中央高校財政專項資金使用及管理建議

□（中央財經(jīng)大學財務處北京100081）

根據(jù)《財政部、教育部關于改革完善中央高校預算撥款制度的通知》（財教［2015］467號）規(guī)定，中央高校財政專項資金分為六大類：中央高校改善基本辦學條件專項（以下簡稱“改善基本辦學條件專項”）、中央高校教育教學改革專項（以下簡稱“教育教學改革專項”）、中央高?；究蒲袠I(yè)務費（以下簡稱“基本科研業(yè)務費”）、中央高校建設世界一流大學（學科）和特色發(fā)展引導專項資金（以下簡稱“建設世界一流大學（學科）和特色發(fā)展引導專項”）、中央高校捐贈配比專項（以下簡稱“捐贈配比專項”）和中央高校管理改革等績效撥款（以下簡稱“管理改革等績效撥款”）。六大專項資金對于高校教育教學改革、科研創(chuàng)新能力、校舍生活條件的改善等都發(fā)揮了重要的作用，有效地推動了高校教育事業(yè)的健康快速發(fā)展。但是，各高校在項目資金的使用過程中也面臨諸多困難，本文通過對六大專項資金在使用過程中存在的問題進行分析，提出相應的改進意見和建議。

一、財政專項資金核算內(nèi)容及使用問題

（一）核算內(nèi)容

根據(jù)中央財政專項資金的管理辦法，各專項資金都有其具體的使用方向及用款要求。改善基本辦學條件專項主要用于學校的校舍維修改造、儀器設備購置、建設項目的輔助設施和配套工程等方面，屬于扶貧扶弱的專項。教育教學改革專項用于支持中央高校深化教育教學改革、提高教學水平和人才培養(yǎng)質(zhì)量，高校應將該專項資金統(tǒng)籌用于支持本專科生和研究生、教師和學生、課內(nèi)和課外教育教學活動，用于教育教學模式改革、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育等方面?；究蒲袠I(yè)務費用于支持中央高校開展自主選題研究工作，重點支持40周歲以下青年教師提升基本科研能力；支持優(yōu)秀創(chuàng)新團隊建設；開展多學科交叉的基礎性、支撐性和戰(zhàn)略性研究；加強科技基礎性工作；支持在校優(yōu)秀學生提升科研創(chuàng)新能力。建設世界一流大學（學科）和特色發(fā)展引導專項資金用于引導中央高校加快推進世界一流大學和一流學科建設以及特色發(fā)展，提高學校的辦學質(zhì)量和創(chuàng)新能力，高校應當按照拔尖創(chuàng)新人才培養(yǎng)、師資隊伍建設、提升自主創(chuàng)新和社會服務能力、文化傳承創(chuàng)新、國際合作交流等五類來設置項目。捐贈配比專項資金目的在于引導和激勵中央高校拓寬資金來源渠道，健全多元化籌資機制，由中央高校按照規(guī)定統(tǒng)籌使用，優(yōu)先用于資助家庭經(jīng)濟困難學生、支持畢業(yè)生就業(yè)、開展教學科研活動等支出。管理改革等績效撥款目的在于引導中央高校深化改革、加強管理，由中央高校按照規(guī)定統(tǒng)籌使用。

（二）使用問題

1.資金開支內(nèi)容受限。各專項資金除了本身使用方向上的要求之外，有很多例外或隱性規(guī)定。比如，除了建設世界一流大學（學科）和特色發(fā)展引導專項之外，其他專項資金均不允許開支校內(nèi)有工資性收入人員的酬金。而即使是建設世界一流大學（學科）和特色發(fā)展引導專項資金可以發(fā)放人員經(jīng)費，但也只能用于培養(yǎng)、引進、聘任學術領軍人才和建設優(yōu)秀創(chuàng)新團隊等。這一使用方面的限制，使得很多校內(nèi)教師在教學過程中的課酬、勞務等支出、科研活動中的科研勞務報酬以及改善基本辦學條件專項中的評審費等不得不單獨安排自有資金預算，這不僅與項目設置的初衷相違背，在績效考評中，由于支出不完整，相應的考評也很難進行。捐贈配比專項和管理改革等績效撥款根據(jù)其撥款因素屬于獎勵性質(zhì)的專項，主要用于學校統(tǒng)籌安排使用。但是根據(jù)其經(jīng)費管理規(guī)定，不僅對人員經(jīng)費發(fā)放有明確的限制性規(guī)定，比如，捐贈配比專項經(jīng)費管理辦法規(guī)定不得用于發(fā)放教職工工資和津補貼，管理改革等績效撥款管理辦法規(guī)定不得用于工資、獎金、津補貼及其他福利支出等人員經(jīng)費，同時在其他方面也做出了限制性的規(guī)定，根據(jù)辦法要求，捐贈配比專項不得用于償還債務和日常辦公經(jīng)費支出，管理改革等績效撥款不得用于基本建設、償還貸款、支付罰款、捐贈、贊助、投資等支出。這些限制性規(guī)定，使得學校在資金的統(tǒng)籌使用時束手束腳，不利于發(fā)揮其應有的作用。

2.預算執(zhí)行率實現(xiàn)困難。根據(jù)上級部門規(guī)定，財政專項資金在使用過程中6月末預算執(zhí)行率要達到50%，9月末要達到75%，12月末要達到100%。沒有達到執(zhí)行進度的項目在未來的預算安排中會減少撥款額度，同時也會影響管理改革等績效撥款的資金撥款情況。由于高校的教學科研活動具有其自身的特點，對于很多專項尤其是改善基本辦學條件專項來說，現(xiàn)有對預算執(zhí)行率的要求很難實現(xiàn)。由于學生暑假放假時間比較長，學校很多修繕、建設項目可能都會考慮在暑假安排，而且，由于每年專項資金下達多集中在3、4月份，許多項目的前期啟動受限，后續(xù)的項目實施進度也相應會推后，因此，第一個時間節(jié)點6月末要求執(zhí)行率達到50%，很多高校都難以實現(xiàn)，有的高校為了加快執(zhí)行進度，甚至會提前付款或調(diào)劑用款，未來將面臨極大的財務風險，給學校的教學科研等工作也帶來很大困擾，不利于學校的健康發(fā)展。

3.項目管理不健全。專項資金的設置對高校項目管理提出更高要求，項目管理不僅僅是財務部門的事情，而是整個學校的事情。目前各高校普遍存在業(yè)財分離的問題，在向上級部門申請項目資金時，業(yè)務部門沒有事先參與到資金申請環(huán)節(jié)來或者參與很少，財務部門由于并不了解實際的業(yè)務情況，因此前期預算編制科學性不高，高校在撥款金額確定之后，將資金分配到業(yè)務部門，此時業(yè)務部門才牽頭進行校內(nèi)的立項、申報，但是相應的資金已經(jīng)撥付，因此，一方面，對項目的執(zhí)行進度產(chǎn)生不利影響；另一方面，事后進行的項目立項、項目目標指標等的設置與最初的預算編制差異很大，必將對未來的績效考評產(chǎn)生不利的影響。

4.績效考評任重道遠。根據(jù)財政部規(guī)定，目前所有的專項資金都需要在使用后進行績效考評。盡管項目績效考評十分必要，但是，由于各高校普遍存在基礎數(shù)據(jù)差、成本核算缺乏、績效管理意識不強的問題，其績效目標設定不合理、忽視投入產(chǎn)出效應的問題十分突出，因此，在此基礎上進行的績效考評多流于形式，缺乏實際的指導意義。而捐贈配比專項和管理改革等績效撥款在設立之初即屬于對績效考核的獎勵性資金，主要用于高校統(tǒng)籌使用，再次對其使用進行績效考評，學校在資金使用時將受到很大的限制，沒有發(fā)揮其應有作用。

二、對財政專項資金管理的建議

（一）適當放寬經(jīng)費使用內(nèi)容限制

對于符合教學科研活動的校內(nèi)人員經(jīng)費，建議主管部門放寬使用限制。對于在使用方向上十分明確的項目資金，建議符合項目資金使用方向的人員經(jīng)費支出允許開支；對于捐贈配比專項和管理改革等績效撥款由學校根據(jù)需要統(tǒng)籌安排使用，允許學校將資金安排用于學校的人員經(jīng)費開支；對于使用過程中可能擔心出現(xiàn)的亂發(fā)津補貼的問題，主管部門應當出臺相應的規(guī)定，明確津補貼的范圍和發(fā)放條件、標準等，各高校根據(jù)實際制定相應的管理辦法，從而從源頭上規(guī)范津補貼發(fā)放的問題。

對于捐贈配比專項和管理改革等績效撥款，除了放開對人員經(jīng)費使用的限制，對于之前規(guī)定的不得用于償還債務和日常辦公經(jīng)費支出、不得用于基本建設支出等限制建議予以取消，使學校在統(tǒng)籌資金使用方面能有更大的自主性，補充日常自有資金的不足，更好地發(fā)揮這兩類專項資金的使用效率。

（二）調(diào)整執(zhí)行進度考核時點

目前上級主管部門對財政專項的執(zhí)行進度考核比較嚴格，但是對執(zhí)行進度考核的規(guī)定與高校的實際教學科研規(guī)律存在一定的差異，不利于學校教育事業(yè)的開展。建議上級部門能夠適當調(diào)整執(zhí)行進度考核的時點。一方面，建議經(jīng)費撥款部門在年初提高項目資金的預撥比例，保證各高校項目能夠盡快開展，在全國預算通過人大批復后，及時將資金一次性地下達各高校，盡量減少因資金撥付未到位導致的執(zhí)行進度緩慢；另一方面，建議將6月末的考核時點改為在9月末進行考核，在一定程度上緩解由于學校教育事業(yè)安排的特殊性導致的執(zhí)行進度低的問題。

（三）加強項目管理

各高校應重視加強對項目的管理，各財政專項資金實行歸口管理，由最了解實際業(yè)務活動的業(yè)務部門負責項目資金的歸口管理工作。一方面，學校應加強項目管理的制度建設，根據(jù)校內(nèi)實際情況建立項目管理制度，從項目的申報、立項、審批、執(zhí)行、檢查、驗收等各個環(huán)節(jié)進行規(guī)范和控制，從制度上保證項目評審公開、公平、公正，項目資金使用合法合規(guī)，項目評估、驗收及時有效。另一方面，學校應積極進行校內(nèi)項目庫建設，通過項目管理信息系統(tǒng)建設，對學校的財政專項進行有效管理，加強對業(yè)務部門項目管理的培訓和指導，充分調(diào)動業(yè)務部門的積極性。在預算編報之前，事先組織項目申報，并提供咨詢及指導，通過內(nèi)外部的評審，保證項目申報質(zhì)量，將符合條件的項目及時納入項目庫管理；在進行預算分配時，根據(jù)項目的輕重緩急合理安排資金；適時關注項目資金執(zhí)行情況，采取及時通報進度、定期發(fā)布執(zhí)行簡報、召開預算執(zhí)行協(xié)調(diào)會等方式積極推動項目執(zhí)行；根據(jù)項目目標進行績效考核并反饋意見，完善項目管理的全過程。

（四）完善績效考評

由于高校的管理及數(shù)據(jù)基礎的薄弱，上級主管部門應當結合高校的大數(shù)據(jù)對高校財政專項投入產(chǎn)出情況、績效目標及指標的設置及實現(xiàn)情況進行分析，出臺相應的指導細則，規(guī)范績效目標及指標的設定，提高績效目標及指標設置的科學性及有效性。對于高校來說，應當借助政府會計改革的契機，提高學校的信息化建設水平，積極推進成本核算及管理，為績效考評提供全面豐富的數(shù)據(jù)基礎，在此基礎上結合項目實際情況，設置合理的績效目標和指標，項目完成后應及時進行科學的績效考評。