找回中國經(jīng)濟(jì)的“國企動(dòng)力”

趙義

在重整經(jīng)濟(jì)發(fā)動(dòng)機(jī)的過程中，國有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)的關(guān)系是一個(gè)繞不過去的關(guān)鍵問題。事實(shí)上，改革開放40年來，國有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)的關(guān)系問題多次浮現(xiàn)，也有多次爭(zhēng)論?？梢哉f，所有制問題始終伴隨著中國的市場(chǎng)化進(jìn)程，這是不以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移的。

如果簡(jiǎn)化一下，可以大致分為兩個(gè)階段，第一個(gè)階段是在市場(chǎng)化和對(duì)外開放不斷深化的過程中，國有企業(yè)如何脫困，這個(gè)階段的挑戰(zhàn)主要在國有企業(yè)身上，主要是國有企業(yè)在“退”，然后解決怎么“進(jìn)”的問題；第二個(gè)階段是從2008年金融危機(jī)開始，隨著大國企特別是巨型央企的崛起，這個(gè)階段的挑戰(zhàn)主要在民營(yíng)企業(yè)身上。

這個(gè)劃分并不絕對(duì)，比如即使在2008年以前，在調(diào)控經(jīng)濟(jì)過熱的過程中，民營(yíng)企業(yè)的擴(kuò)展往往會(huì)受到抑制；即使是在2008年之后，國有企業(yè)的地盤也受到蠶食或者被重構(gòu)，比如金融服務(wù)業(yè)方面。但大體上來說，經(jīng)過國有和民有之間長(zhǎng)時(shí)間的復(fù)雜博弈，如今正在形成固定的格局。

在中國經(jīng)濟(jì)告別超高速增長(zhǎng)、進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段之后，國有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)的關(guān)系問題再次凸顯出來。如何處理好這個(gè)關(guān)系，直接關(guān)系到中國經(jīng)濟(jì)的未來。

存在國進(jìn)民退嗎？

那么，第一個(gè)問題就來了，現(xiàn)階段存在國進(jìn)民退嗎？直接點(diǎn)燃爭(zhēng)論的是國家統(tǒng)計(jì)局公布的2018年半年經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)。其中特別顯眼的是，2018年上半年，全國規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)利潤(rùn)同比增長(zhǎng)17.2%，其中，國有控股企業(yè)增長(zhǎng)31.5%，私營(yíng)企業(yè)增長(zhǎng)10%，兩相對(duì)比差距很明顯。

這個(gè)數(shù)據(jù)和另一項(xiàng)數(shù)據(jù)疊加在一起，即規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)的數(shù)量從2017年底的38.5萬家，降至2018年初的37.2萬家，似乎印證了民營(yíng)企業(yè)的擔(dān)心，也是一種廣為流傳的說法：國有企業(yè)在“收編”民營(yíng)企業(yè)。

這種現(xiàn)象肯定有，比如民營(yíng)企業(yè)主動(dòng)掛靠到國企、央企身上，戴上紅帽子，以利于拿政府和國企、央企主導(dǎo)的項(xiàng)目，但還不能說是一種普遍趨勢(shì)。從總的工業(yè)企業(yè)盤子來說，根據(jù)中國統(tǒng)計(jì)年鑒，2016年國有控股工業(yè)企業(yè)單位數(shù)量是1.9萬個(gè)，主營(yíng)業(yè)務(wù)收入是24萬億元，利潤(rùn)總額是1.23萬億元；私營(yíng)的數(shù)量是21.4萬個(gè)，主營(yíng)業(yè)務(wù)收入是41萬億元，利潤(rùn)總額是2.55萬億元—總量上私營(yíng)占優(yōu)，但國有控股企業(yè)個(gè)體體量大。

所以說，所謂“國進(jìn)民退”的議論，既是片面的，也是錯(cuò)誤的。但信號(hào)則值得警惕。這就必須回到國有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)的關(guān)系格局上。觀察這個(gè)格局有兩個(gè)維度。一個(gè)是上下游關(guān)系。根據(jù)國務(wù)院副總理劉鶴不久前的答記者問，我國國有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)已經(jīng)形成了完整的產(chǎn)業(yè)鏈，國有企業(yè)多處于產(chǎn)業(yè)鏈上游，在基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和重型制造業(yè)等領(lǐng)域發(fā)揮作用，民營(yíng)企業(yè)越來越多地提供制造業(yè)產(chǎn)品特別是最終消費(fèi)品。

這個(gè)格局可以部分解釋2018年上半年規(guī)模以上國有控股企業(yè)利潤(rùn)的暴漲，中間環(huán)節(jié)是政策初衷和實(shí)際執(zhí)行的差別。比如去產(chǎn)能、去杠桿對(duì)各類所有制企業(yè)不是執(zhí)行同樣標(biāo)準(zhǔn)，而是戴著有色眼鏡落實(shí)政策，不問青紅皂白對(duì)民營(yíng)企業(yè)斷貸抽貸；受制于政府部門履職水平，不是嚴(yán)格按照國家宏觀調(diào)控方向辦事，而是在安監(jiān)、環(huán)保等領(lǐng)域微觀執(zhí)法過程中簡(jiǎn)單化，執(zhí)行政策搞“一刀切”。

問題的復(fù)雜性在于，政策執(zhí)行中出現(xiàn)的偏差和國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化、對(duì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展階段的不適應(yīng)糾纏在一起。因此，我們既要糾正政策執(zhí)行中的偏差，又不能把任何一個(gè)原因絕對(duì)化。對(duì)國有企來說，值得警惕是，由于政策因素帶來的利潤(rùn)超高速增長(zhǎng)，會(huì)掩蓋仍然比較突出的低效和粗放的管理。對(duì)政府來說，值得警惕的是，國有企業(yè)不是依靠競(jìng)爭(zhēng)效率的提升，而是因?yàn)檎叩谋憷徒鹑诘闹С?，?duì)民營(yíng)企業(yè)形成的擠出效應(yīng)。

對(duì)國有企來說，值得警惕是，由于政策因素帶來的利潤(rùn)超高速增長(zhǎng)，會(huì)掩蓋仍然比較突出的低效和粗放的管理。

這就涉及觀察國有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)關(guān)系格局的第二個(gè)維度，就是國有企業(yè)的分類。根據(jù)2015年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的意見》，這個(gè)文件的基本精神是分類推進(jìn)國有企業(yè)改革。依據(jù)國有資本的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標(biāo)，結(jié)合不同國有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用、現(xiàn)狀和發(fā)展需要，國有企業(yè)被分為商業(yè)類和公益類。值得注意的是商業(yè)類國企當(dāng)中的進(jìn)一步細(xì)分：主業(yè)處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國有企業(yè)和主業(yè)處于關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔(dān)重大專項(xiàng)任務(wù)的商業(yè)類國有企業(yè)。

國有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)的關(guān)系，主要就是指商業(yè)類國有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)的關(guān)系。

分類推進(jìn)國有企業(yè)改革

對(duì)主業(yè)處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國企來說，體制機(jī)制的弊端仍然非常突出，比如公司治理結(jié)構(gòu)、激勵(lì)機(jī)制等。按照現(xiàn)在改革的基本精神，基本方向是實(shí)行公司制股份制改革，積極引入其他國有資本或各類非國有資本實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化，國有資本可以絕對(duì)控股、相對(duì)控股，也可以參股，并著力推進(jìn)整體上市。這一塊重點(diǎn)考核的是經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)指標(biāo)、國有資產(chǎn)保值增值和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力。

曾經(jīng)有一種議論，認(rèn)為國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)退出一般競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，說的主要是這一類國有企業(yè)。今天來看，一方面事實(shí)上做不到，在《財(cái)富》世界500強(qiáng)企業(yè)里面，大型競(jìng)爭(zhēng)性國有企業(yè)數(shù)量并不少，另一方面問題的要害是實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)。

雖然反壟斷和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的對(duì)象并不局限于國有企業(yè)，但在實(shí)際經(jīng)濟(jì)生活中，由于國有企業(yè)和政府的特殊關(guān)系，濫用行政權(quán)力排除和限制競(jìng)爭(zhēng)行為，比如地方保護(hù)、指定交易、市場(chǎng)壁壘等，“受益者”往往是國有企業(yè)而非民營(yíng)企業(yè)。

主業(yè)處于關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔(dān)重大專項(xiàng)任務(wù)的商業(yè)類國有企業(yè)，主要是指自然壟斷行業(yè)。改革的基本精神是實(shí)行政企分開、政資分開、特許經(jīng)營(yíng)、政府監(jiān)管，根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)實(shí)行運(yùn)網(wǎng)分開、放開競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，促進(jìn)公共資源配置市場(chǎng)化。

這類國有企業(yè)，誕生了很多“巨無霸”世界500強(qiáng)，其業(yè)務(wù)也包含管制業(yè)務(wù)和競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)。政府的考核既看經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)指標(biāo)和國有資產(chǎn)保值增值，也要看服務(wù)國家戰(zhàn)略、保障國家安全和國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、發(fā)展前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)以及完成特殊任務(wù)的情況。對(duì)這類國有企業(yè)來說，“自然壟斷”毫無疑問是競(jìng)爭(zhēng)力的“護(hù)城河”，但因?yàn)楦母锘韭窂绞瞧髽I(yè)重組、公司制改造然后在國內(nèi)或者國外上市，在外部約束下，運(yùn)營(yíng)和管理水平相比原來的老國企已經(jīng)有了很大變化。我們已經(jīng)不能用過去的老眼光來看待今天的國有企業(yè)尤其是央企。

在經(jīng)濟(jì)要轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展階段的背景下，這類國有企業(yè)實(shí)際上面臨著雙重壓力，第一重壓力是國家降低經(jīng)濟(jì)運(yùn)行成本帶來的對(duì)管制利潤(rùn)的壓縮。比如電力系統(tǒng)，經(jīng)濟(jì)學(xué)家周其仁說：中國制造業(yè)現(xiàn)在有到美國去布廠的，土地比國內(nèi)便宜，電價(jià)非常便宜，算起來1度電不到0.1元人民幣，中國在哪里也沒這個(gè)價(jià)。他認(rèn)為我們的電費(fèi)比發(fā)達(dá)國家還貴，這沒有道理。

道理是有的，因?yàn)橹袊娏ο到y(tǒng)的發(fā)展，實(shí)際上建設(shè)資金很重要的一塊就是出自電價(jià)。很多基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)都是這么走過來的，各種附加費(fèi)、建設(shè)基金等，都是加到最終的價(jià)格里面。但發(fā)展到了今天，這個(gè)“道理”已經(jīng)結(jié)束了自己的歷史使命，降低成本的必要性也凸顯了出來。無論是在用工數(shù)量、終端產(chǎn)品價(jià)格、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的配套速度等方面，政府都提出了詳細(xì)的管制措施。這都對(duì)這類國有企業(yè)提升管理水平帶來了“倒逼”。

對(duì)這類國有企業(yè)而言，即使在自然壟斷領(lǐng)域，放開競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)也是改革的基本要求。但現(xiàn)在民營(yíng)資本的難以進(jìn)入，客觀來說，也不完全是人為故意排斥的結(jié)果。比如電力，涉及發(fā)電、輸電、配電等諸多環(huán)節(jié)，放開哪些環(huán)節(jié)，準(zhǔn)入門檻怎么設(shè)定，相應(yīng)的政府管制政策怎么設(shè)計(jì)，這更像是一個(gè)“組合拳”，搞得不好可能就會(huì)出問題，并且一出就是大問題。也就是說，試錯(cuò)的成本比較高。

同時(shí)，這類國有企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，情況也不盡相同，有的其實(shí)是一種變相的“補(bǔ)貼”形式，比如有的央企在關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈的領(lǐng)域，實(shí)際上可能沒有多少利潤(rùn)，但其“補(bǔ)貼”形式并非是政府直接出面來做，而是央企自己進(jìn)入房地產(chǎn)開發(fā)，通過賣房子的利潤(rùn)來“補(bǔ)貼”另外的業(yè)務(wù)。有的進(jìn)入的競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，本身也是競(jìng)爭(zhēng)非常激烈，不僅有央企之間的競(jìng)爭(zhēng)，還有來自民營(yíng)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)這部分競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，要防止的仍然是在考核壓力之下，制造各種“卷簾門”“玻璃門”“旋轉(zhuǎn)門”，破壞公平競(jìng)爭(zhēng)。

重新審視國有企業(yè)的責(zé)任

在簡(jiǎn)單梳理國有企業(yè)分類之后，我們可以看出，在國民經(jīng)濟(jì)中，和民企相對(duì)，國有企業(yè)具體來說可以有幾種角色：財(cái)務(wù)投資者、基礎(chǔ)設(shè)施提供者和直接競(jìng)爭(zhēng)者。對(duì)重整經(jīng)濟(jì)發(fā)動(dòng)機(jī)而言，國有企業(yè)的責(zé)任可以歸結(jié)為一句話：在基礎(chǔ)設(shè)施提供上要降低整個(gè)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行成本，在競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，要充分遵循競(jìng)爭(zhēng)中立原則，由此推動(dòng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)向高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)變。

在國民經(jīng)濟(jì)中，和民企相對(duì)，國有企業(yè)具體來說可以有幾種角色：財(cái)務(wù)投資者、基礎(chǔ)設(shè)施提供者和直接競(jìng)爭(zhēng)者。

責(zé)任和不同類型企業(yè)的不同優(yōu)勢(shì)聯(lián)系在一起的。國有企業(yè)的根本定位是全民的共同財(cái)富，公共屬性是天然的要求。電力、金融、能源、通信等基本掌握在國有資本手里，不是要形成一個(gè)個(gè)利益寡頭，而是要能為全體人民服務(wù)。經(jīng)濟(jì)要轉(zhuǎn)變?yōu)楦哔|(zhì)量發(fā)展，要求基礎(chǔ)設(shè)施的提供者主動(dòng)適應(yīng)這個(gè)轉(zhuǎn)變。

而在充分競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，國有企業(yè)的進(jìn)入就必須慎重，必須按照國家的分類推進(jìn)國有企業(yè)改革的要求來做。尤其是在世界經(jīng)濟(jì)體系和規(guī)則正在發(fā)生重大變化的情況下，國有企業(yè)的舉動(dòng)變得非常敏感。不久前，國資委發(fā)言人彭華崗說：我們也提倡“所有制中立”，反對(duì)因企業(yè)所有制的不同設(shè)置不同的規(guī)則，反對(duì)在國際經(jīng)濟(jì)規(guī)則制定中給予國有企業(yè)歧視性待遇。這段話實(shí)際是兩重意思，后面一句是針對(duì)美加墨自貿(mào)協(xié)議的“毒丸條款”、B20關(guān)于國有企業(yè)扭曲競(jìng)爭(zhēng)的議題等等事件而說的。而前面一句更多的意思是不會(huì)在規(guī)則上歧視非公經(jīng)濟(jì)。

“競(jìng)爭(zhēng)中性”原則不是泛泛而談的“一視同仁”，而是有具體的衡量標(biāo)準(zhǔn)，大致內(nèi)容包括：在國企承擔(dān)公共服務(wù)或者公共政策職能的時(shí)候，對(duì)其成本的補(bǔ)貼必須是公開的、透明的；在稅收、監(jiān)管、政府采購等方面平等對(duì)待國企和其他企業(yè)；在國企債務(wù)融資方面，保證國企不會(huì)受益于國家的顯性或隱性擔(dān)保；在國企股權(quán)融資方面，國家作為股東要求國企提供與市場(chǎng)回報(bào)率相當(dāng)?shù)膰匈Y本回報(bào)率。

要承擔(dān)起這樣的責(zé)任，歸根到底還是要靠國有企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)治理結(jié)構(gòu)變革。治理結(jié)構(gòu)是開放型世界經(jīng)濟(jì)的共同語言。它不僅幫助國有企業(yè)走向世界的過程中贏得主動(dòng)，而且保證企業(yè)在運(yùn)營(yíng)中能夠按照國內(nèi)外通行的規(guī)則辦事。

40年國有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)關(guān)系的演變，經(jīng)過螺旋式上升，又到了一個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上。未來國有企業(yè)的面貌將又一次發(fā)生深刻的變化。

無論我們用什么語言來概括現(xiàn)在國有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)的關(guān)系格局，基本國情決定了，國有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)誰也離不開誰，兩者應(yīng)該相輔相成、相得益彰，而不是相互排斥、相互抵消。