧州 543002)

我國農(nóng)村扶貧政策的實施從生產(chǎn)能力、市場參與和緩解脆弱性等角度，改善了貧困地區(qū)農(nóng)民分享經(jīng)濟增長的機會和能力[1]，增加了貧困人口的收入，提升了他們的福利水平[2]。李實等測度發(fā)現(xiàn)，得益于公共轉(zhuǎn)移性收入的減貧效果，我國貧困發(fā)生率下降了4.26個百分點，加快了中國農(nóng)村減貧的進程[3]。需要引起注意的是，伴隨著貧困人口收入的增長，貧困人口比例下降，收入差距不僅降低了減貧速度，并導(dǎo)致了低收入群體收入份額的不斷萎縮[4]。杜鳳蓮、孫婧芳認(rèn)為收入分配在不同時期的減貧效應(yīng)不同[5]。高云虹、劉強以城市減貧為對象研究發(fā)現(xiàn)，收入分配惡化對相對貧困率上升有顯著影響[6]。胡兵等指出，窮人基于經(jīng)濟增長實現(xiàn)了收入增加，減少了貧困程度，但是，由于經(jīng)濟增長帶給富人的收益要遠(yuǎn)大于窮人，造成農(nóng)村居民收入差距不斷擴大，在一定程度上又將經(jīng)濟增長的減貧效應(yīng)予以抵消了[7]。劉一偉、汪潤泉也發(fā)現(xiàn)，從微觀個體層面來看，隨著收入差距不斷擴大，不僅持續(xù)降低了農(nóng)村居民對教育資源的可及性，還加快惡化了他們的健康水平，增大了農(nóng)村居民的貧困脆弱性[8]。萬廣華、張茵也認(rèn)為收入增長與不平等下降的同步實現(xiàn)對于減貧具有重要影響，特別是到了90年代后半期，在收入增長放緩的同時，收入不平等又快速上升，導(dǎo)致這段時間甚至出現(xiàn)了貧困惡化[9]。由此看來，扶貧與收入增長、收入不平等之間的關(guān)系是復(fù)雜的。經(jīng)濟增長帶給貧困人口和非貧困人口的收入增長與不平等效應(yīng)是不一樣的，并且收入差距的擴大在一定程度甚至?xí)窒?jīng)濟增長的減貧效應(yīng)。

收入仍然是扶貧實踐中貧困戶識別與退出的關(guān)鍵指標(biāo)，決定了收入貧困依然是當(dāng)前貧困治理的重要對象[10]。在當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧邁入攻堅拔寨新階段的宏觀背景下，關(guān)注扶貧行為的收入分配效應(yīng)，在努力提升困難群眾收入水平的同時，應(yīng)該密切重視貧困地區(qū)收入差距的變化。這對于確保實現(xiàn)2020年精準(zhǔn)脫貧目標(biāo)具有重要的現(xiàn)實意義。為此，本文嘗試以財政扶貧為主要對象，運用公共財政等理論知識，重點對財政扶貧收入分配效應(yīng)的作用機理進行簡要剖析。

一、財政扶貧：公共財政的職能使然

經(jīng)過多年的努力，我國逐步形成了以政府為主導(dǎo)、社會各界廣泛參與的農(nóng)村扶貧模式。從扶貧資金的來源來看，可以分為財政資金、社會資金、國際援助資金等多種類別。其中，來源于財政的扶貧資金處于絕對支配地位，奠定了政府在扶貧中的主導(dǎo)地位，財政資金成為政府主導(dǎo)扶貧實踐的重要抓手。在全面實施精準(zhǔn)扶貧方略的當(dāng)下，財政資金也同樣是精準(zhǔn)扶貧資金的主要來源，具有舉足輕重的影響。所謂財政扶貧，就是政府作為行為主體，利用一般公共預(yù)算安排的財政資金，扶持貧困地區(qū)經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展，改善貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和生活條件，提高貧困人口生活水平和綜合素質(zhì)的一種扶貧方式。簡而言之，財政扶貧就是使用財政資金開展扶貧的所有扶貧行為的總稱。它要同時具備兩個條件：首先，扶貧資金來源于財政；其次，由政府利用財政職能開展扶貧工作。前者屬于財政扶貧資金的投入與管理，后者則是政府農(nóng)村扶貧的政策意圖。

公共財政理論的邏輯起點是市場失靈。在市場經(jīng)濟條件下，普遍存在市場失靈現(xiàn)象。為了彌補市場“無形之手”的缺陷，政府必須依靠“有形之手”提供具有非排他性和非競爭性的純公共產(chǎn)品和帶有公共產(chǎn)品特性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。在公共財政模式下，財政的出發(fā)點和落腳點就是滿足全體社會成員的公共需要，而不是某個特定個體或特定區(qū)域的特殊需要。公共性成為財政的本質(zhì)特征與根本要求。市場失靈必然造成貧富懸殊導(dǎo)致兩極分化，貧困就是市場失靈的后果。扶貧開發(fā)具有公共產(chǎn)品屬性，不僅具有非排他性，而且具有非競爭性，依靠市場自身來解決貧困問題顯然不現(xiàn)實。為此，政府在減緩和消滅貧困方面具有不可推卸的責(zé)任，必須提供扶貧服務(wù)，不能缺位，這是政府的職責(zé)所在。財政作為國家治理的基礎(chǔ)和保障，自然責(zé)無旁貸，要為政府承擔(dān)起這個職責(zé)。這是由公共財政的基本職能決定的。

(一)財政扶貧是履行資源配置職能的要求

在私人商品市場上，當(dāng)消費者消費一單位的商品所得到的邊際效用與消費者為得到該商品所需要支付的邊際成本相等的時候，市場定價機制便產(chǎn)生了有效率的價格，能夠保證該商品有效供給。在公共商品領(lǐng)域，由于公共產(chǎn)品的非競爭性，按照邊際成本定價，私人部門將不愿意為市場提供該種產(chǎn)品。同時，農(nóng)村公共品由于自身的非排他性特征，所有人都能夠消費該單位公共品，而不能將一部分消費者排除在外，任何人都不擁有公共品的所有權(quán)，因此，單個人就不會為了他的某種需求去直接購買公共品，而是等待他人購買后通過“免費搭車”從中受益。如果完全依靠市場機制來配置公共產(chǎn)品資源，必然會導(dǎo)致公共產(chǎn)品的供給不足，造成社會效率的損失。于是，公共產(chǎn)品只能全部或者部分由政府提供，才能滿足社會發(fā)展的需要。對于貧困地區(qū)，諸如農(nóng)村道路、橋梁、農(nóng)田等基礎(chǔ)設(shè)施和義務(wù)教育、基礎(chǔ)醫(yī)療、社會救濟等公共產(chǎn)品都是市場所不愿提供或無法充分提供的，但又是社會經(jīng)濟社會發(fā)展所必不可少的產(chǎn)品，屬于全體居民共同利益的集中體現(xiàn)。它們的缺失會導(dǎo)致貧困人口缺乏脫貧和發(fā)展的機會和能力，同時也是造成我國農(nóng)村致貧乃至返貧現(xiàn)象頻發(fā)的重要原因。政府承擔(dān)這些公共產(chǎn)品的供給責(zé)任，既是矯正市場失靈的需要，更是履行財政資源配置職能的客觀需要。

(二)財政扶貧是履行收入分配職能的要求

不管是收入貧困，還是能力貧困，抑或是權(quán)利貧困，背后隱藏的都是公平問題。調(diào)節(jié)收入分配差距為財政三大基本職能之一，它所追求的目標(biāo)正是實現(xiàn)收入分配公平。財政在扶貧過程中，通過累進稅率向高收入者課稅籌集扶貧資金，然后利用轉(zhuǎn)移支付制度，補貼和救助低收入者，從而為他們的基本生活需要提供必不可少的保障，恰好履行了收入分配職能。與此同時，財政通過建立健全覆蓋貧困人口的社會保障體系、支持和推進貧困地區(qū)基本公共服務(wù)供給均等化，也是財政履行收入分配職能的有效途徑和生動體現(xiàn)。

(三)財政扶貧是履行經(jīng)濟穩(wěn)定和發(fā)展職能的要求

貧困既是區(qū)域發(fā)展不平衡的表征，也是結(jié)果?，F(xiàn)階段財政對于貧困地區(qū)予以必要的幫扶，就是縮小區(qū)域發(fā)展差距，穩(wěn)定經(jīng)濟運行局面的具體行動。從實踐來看，財政扶貧的首要任務(wù)包括加強貧困地區(qū)生產(chǎn)、生活設(shè)施條件建設(shè)，補長社會公共服務(wù)不足短板，塑造貧困人口全面發(fā)展能力。這些問題的有效解決，不僅能夠縮小社會收入差距，還將提升區(qū)域間的平衡發(fā)展水平，實現(xiàn)社會穩(wěn)定和諧。

二、財政扶貧的收入分配效應(yīng)內(nèi)涵

按照系統(tǒng)理論，在有限環(huán)境下，系統(tǒng)內(nèi)某些因素或者結(jié)果的改變將會通過內(nèi)在聯(lián)系引發(fā)其他因素或者結(jié)果產(chǎn)生變化，這種變化即為通常所言的效應(yīng)。因此，從本質(zhì)上看，效應(yīng)就是由一種變化帶來的變化。收入分配作為一種經(jīng)濟活動，反映的是國民收入或者社會產(chǎn)品在不同經(jīng)濟實體、社會成員之間的歸屬情況，是分配主體與分配客體共同運動的結(jié)果，屬于一個異常復(fù)雜的有機系統(tǒng)。在收入分配系統(tǒng)中，某一因素的變化，必然會反饋到系統(tǒng)本身，產(chǎn)生相應(yīng)的作用效果。從表面上看，收入分配揭示的是“人與物”之間的關(guān)系——分配主體分割占有分配客體；而從本質(zhì)看，它反映的則是“人與人”之間的權(quán)利關(guān)系——分配主體與分配主體之間的關(guān)系[11]。正如馬克思主義哲學(xué)所揭示的“內(nèi)容決定形式”，“人與物”的關(guān)系最終必然會受制于“人與人”的關(guān)系。于是，高書生和劉晶(1998)指出，在行為主體與外界環(huán)境發(fā)生交互作用的過程中，收入分配活動在不斷受到外界環(huán)境影響的同時，還會通過因素間的互動作用改變外界環(huán)境，從而產(chǎn)生收入分配效應(yīng)[12]。

從語義學(xué)角度來看，“財政扶貧的收入分配效應(yīng)”為偏正式短語，就是指財政在扶貧行為中發(fā)揮出來的收入分配效應(yīng)。顯然，準(zhǔn)確理解收入分配效應(yīng)的內(nèi)涵，是厘清財政扶貧收入分配效應(yīng)內(nèi)涵的前提。如前所述，可以將收入分配效應(yīng)理解為：群體或者個體利用各種渠道和路徑參與國民收入分配、取得收入之后，前面分配和取得的收入在一定程度上又會反過來對國民的收入分配狀況產(chǎn)生影響。根據(jù)影響波及的層面，收入分配效應(yīng)又被細(xì)分為微觀效應(yīng)、中觀效應(yīng)和宏觀效應(yīng)，其中，微觀效應(yīng)是指個體層面的收入分配差距效應(yīng)；中觀效應(yīng)指行業(yè)或者部門間以及派生組織層面的收入分配差距效應(yīng)；宏觀層面則是指由收入差距引致的就業(yè)、消費等宏觀經(jīng)濟效應(yīng)[13]?？梢?，收入差距是收入分配效應(yīng)的基本構(gòu)成內(nèi)容。由于收入差距是通過收入水平比較得出的，討論收入分配差距問題，就必須以收入水平的變化作為起點。因此，收入分配效應(yīng)主要包括絕對值層面的變化——收入增長效應(yīng)和相對值層面的變化——收入調(diào)節(jié)效應(yīng)。

基于上述分析可以看出，財政扶貧收入分配效應(yīng)應(yīng)該包括財政扶貧行為帶來的收入增長效應(yīng)和收入差距調(diào)節(jié)效應(yīng)。財政扶貧作為配置扶貧資源的重要手段，對于貧困居民的收入增長、收入差距調(diào)節(jié)具有顯著影響。

三、財政扶貧調(diào)節(jié)收入分配效應(yīng)的作用機理

合理的收入分配關(guān)系到社會弱勢群體的處境，又涉及到社會安定及和諧社會的構(gòu)建，它既是一個經(jīng)濟問題，又是一個道德問題，甚至還是一個政治問題。財政扶貧作為一種扶貧制度安排，其特征是由政府動用財政手段來消除貧困，扶貧資金全部來源于財政收入。從邏輯上來看，財政調(diào)節(jié)居民收入分配就是通過財政專項轉(zhuǎn)移支付對國民收入進行的再分配。政府憑借其公權(quán)力，以依法強制性地征收稅收(或費)的形式形成財政收入，然后依法將財政扶貧待遇給付給貧困個體，履行收入再分配職能，達到對收入進行再分配的目的。

首先，通過財政扶貧資金的籌集調(diào)節(jié)收入分配。財政扶貧資金來源于中央財政專項資金和地方政府的配套資金及專項扶貧資金。這些資金屬于財政一般公共預(yù)算支出，是政府運用稅收法定權(quán)募集而來。其中，通過個人所得稅、財產(chǎn)稅募集財政扶貧資金的行為便表現(xiàn)為政府對國民收入初次分配結(jié)果的矯正。個人所得稅、財產(chǎn)稅均采用累進稅率，稅基越大、稅率越高，可以讓負(fù)擔(dān)能力大者多負(fù)稅，負(fù)擔(dān)能力小者少負(fù)稅，從而對納稅人的收入和財富進行調(diào)節(jié)，縮小納稅人之間的收入差距。

其次，通過財政扶貧資金的支出調(diào)節(jié)收入分配。精準(zhǔn)扶貧的實施，要求財政扶貧資金的使用從過去的到縣到村向到村到戶過渡，更加聚焦于貧困村和貧困戶，減少資金漏出。扶貧項目由縣級政府審批，扶貧資金隨項目走。目前，從扶貧資金的投向來看，財政扶貧資金可以分為扶貧發(fā)展資金、以工代賑資金、少數(shù)民族發(fā)展資金、易地搬遷資金、國有貧困農(nóng)產(chǎn)和林場扶貧資金、困難群眾生活補貼資金等。這些資金中的一部分是直接以現(xiàn)金形式無償支付給貧困人口的各種補助和補貼，比如教育扶貧的“雨露計劃”、貧困人口的醫(yī)保補貼和生活補貼等，為他們的生存保障進行兜底，直接提高了這部分群體的收入水平或者降低了他們的生活支出，具有最直接的收入再分配效應(yīng)。財政扶貧資金的另一部分則是用于貧困地區(qū)的經(jīng)濟開發(fā)和農(nóng)村公共服務(wù)的提供，比如農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、特色農(nóng)業(yè)培育和引導(dǎo)等。這些資金通過增加貧困地區(qū)資本存量，提升經(jīng)濟發(fā)展能力，以經(jīng)濟發(fā)展帶動當(dāng)?shù)鼐用袷杖朐鲩L，表現(xiàn)為一種間接的收入分配調(diào)節(jié)效應(yīng)。

圖1 財政扶貧支出調(diào)節(jié)收入分配示意圖

簡而言之，可以用圖1描繪財政扶貧支出調(diào)節(jié)收入分配的基本邏輯。通過財政轉(zhuǎn)移支付手段，將發(fā)達地區(qū)的收入或富裕階層的收入無償分配給貧困者，這就是財政扶貧支出直接調(diào)節(jié)收入分配的邏輯。而財政扶貧支出對收入分配的間接調(diào)節(jié)，則是借助于財政扶貧支出、經(jīng)濟增長與貧困居民收入分配三者之間的相互作用關(guān)系實現(xiàn)的。財政支出是促進貧困地區(qū)經(jīng)濟增長的手段之一，政府通過生產(chǎn)性財政支出或社會性財政支出提高經(jīng)濟增長，這樣就能做大“蛋糕”。當(dāng)“蛋糕”越來越大之后，通過“涓滴效應(yīng)”分配給貧困的“蛋糕”自然也越來越大。于是，形成了財政扶貧支出促進經(jīng)濟增長，經(jīng)濟增長又提高貧困人口收入水平的良性循環(huán)。

四、財政扶貧的收入分配效應(yīng)具有雙向性

財政在扶貧的過程中，通過專項轉(zhuǎn)移支付可以對貧困地區(qū)居民收入水平和收入差距產(chǎn)生作用，對社會的收入分配結(jié)構(gòu)以及居民之間的收入分配狀況產(chǎn)生明顯的影響。這種影響其實就是財政扶貧的收入分配效應(yīng)。因此，財政扶貧收入分配效應(yīng)就是由財政扶貧行為產(chǎn)生的收入分配效應(yīng)——政府在運用財政資金和財政政策進行扶貧的過程中，對居民收入分配帶來的影響和效果。當(dāng)然了，由于扶貧資金的使用是限用于貧困地區(qū)，所以這種收入分配效應(yīng)主要考察對貧困地區(qū)居民收入分配帶來的影響和效果。從扶貧的初衷來看，當(dāng)然希望這種收入分配效應(yīng)是積極的，可以縮小貧困地區(qū)收入差距。但是，從理論上進行分析的話，這種分配效應(yīng)具有雙向性，也就是說，財政扶貧有可能縮小收入差距，也有可能帶來收入差距的擴大。

(一)財政扶貧縮小收入差距的效應(yīng)

財政扶貧縮小居民收入分配差距的效應(yīng)，可以分為直接效應(yīng)(顯性效應(yīng))和間接效應(yīng)(隱性效應(yīng))兩種。顯性效應(yīng)源于財政扶貧通過轉(zhuǎn)移支付履行收入再分配的職能過程。一方面是財政扶貧資金在保護弱勢群體、維系低收入者的基本生活時所發(fā)揮的收入再分配作用。比如，在財政扶貧中，將主要通過一般稅收籌集的扶貧資金有針對性地用于貧困人口的社會救助和社會福利保障項目中，類似于“劫富濟貧”，可以直接縮小居民之間的收入差距。另一方面是財政扶貧資金在提供均等化的基本公共服務(wù)中可以發(fā)揮縮小居民收入差距的作用。比如，財政扶貧在解決“因?qū)W致貧”“因病致貧”、易地搬遷等問題上所采取的針對性幫扶措施，可以防止居民收入差距的擴大。

至于間接效應(yīng)(隱性效應(yīng))則是源于財政扶貧投資功能實現(xiàn)的，是財政扶貧在貧困地區(qū)社會建設(shè)、經(jīng)濟促進、人力資本培育方面的“投資性支出”產(chǎn)生的回報。財政扶貧的投資性支出，有利于提高貧困地區(qū)文明水平和公平正義水平，從而使每一個社會成員都可以在謀求發(fā)展中獲得日益公平的社會環(huán)境，共享社會經(jīng)濟發(fā)展成果，這顯然有利于縮小居民收入差距。與此同時，通過財政扶貧，培育貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟，促進貧困地區(qū)經(jīng)濟良性發(fā)展，為貧困人口穩(wěn)定增收提供保障與支撐，讓貧困人口在經(jīng)濟發(fā)展中得到更多獲得感，從而起到縮小收入差距(或防止收入差距擴大)的作用。

(二)財政扶貧擴大收入差距的效應(yīng)

財政扶貧并不必然帶來收入差距的縮小，它還有可能出現(xiàn)“逆向調(diào)節(jié)”，擴大居民收入差距。它之所以不是縮小收入差距的充分條件，主要原因在于財政扶貧實施過程中有利于高收入者、不利于低收入者，非貧困人口的獲益可能比貧困人口的獲益更多，甚至出現(xiàn)低收入者反過來補貼高收入者，即出現(xiàn)“扶富不扶貧”的現(xiàn)象。這主要是財政扶貧制度設(shè)計不當(dāng)或者執(zhí)行不到位造成的。比如，貧困識別的時候，精準(zhǔn)度不高，導(dǎo)致貧困戶漏出、非貧困戶滲入，讓非貧困戶享受了財政扶貧待遇。此外，像易地搬遷、產(chǎn)業(yè)扶貧、金融信貸扶貧等許多財政扶貧政策的設(shè)計是有進入門檻的。貧困人口要享受這些扶貧待遇，就必須跨域配套資金、能力素質(zhì)、信用等級等限制性門檻，才能享受到相關(guān)政策優(yōu)惠。高收入者跨越門檻的能力一般是遠(yuǎn)高于低收入者，“門檻效應(yīng)”的存在往往導(dǎo)致財政扶貧出現(xiàn)收入分配的逆向調(diào)節(jié)。

五、主要研究結(jié)論

當(dāng)前，不少學(xué)者注意到，扶貧與收入增長、收入不平等之間的關(guān)系十分復(fù)雜。通過扶貧實踐在改善貧困地區(qū)收入水平的同時，也有可能會對收入分配差距產(chǎn)生積極或消極的影響。從資金來源結(jié)構(gòu)看，財政資金是精準(zhǔn)扶貧資金的主要來源，占據(jù)了絕對的主導(dǎo)地位。公共財政的基本職能決定了財政必須大力支持貧困地區(qū)的脫貧事業(yè)。從作用機理上看，財政扶貧本質(zhì)上就是通過轉(zhuǎn)移支付手段將財政資源在貧困地區(qū)進行再配置，在資金的籌集和使用過程中，必然會對居民的收入分配產(chǎn)生直接或間接的影響，形成收入分配效應(yīng)。由于財政扶貧對于不同階層人口收入增長作用的異質(zhì)性，既可能縮小地區(qū)收入差距，也可能進一步擴大地區(qū)收入差距，形成逆向調(diào)節(jié)。因此，財政扶貧的收入分配效應(yīng)具有雙向性。為此，在精準(zhǔn)扶貧新階段，應(yīng)該著重發(fā)揮財政扶貧的正向收入分配效應(yīng)，為實現(xiàn)2020年精準(zhǔn)脫貧目標(biāo)提供有效依托。