民航系統(tǒng)檔案信息化建設(shè)策略

文/中國(guó)民用航空局檔案館 孟祥喜

一、民航檔案信息化工作中存在的問(wèn)題

民航檔案信息化是指民航系統(tǒng)檔案部門(mén)按照國(guó)家檔案行政管理部門(mén)頒布的法律法規(guī)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，依靠先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)和管理方法，對(duì)民航系統(tǒng)檔案信息進(jìn)行充分發(fā)掘、有序整理，實(shí)現(xiàn)檔案信息的數(shù)字化和網(wǎng)絡(luò)化，并最終給利用者提供便捷的檔案服務(wù)。

目前主要存在如下一些問(wèn)題：一是檔案信息化的基礎(chǔ)設(shè)施缺乏，系統(tǒng)各單位發(fā)展不均衡，缺少行之有效的檔案信息安全體系；二是檔案信息化建設(shè)缺乏宏觀規(guī)劃，信息化系統(tǒng)陳舊，檔案數(shù)據(jù)處于高風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)；三是落后的檔案管理觀念影響了檔案信息化建設(shè)，檔案信息化缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)；四是檔案管理人員無(wú)法勝任檔案信息化建設(shè)工作。具體闡述如下：

（一）檔案信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。1.檔案信息化工作缺少總體統(tǒng)籌，資金投入缺乏持續(xù)性。民航局檔案館自2009年完成檔案信息化建設(shè)項(xiàng)目后，后續(xù)撥付的資金僅夠用于增量檔案的數(shù)字化工作，無(wú)法開(kāi)展后續(xù)系統(tǒng)升級(jí)維護(hù)，導(dǎo)致目前檔案管理系統(tǒng)陳舊，問(wèn)題頻發(fā)，安全風(fēng)險(xiǎn)加大，無(wú)力提供優(yōu)質(zhì)、高效的服務(wù)。此外，大量磁帶、磁盤(pán)等特殊載體檔案尚無(wú)經(jīng)費(fèi)對(duì)其進(jìn)行數(shù)字化。2.安全保障體系不健全。受制于現(xiàn)有檔案管理系統(tǒng)設(shè)計(jì)上的缺陷、相關(guān)電子文件安全保護(hù)制度不健全等因素，目前館藏?cái)?shù)字檔案信息資源安全問(wèn)題凸顯。一是檔案管理系統(tǒng)中的安全功能不夠完善，無(wú)法識(shí)別檔案利用者身份，系統(tǒng)權(quán)限無(wú)等級(jí)劃分功能，數(shù)字水印技術(shù)、PKI（公鑰基礎(chǔ)設(shè)施）/CA（認(rèn)證中心）技術(shù)等都沒(méi)有在檔案系統(tǒng)中應(yīng)用。其次網(wǎng)絡(luò)安全環(huán)境存在隱患，服務(wù)器及數(shù)字資源保存場(chǎng)所不符合相關(guān)保密及安全管理要求，數(shù)據(jù)存在被非法入侵的可能，同時(shí)也限制了相關(guān)數(shù)據(jù)信息上傳到網(wǎng)上進(jìn)行共享。二是安全管理制度不夠完善。目前主要沿襲的還是傳統(tǒng)紙質(zhì)檔案的安全保障措施，移動(dòng)存儲(chǔ)設(shè)備的登記使用方法，網(wǎng)上公開(kāi)檔案信息的審查復(fù)查制度，外包人員的監(jiān)控監(jiān)督制度等都有待進(jìn)一步完善。三是電子文件載體問(wèn)題。目前大部分電子文件存儲(chǔ)在光盤(pán)和硬盤(pán)中，個(gè)別以u(píng)盤(pán)為存儲(chǔ)載體。其耐久性、讀取情況、維護(hù)條件等不容忽視，必須要建立一套針對(duì)電子文件存儲(chǔ)介質(zhì)的安全保護(hù)方案。

（二）應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)問(wèn)題。1.檔案管理系統(tǒng)與電子政務(wù)系統(tǒng)融合不深。在系統(tǒng)設(shè)計(jì)上，民航電子政務(wù)系統(tǒng)設(shè)計(jì)之初沒(méi)有考慮電子檔案管理系統(tǒng)子模塊，后期建設(shè)檔案信息管理系統(tǒng)時(shí)無(wú)法與政務(wù)系統(tǒng)合并，成為兩個(gè)平行的管理系統(tǒng)，無(wú)法有效進(jìn)行信息資源的整合和利用。面對(duì)這一狀況，民航系統(tǒng)一些檔案部門(mén)目前的應(yīng)對(duì)方法有二：一是繼續(xù)習(xí)慣傳統(tǒng)檔案工作的管理方式，計(jì)算機(jī)主要輔助傳統(tǒng)的檔案管理，在檔案室自成一體，沒(méi)有與整個(gè)行政和業(yè)務(wù)部門(mén)的文件管理系統(tǒng)相通，單純?yōu)榱藘?yōu)化紙質(zhì)檔案管理流程，達(dá)到工作效率提高的目的，管理對(duì)象僅僅是電子目錄、紙質(zhì)檔案的掃描件等。雖然在檢索、編目等方面效率有所提高，但總體上這種輔助性質(zhì)的檔案管理系統(tǒng)無(wú)法滿足各種使用者的工作需求。二是雖然檔案管理系統(tǒng)在設(shè)計(jì)之初考慮到了全程管理，但在實(shí)際運(yùn)行后發(fā)現(xiàn)并未實(shí)現(xiàn)真正的一體化。檔案工作人員并未通過(guò)檔案管理系統(tǒng)介入到電子文件產(chǎn)生的源頭。具體而言：一來(lái)有些部門(mén)制發(fā)文件并未通過(guò)辦公自動(dòng)化系統(tǒng)流轉(zhuǎn)，也就無(wú)法直接在線歸檔；二來(lái)一些業(yè)務(wù)系統(tǒng)并未與檔案管理系統(tǒng)連通，無(wú)法實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)傳輸；三來(lái)對(duì)于排版后傳遞的公文電子版無(wú)法采集。此外，有單位把檔案管理系統(tǒng)與辦公管理系統(tǒng)合二為一，設(shè)計(jì)成一個(gè)統(tǒng)一的電子文件管理系統(tǒng)。初衷雖好，認(rèn)為如此設(shè)計(jì)可減去系統(tǒng)維護(hù)、安全維護(hù)等工作，但在文件歸檔和歸檔后如何進(jìn)行后續(xù)管理等操作環(huán)節(jié)上并未做深入考慮，造成系統(tǒng)檔案處理環(huán)節(jié)功能太少，無(wú)法有效合理地進(jìn)行檔案管理。2.檔案網(wǎng)站業(yè)務(wù)功能不突出，系統(tǒng)缺乏維護(hù)更新。目前民航多數(shù)單位的檔案管理系統(tǒng)自研發(fā)上線至今已有十余年，該系統(tǒng)后臺(tái)數(shù)據(jù)庫(kù)目前使用的還是SQL2000，在擴(kuò)展性、安全性以及大數(shù)據(jù)處理、查詢(xún)等方面已落后于技術(shù)發(fā)展，且瀏覽器內(nèi)核由于版本過(guò)低，無(wú)法向上兼容。此外管理系統(tǒng)沒(méi)有加密、UKEY等保密安全防范措施，完全屬于開(kāi)放狀態(tài)，達(dá)不到安全保管要求。在網(wǎng)站界面方面，存在各版塊名稱(chēng)不夠明了，查詢(xún)功能目標(biāo)不明確，頁(yè)面布局過(guò)于繁雜，功能目的不明確，人機(jī)交互不友好等問(wèn)題，影響了利用效果。

（三）數(shù)字檔案資源建設(shè)問(wèn)題。1.檔案數(shù)字資源不足，利用單一。除2009年民航局檔案館及各地區(qū)管理局集中開(kāi)展了一次檔案數(shù)字化工作外，此后再未集中開(kāi)展此項(xiàng)工作。民航局雖每年對(duì)存量檔案及部分增量檔案進(jìn)行數(shù)字化，但還有相當(dāng)數(shù)量的磁帶等特殊載體檔案未進(jìn)行數(shù)字化；二、三級(jí)機(jī)構(gòu)囿于經(jīng)費(fèi)、人力等原因檔案數(shù)字化工作基本停滯。檔案信息化建設(shè)若無(wú)可利用的數(shù)字化信息，猶如無(wú)根之水、無(wú)本之木，將有形無(wú)實(shí)、徒有其表。在談到我國(guó)數(shù)字檔案室建設(shè)現(xiàn)狀時(shí)，國(guó)家檔案局檔案館（室）業(yè)務(wù)指導(dǎo)司司長(zhǎng)孫鋼曾經(jīng)指出“數(shù)字檔案資源的利用尚停留在基于目錄的簡(jiǎn)單查詢(xún)共享階段，缺乏綜合數(shù)據(jù)挖掘和深度整合”。這一表述也貼切的描述了民航系統(tǒng)數(shù)字檔案資源利用現(xiàn)狀。一方面多數(shù)單位電子檔案內(nèi)容還不夠充實(shí)，可利用的電子檔案資源比較欠缺。這其中既有室藏檔案數(shù)字化不足的因素，還有檔案的保密因素。從實(shí)際工作來(lái)看，各單位、部門(mén)業(yè)務(wù)人員對(duì)檔案的開(kāi)放、解密深感疑慮，唯恐稍有不慎發(fā)生信息不當(dāng)傳播，致使檔案開(kāi)放利用舉步維艱。另一方面檔案信息過(guò)度分散，無(wú)法形成有效整合。一個(gè)系統(tǒng)的電子文件，零落分布在各部門(mén)、管理局、監(jiān)管局甚至其他單位，很難徹底把相關(guān)主題的信息資源集中起來(lái)，目前的文件管理模式也很難做到對(duì)電子文件的完全控制。另外，在電子檔案的服務(wù)方式上鮮少開(kāi)展統(tǒng)計(jì)分析和數(shù)據(jù)挖掘。從檢索平臺(tái)的設(shè)計(jì)也可看出功能單一，更多從管理員的角度考慮，用戶(hù)往往并不熟悉使用規(guī)則，影響了服務(wù)體驗(yàn)。2.檔案信息資源標(biāo)準(zhǔn)不嚴(yán)。檔案信息化工作的建設(shè)方針、運(yùn)行機(jī)制與傳統(tǒng)檔案室截然不同，目前民航系統(tǒng)的檔案資源標(biāo)準(zhǔn)已不能完全適用于數(shù)字檔案室，特別是以電子文件為中心的相關(guān)配套方案，包括電子文件歸檔制度、電子檔案的鑒定標(biāo)準(zhǔn)、電子文件的法律效力等必須加緊制定和完善。如果沒(méi)有與時(shí)俱進(jìn)的規(guī)章保駕護(hù)航，數(shù)字環(huán)境下的檔案工作必將進(jìn)退維谷。比較典型的如大部分檔案室很少制定關(guān)于元數(shù)據(jù)的管理措施。元數(shù)據(jù)描述了電子文件形成的脈絡(luò)，是電子文件不可或缺的因素，如不把元數(shù)據(jù)管理納入整個(gè)文件運(yùn)行流程和體系中，電子文件將喪失檔案的原始記錄性。但現(xiàn)實(shí)情況是很多開(kāi)展數(shù)字化的單位甚至不知道元數(shù)據(jù)為何物，只單純地對(duì)紙質(zhì)檔案進(jìn)行掃描，而不留存其元數(shù)據(jù)信息，造成保存的掃描件只能成為電子資料，而非電子檔案。

（四）復(fù)合型人才欠缺。檔案工作由于自身特點(diǎn)，需隨單位職能、技術(shù)更新而不斷更新自身的管理內(nèi)容、管理手段，但面對(duì)信息化快速發(fā)展的新形勢(shì)，以及系統(tǒng)內(nèi)多數(shù)單位檔案人員非專(zhuān)業(yè)出身、流動(dòng)性大的特點(diǎn)，檔案工作從業(yè)人員普遍出現(xiàn)了工作上的不適應(yīng)以及畏難情緒，其服務(wù)意識(shí)也無(wú)法調(diào)整到專(zhuān)業(yè)程度。因此，在開(kāi)展檔案信息化工作中，檔案人才的積累是必不可少的，必須培養(yǎng)和引進(jìn)高素質(zhì)的復(fù)合型人才，構(gòu)建適應(yīng)新形勢(shì)的檔案人才隊(duì)伍。

三、推進(jìn)民航檔案信息化工作的原則及對(duì)策

民航系統(tǒng)信息化工作將聚焦到數(shù)字檔案室建設(shè)上，包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)、數(shù)字檔案資源建設(shè)、保障體系建設(shè)等。需要檔案部門(mén)、信息管理部門(mén)、各業(yè)務(wù)部門(mén)和保密部門(mén)共同參與實(shí)施。

（一）爭(zhēng)取資金支持。數(shù)字檔案室的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)離不開(kāi)經(jīng)濟(jì)支持，最為便捷高效的方法是將電子檔案管理工作與電子政務(wù)平臺(tái)建設(shè)工作融為一體，如此則在后期系統(tǒng)維護(hù)、升級(jí)等方面無(wú)須另行申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)，既節(jié)約了開(kāi)支，又有專(zhuān)業(yè)人員進(jìn)行維護(hù)。其次在保證持續(xù)的資金支持下，對(duì)經(jīng)費(fèi)的科學(xué)規(guī)劃十分必要。在軟硬件配置方面，不必盲目擴(kuò)充，做到適度適量，與數(shù)字檔案室建設(shè)需求一致即可。在檔案資源數(shù)字化方面，應(yīng)優(yōu)先對(duì)利用率高的檔案進(jìn)行數(shù)字化，以保證合理的成本效益比。

（二）改進(jìn)安全保障體系。首先，民航系統(tǒng)的數(shù)字檔案室建設(shè)可借助民航局電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)作為檔案管理與服務(wù)的通信網(wǎng)絡(luò)。電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)具有政府專(zhuān)用、安全高、重保密、速度快、服務(wù)好的優(yōu)勢(shì)，利用政務(wù)網(wǎng)絡(luò)既可保證檔案信息傳輸?shù)陌踩?，又能減少重復(fù)的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)投資，節(jié)省經(jīng)費(fèi)。其次，檔案系統(tǒng)管理人員及各部門(mén)利用人員應(yīng)分別設(shè)置相應(yīng)的管理權(quán)限與利用權(quán)限，嚴(yán)格限制不同級(jí)別權(quán)限的操作行為，并通過(guò)運(yùn)用數(shù)字水印、簽名、加密等技術(shù)防止電子檔案被非法侵權(quán)、修改、復(fù)制。再次，在數(shù)字化外包過(guò)程中，民航局檔案館將嚴(yán)把操作流程，防止檔案信息不當(dāng)傳播，同時(shí)還將對(duì)下屬單位外包工作提供指導(dǎo)。此外，還需不斷完善電子檔案安全保密制度、管理維護(hù)制度，對(duì)檔案進(jìn)行數(shù)據(jù)備份、異地保存等，力保檔案信息安全。

（三）率先垂范，以上率下。基于民航系統(tǒng)當(dāng)前數(shù)字檔案室基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平整體較低的現(xiàn)實(shí)，為更好促進(jìn)系統(tǒng)此項(xiàng)工作進(jìn)展，通過(guò)頂層機(jī)構(gòu)率先垂范，在總結(jié)自身建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上再行指導(dǎo)等方式，可以使下屬單位避免走彎路。

（四）優(yōu)化應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)。在檔案管理系統(tǒng)布局方面，針對(duì)機(jī)關(guān)、管理局、監(jiān)管局可制定統(tǒng)一的檔案信息化工作要求，統(tǒng)一規(guī)劃以避免數(shù)據(jù)格式?jīng)_突，數(shù)據(jù)背景、結(jié)構(gòu)信息存在差異。在檔案管理系統(tǒng)的設(shè)置方面，可采取系統(tǒng)服務(wù)器設(shè)置在民航局機(jī)關(guān)，下級(jí)單位均作為用戶(hù)使用的方式。以便對(duì)全系統(tǒng)數(shù)據(jù)集中管理，集中共享，降低對(duì)檔案人員信息化水平要求，達(dá)到系統(tǒng)維護(hù)效率高、成本低的效果。在信息系統(tǒng)廠商的選取方面，將重點(diǎn)考慮以下幾個(gè)方面：1.投標(biāo)廠商能否根據(jù)民航系統(tǒng)檔案信息化的實(shí)際情況制定科學(xué)、合理的項(xiàng)目意見(jiàn)書(shū)。2.信息系統(tǒng)功能的細(xì)化程度，能否更好地貼合民航各部門(mén)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)情況。3.后續(xù)的服務(wù)質(zhì)量。將根據(jù)不同廠商的售后服務(wù)范圍、系統(tǒng)培訓(xùn)設(shè)計(jì)、質(zhì)保期限、免費(fèi)售后服務(wù)時(shí)長(zhǎng)等因素進(jìn)行綜合考量。4.最后還要根據(jù)不同廠商的報(bào)價(jià)，在結(jié)合前三方面考慮因素的基礎(chǔ)上，選擇質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的廠商開(kāi)展合作。

（五）豐富數(shù)字化檔案信息資源，實(shí)現(xiàn)資源共享。在數(shù)字化建設(shè)過(guò)程中，采取措施有效聚攏分散在各個(gè)部門(mén)的檔案信息，分層次按步驟設(shè)立檔案目錄數(shù)據(jù)庫(kù)、全文數(shù)據(jù)庫(kù)及多媒體數(shù)據(jù)庫(kù)，進(jìn)一步優(yōu)化館藏結(jié)構(gòu)，并探索信息資源利用的新模式，通過(guò)信息系統(tǒng)收集、歸納、分析利用者的行為方式，挖掘隱藏信息，洞察使用者的行為偏好，完善系統(tǒng)算法，提高檔案信息資源利用效率。檔案信息化建設(shè)應(yīng)樹(shù)立開(kāi)放共享思維，積極完善檔案資源共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)全系統(tǒng)檔案信息資源共享。同時(shí)還應(yīng)考慮方便接入中央檔案館的信息系統(tǒng)，以便今后數(shù)據(jù)共享與移交。

（六）完善服務(wù)管理機(jī)制。1.提供個(gè)性化檔案服務(wù)。開(kāi)展檔案信息化工作不僅是軟硬件的升級(jí)，更是檔案人員工作思維的升級(jí)。互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，為檔案人員在提供針對(duì)性、個(gè)性化服務(wù)方面提供了條件，這就需要檔案人員借助數(shù)據(jù)分析挖掘等技術(shù)，分析利用者的需求傾向，提供針對(duì)性的檔案信息，減少服務(wù)的盲目性。2.培養(yǎng)引進(jìn)新型人才。在互聯(lián)網(wǎng)+的語(yǔ)境下，若想真正發(fā)揮檔案工作的服務(wù)職能，必須為檔案部門(mén)注入新鮮血液，引進(jìn)計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等方面的人才，如此才能形成健康穩(wěn)定的人才梯隊(duì)，信息化工作才能長(zhǎng)期順利運(yùn)轉(zhuǎn)。